產業政策研究的“亮點”在哪里？

一、產業政策在經濟政策體系中的地位

產業政策是經濟政策中最重要的一種類型。一個國家要想在經濟政策上有所作為，首先必須在產業政策上有所作為。與應對經濟周期性波動的總量（宏觀）政策相比，旨在處理結構性問題的產業政策雖然不那么引人注目，但對經濟體系運轉的實質性影響絲毫也不亞于總量政策。

總量政策的基本邏輯相當簡單：根據經濟景氣循環對總需求進行逆周期調控，也就是說，經濟高漲時實施緊縮性政策、經濟衰退時實施擴張性政策。在此類政策中，關注的焦點在于乘數效應、擴張或緊縮的力度與時機的掌控。相比而言，產業政策的邏輯和作用機理要復雜得多，對經濟運行的影響也更為深遠。

產業政策失敗的例子比比皆是，無論國外還是國內。除非我們能夠弄清楚失敗的原因是什么，否則，我們永遠不能從失敗中汲取教訓，從而無法避免重蹈覆轍。當然，人們也可以找到產業政策引領產業成功的許多例子。除非我們能夠很好地鑒別成功的原因所在，否則，我們便不能從成功中傳承經驗。政策層面的經驗教訓需要進行規律性總結，并與基本的經濟學原理相互印證。

在我看來，每個特定產業政策背后都隱含著某些基本的經濟學原理。成功產業政策之所以成功，關鍵原因在于遵循而不是違背這些原理，失敗產業政策之所以失敗，關鍵原因也在于違背了這些原理。與其他類型的經濟政策一樣，產業政策也需要基本的經濟學原理加以支撐。除非政策制定者洞悉這些原理，否則，意圖良好的產業政策最終招致失敗的風險很高。

新能源開發領域中兩個著名例子：德國自2000年左右實施的太陽能政策取得了巨大成功，而美國自上個世紀70年代開始實施的乙醇政策卻以失敗告終。為什么會產生如此不同的結局？稍加分析，不難發現兩者所依托的經濟學邏輯截然不同。產業政策研究涉及許多維度，但如果要鎖定最具研究價值的“亮點”，追溯特定產業政策背后所依據的理念和邏輯非常重要。政策制定者很可能并不缺乏好的理念，但只要這些理念與基本的經濟學邏輯相沖突，那么，失敗的結局便注定無法避免。

二、產業政策研究的七大“亮點”

“亮點”指的是那些最具有研究價值的領域或專題。產業政策目前已經發展為一個龐大的學科分支，覆蓋的領域非常廣泛，但并非每個領域都是“亮點”，只有那些既涉及尚未明了的重大理論問題，又涉及重大實踐問題的研究領域，才有資格成為“亮點”。

在這樣的定義下，我認為，產業政策研究至少應覆蓋七個“亮點”：產業政策成敗的標準是怎樣的？特定產業政策成功或失敗的原因是什么？如何界定適宜的產業政策進入—退出機制？產業補貼—價格模擬孰優孰劣？如何規避產業規制的俘獲？產業間外部性如何計量？另外，產業政策在生產者與消費者之間的利益平衡，也是相當有價值的研究課題。

在研究這些“亮點”時，案例研究必不可少。這樣的案例隨處可尋。重要的是：案例研究必須置于清晰的概念框架之下。只有借助適當的概念框架，我們才能獲得產業政策領域中的真知灼見。

三、產業政策的評估標準

中國特別需要建立一套評估產業政策成敗的客觀標準。部分原因在于我們特別缺乏政策糾錯機制。政府經常強調增加對重點產業的投入，然而，“增加投入”和政策成功完全是兩回事。許多情況下，投入越多，產能過剩越嚴重。但在現實國情背景下，這些政策長期得不到檢討和反思。結果，一方面浪費納稅人的大量錢財，另一方面錯失了產業發展的戰略機遇期。由于沒有一套評估產業政策成敗的客觀標準，大量的政策失敗長期被掩蓋、被漠視、被忽視。對政策失敗的避而不談雖然保住了政策制定者的“顏面”，但絕對不是一種實事求是的態度，而且絕對有損國家利益和人民利益。我期待盡快終結這種局面。這需要政治上的寬容氣氛，也需要學界和學者的不懈努力。

四、產業政策的進入—退出機制

政府在何種情況下應考慮干預（進入）某個產業的發展？何種情況下應考慮退出干預？進入和退出的理論基礎、時機、速度和方式該如何把握？不同產業的差別很大，有些產業即使沒有或者只有輕微的政府干預，也可能獲得良性發展；其他產業則不然。可以肯定，對于傳統產業和高科技產業、勞動密集和資本密集型產業，對于政府干預的需求程度很不相同。經濟學家們使用市場失靈概念描述政府干預的理由，但經常忽視了一個基本問題：市場失靈在各個產業中的表現形式和程度大相徑庭。

目前來看，使用“產業臨界點”概念可以很好地描述這種差異。這一概念包括兩個要素：“進入臨界點”和“退出臨界點”。

前者界定為一套量化的參數，只要這些參數值達到某個標準，即表明政府需要借助特定產業政策介入該產業的發展。退出臨界點概念與此類似，它表明政府該考慮退出了。大量案例表明，政府該進入不進入、該退出不退出，或者進入—退出的方式與力度出現嚴重偏差，經常是導致產業政策失敗的重要原因。因此，借助經濟計量模型，各個產業的進入臨界點和退出臨界點均可被恰當地模擬出來。這類臨界參數對于產業政策制定與實施的意義之大，不可低估。

