印度無戶籍：貧民窟成城市頑疾

盡管中國現行制度有很多需要改進的地方，但印度的經驗顯示完全沒有戶籍管理至少在城市化開始階段是不利于社會總體發展的

最近印度首都新德里及加爾各答等大城市爆發大規模騷亂抗議，因一個女孩在黑公交車上遭輪奸，a公眾認為政府不作為，對罪犯懲罰不夠，使印度大城市類似的惡性犯罪呈爆發狀態。這個事件給印度政府拉響了警報：印度在城市化快速發展的進程中正面臨如何控制亂象，加強管理的巨大挑戰。

貧民窟：印度城市化進程的傷痛

印度大城市的貧民窟始于何時雖無從考據，但肯定和城市化進程突然加快有聯系。印度獨立后政府的工業化計劃使城市對勞動力的需求陡然上升。這是符合發展中國家的一般規律的，但由于印度沒有戶籍管理，理論上任何人可以在任何時候遷徙到國家的任何地方，這客觀上為城市的無序擴張創造了條件。

農村人口大量流入城市后最大的挑戰之一是他們的住房問題。印度法律鼓勵人們自由遷居，但政府在給移居人口提供即使是最低標準的住房方面基本無所作為，外來者必須自尋出路，或者有雇主愿意提供，但這在印度就算是現在也很少見，因此對大多數移居者來說胡亂搭個住處是唯一可以實現的選擇。這是大多數發展中國家在城市化進程中出現的普遍現象，印度的特殊之處在于，由于印度土地屬于私有，所以這些簡棚就只能搭在政府所有的公共土地上，印度龐大的移居人口所占有的公共土地已經使印度在改造城市的過程中面臨巨大困難，并成為嚴重政治問題，因為政府既無安置用的房屋和資金，又不能驅逐“非法”占用者，甚至為了安撫貧民窟的憤怒，印度政府反而規定了一旦貧民窟棚屋居住者時間超過10年就擁有這塊土地，意思是今后誰要使用這片土地，居住者有法律權利要求補償。這應當說是對貧民窟比較寬松的政策，也導致了今日印度各大城市貧民窟成為難以解決的社會問題。

今日印度大城市中貧民窟人口比例多在20%以上，即每4-5個居民有一個是住在那里的，個別大城市如孟買則遠遠超出此比例，突出反映了貧富差距的現象。貧民窟的各項社會服務與治安管理等都很差，犯罪率遠高于平均水平，這顯然和貧民窟人群較易對前途產生失望幻滅感有聯系。這次因女孩遭輪奸的慘劇而爆發的抗議針對政府的不作為，及治安管理薄弱，法律又松懈寬松，如按印度法律，強奸犯不判死刑，且通常還是一般處理了之，民眾終于忍不住了。但從印度政府的角度，這又是一大難題，因為犯罪者的組成明顯指向低層族群，從社會的宏觀角度觀察，這類人也可能本來就受到不公平待遇，他們一代接一代就只能待在貧民窟的事實顯示了社會需要更睿智的見識來處理這類問題，僅僅呼吁恢復對強奸犯的死刑恐怕不能解決問題。

政府職責：防止無序的途徑

以印度、中國、巴西、印尼等為代表的發展中大國將在本世紀經歷大規模的城市化進程，也是當今世界最重要的政治經濟學現象之一。雖然這些國家國情各不相同，但在走城市化道路的過程中還是有很多相同相通之處的。與早已完成城市化進程的發達國家不同，這些發展中大國都是工業化后發國家，都有人口多底子薄的特點，農業也都是這些國家的生命線，因為都是人口大國，沒有一個可以支撐國家發展的農業基礎，工業化進程也必定不可實現。比較起來，印度的經驗以及教訓則對中國具有一定的借鑒意義。

印度的城市化進程從一開始就是無序進行的。印度學者在討論印度崛起時常常為此感到自豪，認為印度政府沒有什么作為正是印度發展的特點，反映了印度制度中內含的自由特征等等，有些學者還在國際知名學刊上發表類似觀點，可見他們認為這是優點。但縱觀印度城市化進程中出現的貧民窟痼疾以及難以解決的前景，上述看法顯然是非常偏頗的，甚至是不公正的。無序和放任自流不應該是發展中國家后發優勢的體現，否則一定會重復其他國家以前城市化進程的錯誤，因為其人口更多，負擔更重，受到國際體系制約更深。而有序首先就體現在政府對城市化進程要有規劃和投入，光憑市場機制肯定是不夠的。

另外一個關于城市化最有爭議的話題是戶籍管理制度。盡管中國現行制度有很多需要改進的地方，但印度的經驗顯示完全沒有戶籍管理至少在城市化開始階段是不利于社會總體發展的，甚至有可能造成巨大的紊亂，如孟買貧民窟的驚人擴張，部分原因也在于缺乏戶籍管理，這從根本上也不符合希望移居大城市者的根本利益，因為移居者的目的畢竟是希望通過融入大城市來改善自己，如果只能居住在貧民窟且沒有翻身的希望，這種融入恐怕只會產生更多的怨恨。當然我們不能由此得出結論只有嚴控人口流動才是防止孟買病產生的唯一辦法，用法律禁止人口流動既不符合公認的國際通行準則，也不適應發展中國家發展經濟走現代化道路的需要。中國的經驗似乎是希望通過發展中小城鎮來避免超大城市的過度擴張，能否成功還需檢驗，但避免走印度的貧民窟彎路是國內的共識。

我們與印度的文化區別之一是我們沒有種姓制，這值得慶幸，然而在城市化發展道路上，中國和印度一樣面臨如何避免社會階層尖銳分化的矛盾，這在中國的未來發展中是任重道遠的使命，推進城鎮建設是完成這項使命的重要手段之一，但印度的教訓也表明如果做得不好，本來存在于城市和農村的差異也可能轉化為城市內部越來越擴大的差異，這是包括中國在內所有發展中國家都需要高度關注的。

（作者為上海國際問題研究院南亞中心主任）

責編/劉建 美編/李祥峰