中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑分析

摘要：城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展進步的體現(xiàn)，是中國現(xiàn)代化建設的歷史任務。新型城鎮(zhèn)化面臨著眾多挑戰(zhàn)，該怎樣發(fā)展城鎮(zhèn)化，發(fā)展怎樣的城鎮(zhèn)化，怎樣合理推進城市化進程，是目前學界與政府共同思索與面對的問題。本文擬從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的問題出發(fā)，分析探索新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的可選路徑。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；路徑分析

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展進步的體現(xiàn)，是中國現(xiàn)代化建設的歷史任務，是現(xiàn)代化進程中的一個基本問題。黨的十八大明確提出，要堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路。新型城鎮(zhèn)化是新時期中國社會發(fā)展的歷史選擇，這在人類發(fā)展史上亦無先例可循。新型城鎮(zhèn)化將會面臨眾多挑戰(zhàn)，該怎樣發(fā)展城鎮(zhèn)化，發(fā)展怎樣的城鎮(zhèn)化，該怎樣合理推進城市化進程，積極探索一條新型城鎮(zhèn)化的路徑，是學界與政府共同思索與面對的問題。本文擬對此進行正反兩方面分析。

一、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題

相對于中央強調新型城鎮(zhèn)化要以“人的城鎮(zhèn)化”為核心，現(xiàn)在不少地方仍舊陷入“重物輕人”的誤區(qū)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中暴露出諸多令人擔憂的問題。

（一）“大城市病”的問題

目前中國許多城市都面臨著“大城市病”問題，不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)的問題依然突出。“攤大餅”，這是對以往城市規(guī)劃和建設最常見的形容。近年來集中爆發(fā)的“大城市病”并沒有影響地方政府將城市攤大的決心，“特大城市夢”仍見諸于多地新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃之中。一些地方打著推進城鎮(zhèn)化的旗號，紛紛打造新城建設模式，城市規(guī)劃和建設盲目向周邊攤大餅式地擴延，大量耕地被占造城，18億畝基本耕地的紅線受到威脅，并且有愈演愈烈之勢?，F(xiàn)今，我國許多大型城市在其發(fā)展規(guī)劃上基本是建設成國際化大都市或國家中心城市。一些省會城市紛紛提出要建設國際化城市或是區(qū)域中心城市；一些中等型城市大多提出要建設省內的中心城市，或者是區(qū)域內的經(jīng)濟金融中心、文化教育中心、休閑旅游中心城市等。如果各地沉迷于“特大城市”、“國際大都市”、“國家中心城市”等城市擴張路徑之中，極有可能走上以前的老路，“大城市病”將無法克服。針對城市化發(fā)展中的“大城市病”問題，中共十八屆三中全會已經(jīng)在《決定》中明確規(guī)定“嚴格控制特大城市人口規(guī)?！?。

（二）盲目性追求高端化

目前中國許多城市開始出現(xiàn)盲目性追求高端化的傾向。城市的高端化發(fā)展有其自然4cmI+Kvs+57aS4NejWlrUQLcX6MKMXG+RPBuQ2+t1AY=本身的發(fā)展規(guī)律，本是無可厚非，但是現(xiàn)今的城市發(fā)展態(tài)勢在很大程度上與此無關，而是地方政府主觀偏好的驅動，尤其是與地方主要負責人的喜好有莫大關聯(lián)，并且又常常伴隨著巨大商業(yè)利益的驅動，同時隱藏著驚人的腐敗現(xiàn)象。南京市長的落馬是一個典型代表?，F(xiàn)今，許多城市的建設越來越追求貴族品質、高檔時尚，就連外在公共設施也越來越追求奢華、氣派與“星級”標準，城市修建“三星級公共廁所”已不是新聞。國際一流、“東方小巴黎”、“中國威尼斯”、“北方香港”、“東方莫斯科”等稱號時時涌現(xiàn)，到處要建大城市，大搞國際化都市?！叭珖?82個城市都要建國際化都市，怎么得了！”。最為突出的就是各地爭建摩天大樓，你建亞洲第一高樓，我就建世界第一高樓。據(jù)統(tǒng)計，2011年中國已建設摩天大樓1000多座，還有1000多座準備建設的，數(shù)量已經(jīng)大大超過美國的436座和阿聯(lián)酋的50座。城市如此高端化的發(fā)展已經(jīng)遠遠偏離了城市自身正常發(fā)展的軌跡，照此下去，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展不但不能容納大量的農民，使其轉化為市民，結果將是拒絕這種轉化，使得以人為核心的城鎮(zhèn)化變成紙上談兵。沒有農民參與的城鎮(zhèn)化不可能持續(xù)發(fā)展，結果只能是失敗的城鎮(zhèn)化。

