城鎮化十年進程反思

就世界各國的城鎮化規模而言，發展大城市是城市化的主流。1980年代初至上世紀末，“小城鎮，大戰略”一直被倡導，但市場機制發生了作用，在這20多年中，大城市的工業化和人口聚集效應愈來愈明顯，“小城鎮，大戰略”實際被放棄。然而隨著大城市病愈發嚴重，房價高企，中國產業結構轉型等因素，政策的天平似乎再次轉向，小城鎮又受到人們的親睞。

一般的理解，大城市化側重于發展大中城市，人口、土地、資本等生產要素向大中城市集中；小城鎮化側重于發展中小城鎮。新型城鎮化，究竟優先發展大城市還是小城鎮，恐怕不是一個二元對立的問題。

小城鎮確實是城鎮化的重要載體，發展小城鎮是加快我國城鎮化進程的一個重要舉措和重要的途徑，但并非唯一途徑，也不是最重要的途徑

時至今日，實施城鎮化戰略，加快城鎮化進程已成為全黨全國的共識，但對城鎮化道路的認識及應采取的措施還不十分一致。從城鎮化戰略的提出到近十年來各地的做法，其間都有許多值得反思的地方。

提高城鎮化的質量就是要讓農民進得來、留得住、活得好

近十年來，我國掀起了城市建設的高潮，各地紛紛建立“融資平臺”，圈了很多地，建了很多園區，城市和城鎮的面貌發生了巨大的變化。城市規劃受到前所未有的重視，規劃面積動輒幾十、幾百平方公里。很多地方對城市建設傾注了極大的熱情，尤其是縣一級政府，大都提出“大拆大建出大變”的口號，都想盡快改變縣城形象，把很多財力用到城鎮建設上，而且標準非常高，甚至超過了大中城市的標準。許多中等城市不是完善基礎設施，而是建設大廣場、大馬路、大辦公樓，有的市的辦公大樓跟宮殿一樣。忽視基礎設施的建設與完善，將大量財力用在城市形象上，確實是一個誤區。

毫無疑問，借助于高科技，城市規劃部門可以把世界上最美麗的城市搬到中國來，但這恰恰提高了城鎮化的門檻，使農民很難進入到城市。我們提出加快城市建設，主要是指加強城市道路、供水、排水、污水處理、公共交通、醫院、學校等基礎設施建設，提高城市對人口的吸納能力和承載能力。而不是說把城市建得越漂亮越好。漂亮的城市自然是大家樂意見到的，但漂亮的城市需要付出高額的成本。為什么一些城市的房價那么高？這跟我們把城市建設標準提高到一個不可思議的水平密切相關。城鎮化的本質就是農民進城。未來我們還要有幾億農村人口轉移到城市和城鎮。現在確實有很多農民進城務工經商，但不是全家進城，是一個人進城。農民工總數有2億多，這些農民工是城鎮化的一部分，卻是不完全的一部分，因為夫妻、孩子不在一起，農村現在有很多“留守兒童”，將來還會有很多“留守父母”，這就會帶來很多問題，也會給城鎮化蒙上陰影。推進城鎮化，或者說提高城鎮化的質量就是要讓農民進得來、留得住、活得好，把這三條解決了，我國的城鎮化就實實在在地推進了。

城鎮化的本義就是農村人口轉移到城市和城鎮的過程

在城鎮化戰略提出之前，學者們撰文均提城市化而未提過城鎮化。城市化這個概念是個舶來品，因國外沒有城市和城鎮之分，但在我國，城市與城鎮按照一定的標準被互相區分，所以，將城市化的表述改為城鎮化更準確。這同時也表明城市化與城鎮化沒有本質區別。城鎮化的本義就是農村人口轉移到城市和城鎮的過程，不管轉移到城市還是城鎮，只要由在農村從事農業轉變為在城市和城鎮從事二、三產業，均可謂之城鎮化。小城鎮確實是城鎮化的重要載體，發展小城鎮是加快我國城鎮化進程的一個重要舉措和重要的途徑，但并非唯一途徑，也不是最重要的途徑。一些人把城鎮化和城市化對立起來，認為加快城鎮化就是要發展小城鎮，農村人口不要到大城市來，要到小城鎮去，這樣城市人可以過自己的小康生活，這種認識是十分錯誤的。

城鎮化是一個市場化過程，農民進城不進城是他的選擇，不能靠強迫，到哪兒去也不是政府確定的。農民進入到大城市、小城鎮，還是中等城市是他們自己的決定，哪里有就業崗位他們就會到哪里去。而能夠提供就業崗位的，一是工廠，二是服務業。如果工廠和服務業都在大城市，卻讓農民到小城鎮去，顯然是不可行的。我們只能分析農民的選擇，根據他們的去向做好準備，從而決定未來的城市規劃。

現在大城市出現了人口膨脹、交通擁堵、環境惡化等問題，不是因為我們主觀上一味發展大城市造成的。相反，實際上我國的城市建設方針一直是嚴格限制大城市的發展，可能正是這種限制，使大城市的規劃遠遠落后于實際，造成今天的局面。大城市的產業發展很快，需要勞動力，需要服務者，如果農民工不來，很多產業就發展不了，所以大城市的快速發展是一個客觀的趨勢，是阻擋不了的，我們只能順應這個趨勢來為其發展提供合適的平臺，解決大城市發展中出現的種種問題。中國特色的城鎮化道路就是要走以農民工為主體、以城市群為主要載體，大中小城市和小城鎮協調發展的道路。

讓農民工全家進城是一個很大的難題

我國上世紀80年代搞的農村工業化使大量鄉鎮企業在農村發展，短時間內解決了商品短缺的問題，但是也付出了沉重的代價，如土地粗放利用、環境污染等。歷史經驗告訴我們，只有把這些產業聚集到城鎮來，或者聚集到大中小城市來，這些問題才能得到解決。一些人認為城鎮化就是樓上樓下，只要農民住上了小樓，過上城市人的生活就是實現了城鎮化。這條路事實上是走不通的，原因是農村“窩積”的人口太多，農民耕種的土地太少，農業比較效益太低。住在農村的農民要達到城市的生活水平，這個成本是農民所承受不了的。相反，產業和人口在城市集聚，土地、能源、交通等各方面都比農村節約得多，城市越大，公共設施的利用率也越高。因此，城鎮化的重要特征是產業集聚和人口的空間轉移。

農民工的主要來源地是貴州、四川、湖南、湖北，以及河南，多數農民工是跨地區、跨省流動的。中央高度重視農民工問題，十二五規劃正式提出要解決農民工的權益問題，但是解決跨省市農民工的社會福利和社會保障問題，讓農民工全家進城是一個很大的難題。大城市以及東部沿海地區的政府和居民都期望年輕的農民來打工，貢獻青春和活力，年老的時候再回到農村去，一些學者也有這種想法，所以，并未做好讓農民工全家進入城市共同生活的準備。而我們最大的失誤，就是在農民剛開始進城的時候，沒有把社會保障體系建立起來。本來在農民工領工資的時候，個人拿一點、企業拿一點、政府拿一點，是可以把這個社會保障基金建立起來的，但是我們在這幾十年沒有干這個事，所以累積到現在難度就很大。

（作者為國家發改委國土開發與地區經濟研究所所長、研究員、博導）

責編/袁靜 美編/李祥峰