五、產業補貼—價格模擬的優劣

現代社會中，政府為“戰略產業”提供資金支持的力度越來越大，但效果好壞參半。很少有人意識到，同樣是政府給錢，只是因為給的方式不同，產業政策的效果便有了天壤之別。前面提及了能源產業中德國和美國的例子。為發展太陽能產業，德國于2000年實施了可再生能源法案，旨在鼓勵太陽能投資。如何才能最有效地鼓勵對太陽能行業的大規模投資？最簡單有效的方式就是讓生產商的太陽能發電可以賣個好價錢—無論能源的市場價格如何波動。為此，德國政府要求電網運營商以五倍于傳統電能的價格購買太陽能電能，并且這一價格隨著時間的推移以一種精心計劃好的方式緩慢下降；這就為用于發電的礦物燃料模擬出一個非常高的價格環境。結果，到2010年之前，德國的太陽能發電能力幾乎達到預期目標的兩倍。隨著太陽能發電能力的快速增長，德國企業開始向中國公司出售整套光伏生產設備。從1998年到2011年，在德國對終端價格加以管制的期間，每瓦特光伏發電的裝機成本從大約11美元降至約3美元。

與德國的價格模擬不同，美國發展新能源（生物能源）的政策采取了補貼和減稅方式。20世紀70年代的石油危機之后，美國國會通過了一項乙醇退稅法案（目前仍有效），旨在降低對不可再生資源（汽油）的依賴，用可再生資源（乙醇）作為替代品，同時也能降低對中東石油的依賴。

此外，政府還對從巴西進口的乙醇征收關稅，目的是促進國內乙醇的生產工藝和生產能力。然而，該政策卻失敗了。究其原因就在于：如果一項產業政策旨在鼓勵顛覆式創新（發展替代品而不是改良品），那么，其成功的前提條件就是政府以財政支持為后盾，為替代品模擬出一個高且穩定的價格環境，使投資者能夠有效地補償技術開發和高昂的投資成本。

這兩個案例及其背后的經濟學邏輯，對于中國的產業政策制定和調整深具價值。與美國類似的是，中國目前通過直接給錢的方式為產業和企業提供大量稅收優惠和補貼，但卻未能為生產商模擬出高且穩定的價格環境。結果，錢花了，政策效果卻不盡人意。

六、產業規制的俘獲

產業政策的一種特殊類型是產業規制—約束和監管企業和個人行為以確保相關標準得到嚴格遵循。食品、醫療、環境等典型的規制密集型產業中，通常存在強大的既得利益集團。制定和實施產業規制意味著立法機關和監管當局必須與強大的產業利益集團作斗爭。利益集團擁有強大的能量和動機，促使前者制定和實施那些對其有利的規制，或者對這些規制做出有利于產業利益集團的解釋。許多情況下，相關的規制哪怕放松些許，也意味著巨額利潤被輸送給利益集團。正因為如此，利益集團不惜使出渾身解數，誘使立法機關和監管當局實施那些對其有利的產業規制。最終結果會怎樣？多半是利益集團最終得逞—立法機關和管制執行當局“被捕獲”。

在西方背景下誕生的這個重量級理論，放在中國的背景下會怎樣？中國的政治體制雖然相當獨特，但產業規制中的利益集團十分活躍。因此，產業政策研究需要關注一個“亮點”：在中國的現實背景下，產業規制因為利益集團的博弈而最終失敗的風險究竟有多高？

七、產業間外部性

外部性理論是微觀經濟學中的重量級理論之一，它為大部分政府干預提供了理論基礎。不過，傳統的外部性理論將分析單元集中在廠商或消費者的個體行為上。在現實世界中，引發外部性的不只是個體行為，還有產業的發展。因此，外部性的經濟分析需要擴展到產業層面：一個產業的發展對其他產業的發展產生的利益外溢（正外部性）有多大？以怎樣的方式擴散這些利益？

許多產業具有負外部性，主要體現為對整體環境和生態系統的損害。碳排放、垃圾和廢棄物排放等外部性程度，因產業而異。理性的產業政策要求將政策置于完全成本與完全利益相比較的基礎上。也就是說，產業政策—無論支持還是限制性政策的制定和實施必須充分考慮和量化該產業的外溢利益和外溢成本。產業政策研究的這個領域依然是一個薄弱環節。

講一個例子。為農村家庭開發低成本的太陽能灶的技術已經相當成熟。考慮到龐大的消費者群體，太陽能灶本身就有可能在中國成為一個新興產業。但這個產業顯然沒有發展起來。為什么？一個重要原因是利益外溢的研究不充分。幾乎憑直覺即可判斷，這一產業的利益的很大一部分，通過節能、節時、方便等方式而擴散到龐大的用戶群體中去了。這也意味著，該產業中的生產商獲得的利潤不充分—在缺乏政府產業政策的有力支持時就是如此。

八、產業政策的生產商—消費者偏好

傳統的產業政策研究并不關注如下問題：如果將產業政策視為政府對特定產業的利益輸送，那么，這些利益在什么情況下應輸送給生產商、什么情況下應輸送給消費者？在新古典經濟學的框架內，這個問題沒有必要，因為公司間的充分競爭可以確保產業利益在生產商和消費者之間的合理分配。既然如此，依賴產業政策分配產業利益純屬多余。

但這樣的理論明顯與現實不符。在當前背景下，中國實行制造業導向型（照顧生產商）經濟政策，美國則采取了消費者導向型的經濟政策。德國原來采納美國模式，但最近10年開始轉向有利制造商的經濟政策，包括延長退休年齡、提高增值稅、通過假期培訓和技術研發，把來自能源行業和低附加值產業的稅收用于支付高附加值工業用品，以及可再生能源領域，同時適當提高關稅阻止亞洲制造商以低價格與低勞動力成本沖擊本國。這些源自現實的政策實踐提出一個問題：如果消費者的自由選擇并不總是正確，特定產業政策應如何平衡生產商與消費者的利益？[end]