（三）“拉美化”現(xiàn)象

目前中國有的地方仍然存在盲目追求城市化發(fā)展速度、主觀造城的現(xiàn)象，城市化發(fā)展過程中的“拉美化”現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)。一些城市基礎較差、經(jīng)濟水平一般，但決心與膽量超強，總是希望能創(chuàng)造出奇跡，要在新型城鎮(zhèn)化的大好時機下實現(xiàn)“彎道超車”、“后發(fā)趕超”，但往往是欲速則不達。據(jù)《經(jīng)濟參考報》報道，在貴州某縣級市，現(xiàn)在已經(jīng)建設的房地產(chǎn)開發(fā)面積已經(jīng)達到1000萬平方米，可提供10萬套以上的住房，但其目前市區(qū)總人口不過區(qū)區(qū)30余萬，如何消化現(xiàn)有住房就是一大問題，房地產(chǎn)開發(fā)不可能等同于城鎮(zhèn)化建設。政府這樣的“造城”，想法很好，但難度太大，結果可想而知。最為典型的鄂爾多斯“先造城、后引人”推動城鎮(zhèn)化的思路已然存在了巨大的風險，自2003年啟動新的城市發(fā)展戰(zhàn)略至今，鄂爾多斯已走過了十年城鎮(zhèn)化歷程。“十年‘沉浮’兩茫茫”，曾經(jīng)轟轟烈烈的“造城”運動，如今日漸式微。除了給這座城市帶來大面積房地產(chǎn)空置及全民財富泡沫化的重殤之外，其畸形城鎮(zhèn)化之路所留下的沉疴更值得各界再總結，其他見諸報端的各地大量出現(xiàn)的“空城”、“鬼城”，新城“空洞化”現(xiàn)象，應引起警惕。

二、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇

針對新型城鎮(zhèn)化問題，國務院總理李克強2013年9月在專家座談會上表示：從國際經(jīng)驗看，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路……我們既要清醒認識這是一項長期的歷史任務，不可能一蹴而就，又要以民之所望為施政所向，積極穩(wěn)妥地加以推進。城鎮(zhèn)化已成為不可逆轉的趨勢。在此，筆者以為中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑選擇應是避開誤區(qū)，謹慎前行。

（一）創(chuàng)新土地經(jīng)營管理，拓展新型城鎮(zhèn)化發(fā)展空間，統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

十八屆三中全會已經(jīng)就“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“賦予農民更多財產(chǎn)權利”、“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”做出原則性規(guī)定。盤活土地資源是新型城鎮(zhèn)化的關鍵環(huán)節(jié)。加快農民土地確權和農村集體土地產(chǎn)權制度的完善，是一個非常重大的事情。要在尊重農民意愿、維護農民土地權益的前提下，大膽創(chuàng)新土地經(jīng)營管理體制機制，做好做活土地文章，探索出一套破解土地制約的有效方法。一是要加快土地經(jīng)營權流轉，推進集約規(guī)模經(jīng)營。在流轉過程中，必須堅持農民依法自愿有償原則，采取多種形式，加快土地流轉步伐。二是要大力實施綜合整治，提高土地綜合利用效益。擴大良田規(guī)模，提升土地綜合利用效益。三是可在試點基礎上統(tǒng)籌推進宅基地置換，變潛在資源為現(xiàn)實資本。遼寧省鐵嶺市推行的農村宅基地及房產(chǎn)置換新城房產(chǎn)的單戶市民化做法可以借鑒。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的前提，也是科學發(fā)展觀的內在要求。逐步推進城鄉(xiāng)一體化、克服城鄉(xiāng)二元結構的歷史病癥及由其帶來的種種矛盾，是一項長期的使命，不可能在較短的時期達到。因此，我黨十八屆三中全會明確提出：“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果?！?/p>

（二）大力發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)與服務業(yè)，夯實新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎

