限制大都市是誤區

目前，聚集韓國首都首爾地區的人口占了全國總人口的90%左右。過快、過密的城市化同時也導致了韓國社會、經濟、環境等諸多方面的問題：超短時間、超高密度的大城市人口集中帶來了諸多“城市問題”，如殺人、搶劫、強奸等刑事犯罪嚴重；城市基礎設施的建設遠遠滿足不了實際需要，地價和房價的暴漲和居住環境的惡劣，交通的擁堵，城市開發引起的環境污染等問題使大城市變得不堪重負；農村空心化、城鄉發展差距擴大化和區域發展不平衡等問題也隨之出現。這些問題深刻影響著韓國社會。歷屆韓國政府也都認識到治愈城市化后遺癥的重要性，積極探索各種方案，采取種種措施欲解決這些問題。

持續四十年的小城鎮培育事業

韓國政府自1972年開始了“國土培育”事業，包括“國道邊培育”、“城鎮培育”、“旅游景點培育”等內容。其中“城鎮培育”項目在1976年獨立發展成為“小城鎮培育事業”，原因是持續的人口減少導致生產力的低下，地域經濟基礎也到了崩潰的邊緣。為了把小城鎮培育成周邊農漁村的中心據點，增加居民收入、提高福利，實現地域的均衡發展，“小城鎮培育事業”得以實施。1978年，韓國行政自治部在此基礎上依次實施了小城鎮職能化事業（1978—1982年）和地方定住生活圈規劃試驗事業（1982—2011年）。為了使小城鎮真正成為周邊農漁村地區的經濟、社會、文化、行政的中心，1990年開始韓國政府將該項事業更名為“小城鎮開發事業”。

到了2001年，以《地方小城鎮培育支援法》的頒布為契機，韓國的小城鎮開發事業步入了法律化、制度化的軌道，并正式成為政府綜合規劃的一項內容。《地方小城鎮培育支援法》頒布實施后的第二年，韓國政府根據此前發展小城鎮的經驗與教訓制定了“小城鎮培育十年促進計劃”，主要包括建設地方特色化、發展地方旅游產業、流通手段的現代化、基礎設施的建設等。截止2010年，194個地方小城鎮中有100個小城鎮已提交自己的培育方案，“小城鎮培育十年促進計劃”的實施使韓國的小城鎮走向因地制宜的特色發展道路。

他山之石：綜合規劃是前提，市場機制是必須，立法是保障

透過韓國小城鎮發展政策，可以總結出一些對我國當下新型城鎮化有借鑒的經驗。首先，政府部門能否制定可持續的、綜合的規劃是科學發展城鎮化的前提。上世紀六十年代，面對經濟開發過程中出現的一系列問題，韓國政府雖然制定了包括限制首都圈發展等相關政策，但總的說來這一時期的韓國政府只有經濟開發計劃，并沒有長期的、綜合性的國土開發計劃，與城鎮建設相關的各種制度僅僅被看作經濟開發計劃的輔助手段。與當時高漲的國土開發熱情相比，國土規劃所需的基礎資料極其缺乏，導致無法制定出總體的、綜合性的規劃。上世紀七十年代后，韓國政府意識到發展小城鎮的必要性，采取了前文所述的一些措施，與城市規劃相關的法律制度也陸續出臺，但大都因為政策的綜合性差，沒有持續的部門間的合作與協調，而導致小城鎮開發未能達到預期目標。可見，想要真正發揮小城鎮的作用，就必需要在當地居民、專家、地方政府共同參與的基礎上，制定出基于小城鎮現狀的內容具體、可行性強的規劃。

其次，各級政府部門的財政支持力度和能否有效利用各種資金建設小城鎮是新型城鎮化的必要條件。在上世紀末30年，韓國政府雖然持續支援小城鎮的發展，但是其投資規模有限，很多原先納入培育計劃的小城鎮或者因為沒能得到資金支持，或者因為支持規模不大最終沒能實現根本性的轉變。進入本世紀后，為改善投資結構、提高投資力度，韓國行政自治部和國庫補助資金管理部門改變了過去小城鎮建設由中央政府和地方政府包辦，不允許民間參與的做法，引進了政、民共同促進機制。由政府部門承擔基礎設施的建設，民營部門則承擔本區特色產業、旅游設施、學校、醫院等的投資建設。這一做法，對我國新型城鎮化很有借鑒意義。

最后，各種相關法律制度的建設是城鎮化事業成功的必備保障。韓國盡管與小城鎮發展相關的開發事業很多，但過去由于缺乏必要的立法，小城鎮發展事業未能獲得法律的保障，往往不能按計劃進行或不了了之。而在韓國政府以法律形式明確規定小城鎮綜合培育計劃之后，其發展迅速進入制度化軌道。韓國的經驗告訴我們，若沒有法律的保障，小城鎮發展事業就不會獲得成功。

（作者為北京第二外國語學院韓國語系主任）

責編/袁靜 美編/李祥峰