基于社會保障視角的農民工市民化途徑研究

龍桂珍

[提要] 本文主要對市民化進程中農民工所面臨的社會保障困境及原因進行分析，提出建立以工傷、失業、養老、醫療等社會保險為核心，并以農民工子女義務教育、農民工住房保障制度、公共文化服務等制度相配套的多層次的保障體系，爭取盡快建立起真正能夠滿足農民工需求的社會保障制度，進而促進農民工早日向市民化轉變。

關鍵詞：社會保障；農民工；市民化

項目來源：2013河南省政府決策招標課題：“城鎮化與改善民生關系研究”（項目編號：2013B322）

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A

收錄日期：2013年10月18日

一、問題的提出

農民工市民化是中國加速城市化和產業結構變化的必然過程，也是一種極其深刻的制度變遷。這一過程是農民和社會普遍受益的過程，也是彌合城鄉之間的斷裂、實現城鄉統籌和諧發展和提高農民收入水平的必由之路。

30多年來，農民工這一特殊群體在為工業化、城市化做出歷史性巨大貢獻的同時，卻難以公平分享改革發展成果。城市承載力、信息化水平的滯后，以及戶籍、就業、社會保障等體制性藩籬使有著迫切市民化訴求的農民工群體處于城市融入的邊緣與隔離狀態，這樣不僅不利于農村剩余勞動力的有效轉移，更會成為中國城市化發展以及和諧社會建設的隱患甚至阻礙因素。

當前，我國已進入城市化、城鄉一體化加快推進的攻堅時期，無論是從現實需求還是從發展趨勢看，城市化都應重視農民工市民化問題，發展好、實現好和維護好農民工市民化，真正提升城市化質量和水平，推動城市化健康、可持續發展。

公平、合理、完善的制度是社會有效運行的必要條件，現階段制約農民工市民化的首要障礙就是各種不合理的制度間的相互作用。城鄉二元的戶籍制度、與戶籍相關聯的就業制度、社會保障制度、教育制度等，這些制度無一例外都偏向城市發展和城市居民，處于城市化邊緣的廣大農民工群體被阻擋在制度之外。

二、農民工市民化過程中面臨的社會保障困境

近年來，我國政府針對農民工問題也采取了不少措施，取得一定的成效。但是從全國范圍來看，農民工的社會保障仍然存在諸多問題。與二元戶籍制度相對應的城鎮社會保障制度具有較大的封閉性，沒有完全將事實上在城市務工經商的農民工納入城市社會保障體系之中，農民工由于城市工作大多具有不穩定性、臨時性和收入低的特點，他們只好依靠農村的土地保障，難以割斷與承包土地的臍帶關系；另一方面由于農民工市民化所需的成本高昂，政府投資相對不足，造成農民工市民化滯后于城市化發展。總之，受制于現行城鎮社會保障制度安排、城鎮政府和企業認識差距等因素，多數農民工未能享受基本社會保障。

（一）工傷保險參保率低、傷殘醫治賠償困難。眾所周知，農民工所從事的工作大部分都是一些臟、累、險的工作，工作條件十分惡劣，工傷事故時有發生，而真正能得到賠償的卻少之又少，以致得不到及時治療與賠償而成為農村的新貧困戶的事例時有發生。

（二）醫療和養老保險缺位，后顧之憂難以解決。“看病難、看病貴”在我國已是不爭的事實，據統計，2011年我國醫院門診病人次均醫藥費用為179.8元，住院病人人均醫藥費用為6，632.2元。一次住院費用幾乎相當于農民一年的人均純收入。對于廣大農民工來說，由于經濟收入有限，醫療問題更加難以解決。他們長期在城市打工，生活條件非常差，所受到致病因素的威脅更大。由于缺乏醫療保障權，且自身經濟拮據，一旦患大病，難以支付巨額的醫療費用。在養老保險方面，近年來，國務院和各地方政府制定了一系列有關農民工養老保險的制度及條例，如降低用工單位和個人繳費標準，初步解決養老保險賬戶跨區域轉移問題，這些在很大程度上提高了農民工參加養老保險的積極性。但目前農民工養老保險仍面臨著總體覆蓋率不高，不同繳費標準下養老金賬戶在不同制度間的對接困難及現行相關立法工作滯后等問題。