城鎮(zhèn)化的發(fā)展一頭連著工業(yè)化，一頭連著農村、農業(yè)的現(xiàn)代化。城鎮(zhèn)化最主要的是“人的城鎮(zhèn)化”，讓農民市民化。但是，城鎮(zhèn)化不等于“造城”，受過多外力裹挾的“被”城鎮(zhèn)化只會帶來“市民”普遍的身份認同危機。新興城鎮(zhèn)化必須避免簡單形式上的城市化，必須與產(chǎn)業(yè)化相結合，發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、服務業(yè)，夯實新型城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)基礎。按照國內外關于城鎮(zhèn)化的科學理念，城鎮(zhèn)化的一大內涵是在產(chǎn)業(yè)聚集基礎上帶動人口的聚集，進而催生城市自發(fā)的生長及擴容。城鎮(zhèn)化必須要與產(chǎn)業(yè)化相結合，要四化協(xié)調互動。當今城市化的進程表明，現(xiàn)代服務業(yè)可以容納大量人員就業(yè)，是社會就業(yè)的主渠道。要通過大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和科技進步來推動產(chǎn)城融合，四化協(xié)調互動，缺一不可。這樣才會帶動城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展，也就是在這個過程中我們必須通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來帶動就業(yè)，也就是必須把城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農業(yè)現(xiàn)代化結合起來。在空間布局上要以城市群為主體形態(tài)，突出城市群的輻射帶動作用，“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農村建設協(xié)調推進”。既要有大城市帶動其他區(qū)域的發(fā)展，還要有中等城市甚至有小城市與小城鎮(zhèn)的發(fā)展。要構建區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城市格局，大中小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，提高城市的承載能力。

（三）讓老百姓生活得更好是新型城鎮(zhèn)化的根本目的

推進新型城鎮(zhèn)化，就是要以人為核心，使城鎮(zhèn)真正成為人們的安居之處、樂業(yè)之地，讓老百姓生活得更好是新型城鎮(zhèn)化的根本目的所在。在新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，我們必須要樹立集約、高效、綠色理念，不斷尋求破解資源、環(huán)境約束的有效辦法，應該做到人口、經(jīng)濟、資源、環(huán)境相協(xié)調。提倡集約智能綠色低碳的發(fā)展方式。要把生態(tài)文明和原則全面融入城鎮(zhèn)化的全過程，突出資源集約、節(jié)約生態(tài)、環(huán)境友好，加快生態(tài)發(fā)展，走節(jié)約低能、綠色低碳這個道路。新型城鎮(zhèn)化要以創(chuàng)建和諧社會為目標，協(xié)調城市化與人、經(jīng)濟、資源和環(huán)境之間的關系。新型城鎮(zhèn)化的目標就是要讓農民過上幸福生活、過有尊嚴的生活，在教育、就業(yè)、醫(yī)療、福利、保險、養(yǎng)老、公共服務等各方面都能享受市民待遇，過上“城里人”的幸福生活。在新城鎮(zhèn)建設過程中，要統(tǒng)一規(guī)劃，立足實際，著眼長遠，統(tǒng)籌推進土地利用、道路交通、公用設施、農民集居、生態(tài)保護等各項建設，大力加強環(huán)境整治，完善基礎設施，改善居住條件，強化社會保障，提升居民福祉，豐富文化生活，建設和諧家園。

總之，新型城鎮(zhèn)化是當代中國新時期新階段的新歷史使命，新型城鎮(zhèn)化將對中國社會的發(fā)展產(chǎn)生重大影響，是驅動中國新一輪發(fā)展的強大推動力，要協(xié)調好多方面的關系，有許多工作要做。要進一步加快構建新型農業(yè)經(jīng)營體系，賦予農民更多財產(chǎn)權利；要改革完善農村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產(chǎn)性收入渠道；要推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化；要完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，推進城市建設管理創(chuàng)新，對具備行政區(qū)劃調整條件的縣可有序改市；要推進農業(yè)轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業(yè)人口轉為城鎮(zhèn)居民；要穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，建立財政轉移支付同農業(yè)轉移人口市民化掛鉤機制；要逐步形成完善的城市規(guī)劃、管理的法律法規(guī)體系，為城市化健康發(fā)展提供法制保障等。

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（作者單位：沈陽市委黨校）