（三）失業保險覆蓋率低。目前，我國的失業保險制度主要覆蓋農村以外的，以工資收入作為主要生活來源的勞動者，凡繳納失業保險金，同時由于非本人的原因而造成的失業，而且失業后向勞動部門登記要求就業的人員，都有權享受失業保險。由于農民工仍然是農村戶口，并且大多是臨時就業，工作穩定性差，再加上農民工自身的流動性比較強，加上失業后往往還有土地作為最后的生存保障，所以他們當中也有不少人不愿意繳納失業保險金，而企業為了降低成本，也不愿意為農民工繳納失業保險金。總的來說，目前農民工失業保險處于基本缺失狀態。

三、造成以上問題的主要原因分析

（一）制度方面的原因。目前，社會保障資源的種種分割成為了農民工“內在市民化”過程中的障礙，正是由于流動人口獲得社會保障的渠道和制度模式的不完善，導致“流動但不定居，定居但不融合”的現象出現。社會保障制度被分割為城鎮社會保障制度和農村社會保障制度兩部分，缺乏相應的銜接。以農民工為代表的流動人口社會保障既可以歸為城鎮社會保障又可以歸為農村社會保障，但兩者的可行性都不大。同時，由于沒有全國統一的制度安排，甚至也沒有全國統一的政策原則指導，各地區乃至于市、縣一級都在試驗針對流動人口的社會保障方案，使得流動人口社會保障因缺乏流動的可能性而得不到保證。社會保障制度的城鄉分割、區域分割、社會人群分割已經構成了中國人口流動的梗桔，嚴重影響到農民工社會保障資源的獲得。另外，現行制度的“大統籌小賬戶”引起的個人繳費激勵過小和關系難轉移、總繳費費率過高，致使企業逃避參保、社會保險關系與勞動關系結合太緊，密阻礙了社保賬戶的流動性。

（二）農民工自身的原因。目前，我國農民工的文化程度普遍比較低，大部分只有小學或初中文化程度，對各種知識和技能掌握的程度比較有限。他們世世代代生活在農村，有著濃厚的傳統觀念，思想保守，法律意識較為淡薄。長久以來，他們受農村傳統保障思想的影響，對市場經濟所帶來的風險往往認識不夠，他們當中很少有人能關注農民工這一群體的社會保障問題，當自己的合法權益受到侵犯時，很少有人有維權意識。盡管也有小部分農民工知道拿起法律的武器，但是勢單力薄，根本解決不了問題。當自己的生存和工作受到威脅時，最終他們會尋求最后的保障——土地和家園。這種思想觀念非常不利于農民工社會保障制度的建立，也不利于農民工向市民的轉化，最終會影響到我國城鎮化的進程。

（三）企業方面的原因。農民工進城務工，不僅增加了自己的經濟收入，彌補了農業低收入的不足，而且也為企業提供了大量的廉價勞動力。很多企業之所以愿意雇用農民工，其中一個很重要的原因就是農民工勞動力的廉價，再加上農民工對吃、住等生活條件的要求也不高，這為企業節約了大量的成本。但是，一旦要求企業為農民工購買社會保險，無疑就會增加農民工的勞動力成本，那么農民工也就喪失了他們在市場經濟中的競爭優勢。因此，農民工不愿意參保，企業主不愿意參保，本質上抵觸繳費。殊不知，企業雇用農民工而不為其購買社會保險，雖然在短期內可以因成本降低而獲得高額的利潤，但是從長遠看也積累了很大的風險。近年來，我國工傷事故頻頻發生，大規模職業病群體的出現，這足以說明工業傷害和職業病已經成為農民工的所面臨的重大風險，直接威脅著廣大農民工的健康和生命，最終必然將影響著企業的發展。

四、促進農民工市民化的社會保障政策建議

目前，我國已進入社會風險持續擴張時期，隨著社會進步和國民生活權益保障意識的提高，建立城鄉一體的社會保障體系，盡快實現農民工市民化是必由之策。

（一）科學選擇農民工社會保障項目。首先，應盡快實現工傷保險對農民工的全覆蓋，尤其是礦山、建筑等高風險企業的農民工，必須將其納入工傷保險覆蓋范疇。工傷保險不存在賬戶累計和轉接問題，成本不高，可操作性強，對農民工是風險分散機制，對用人單位是工傷賠償機制。此外，政府職能部門要加強《安全生產法》、《職業病防治法》的執法監督檢查，工會應加大農民工的入會工作，增強農民工的維權能力，改善勞動條件。其次，健全農民工醫療保險制度。在對農民工進行分類的基礎上，鼓勵常年外出穩定就業的農民工參加城鎮職工基本醫療保險制度；季節性外出就業的農民工則納入新型農村合作醫療保險制度；流動較大的農民工，根據本地服務時間長短和社會貢獻大小確定享受醫療保障待遇的高低。再次，逐步建立農民工的失業保險制度。有條件的地方可以把農民工納入城鎮失業保險制度，當農民工失業，生活遇到困境時，城市各公益團體要能夠為他們提供各種形式的臨時救助。經濟社會發展到一定水平的時候，要逐步把城市低保覆蓋范圍擴大到符合條件的失業農民工。最后，應不斷提高養老保險對農民工的覆蓋面。具備市民化條件的農民工，應將其納入城鎮職工基本養老保險制度；常年外出就業，但流動性較強的農民工，政府可探索建立“低費率、廣覆蓋、可轉移”的過渡性養老保險；季節性或間歇性在城鎮務工“亦工亦農”的農民工，應引導其參加新農保。

（二）完善農民工社會保障機制。首先是提高社會保障的統籌層次，完善醫療保險、養老保險在不同區域間的轉移接續辦法。建立健全農民工社會保險關系的轉移接續機制，減少農民工異地流動的障礙。在不同統籌地區參保繳費的農民工，若轉換工作地點，其個人賬戶和保險權益，既可以只接不轉，也可以轉到新的工作地區，按當地繳費標準折算接續。返回農村的，允許轉移個人賬戶進入農保。家鄉沒有建立農保的應將個人交費和單位為農民工交的費退給本人，良好的轉移和接續機制可以有效地減少農民工在流動時的社會保障權益方面的損失；其次是應當建立過渡時期農民工社會保障管理和監督機制。通過一定的機構和程序，采取相應的方法和手段，對各種社會保障事務進行組織協調，實現社會保障項目管理的最優控制。再次，要加強政府職能部門對社會保障基金運營機構的監督，發揮社會、新聞媒體和群眾的監督作用。另外，應建立應急救助機制，以便在農民工遭遇意外和生活陷入困境時，有關部門能給予援助。

（三）健全和完善農民工勞動保護法律法規。法律制度的不完善，給農民工社會保障帶來了一系列的問題，如保障對象不明確，保障資金來源不穩定，保障標準不統一，保障管理隨意性和盲目性問題突出。要使農民工社會保障工作走上制度化、規范化的軌道，就必須制定一系列適應農民工社會保障的法律法規，明確規范主體各方面的社會保障職責。同時，逐步完善司法保險制度，確保農民工社會保障問題依法解決。與此同時，要逐步建立和完善以《勞動法》為核心的勞動法律體系，為執法部門提供充分的法律依據。

（四）開展以農民工為居住對象的住房保障制度。為使農民工更好地融入城市社會，必須進行住房制度改革，以盡快消除農民工居住空間的邊緣化問題，降低農民工城市生活成本。首先，應制定農民工住宅改革的長期目標，使農民工不僅在城市工作，為城市做貢獻，更要在城市里居住，成為城市的一員；其次，將農民工納入城鎮住房保障體系。各級政府在制定住房保障規劃時，應把符合條件的農民工納入廉租房援助范圍，大幅度擴大廉租房和公租房供給規模，把自愿在城市落戶的農民工納入住房保障體系和援助范圍；再次，地方政府可根據農民工的特點，建設適合農民工居住的公共租賃房、廉住房、經濟適用房和限價房。在農民工集中的地區，可比照廉住房建立適合農民工特點的經濟租用房，以更低的價格向農民工出租。對于一些擁有穩定工作的農民工，可以由農民工所在的工作單位和農民工個人共同繳納一定的住房公積金，并且納入國家的統籌范圍內，農民工可以利用這一筆錢租賃或在城市購買住房，進而享受和城市居民一樣的待遇，為消除居住隔離做好政策準備。

（五）創新義務教育、公共衛生、公共文化等相關配套制度改革。一方面農民工流入地政府應將農民工同住子女的義務教育納入當地教育規劃中，承擔他們的義務教育經費，讓他們能夠享受到與城市兒童均等的教育機會，并且鼓勵企業和社會團體對隨遷子女的教育進行資助，支持和引導社會力量辦學；另一方面流出地政府要解決好農民工托留在農村子女的義務教育問題，尤其對留守兒童，要根據情況建立寄宿制學校，保證留守兒童的教育條件，并加強對留守兒童的情感教育。此外，應將農民工基本文化需求納入公共文化服務體系。可以依托社區公共服務和文化設施，豐富農民工的文化生活，把文化館、圖書館等公益性文化設施向農民工免費或低價開放，引導農民工增強學習文化知識的自覺性。農民工用工單位要加強自身的文化設施建設，工會、婦聯、共青團等社會團體，要積極組織和輔導開展適合農民工參加的群眾活動，為農民工融入城市文化創造條件。

主要參考文獻：

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