中國縣級財政困難形成機制分析與案例研究

一、研究背景

自1994年分稅制改革以來，分稅制改革、農村稅費改革、發展民生政策等政策出臺的同時，我國也出現了數輪縣級財政困難現象。縣級財政困難若持續得不到解決，將會引起諸多社會經濟問題，嚴重時甚至引發國家財政危機、經濟危機：一是縣級財政困難可能引發國家經濟危機，政府債務不斷膨脹不僅會給縣級政府帶來大額利息支出負擔，若政府違約逾期償還債務，還會使銀行不良資產增長，一旦出現金融波動銀行資金鏈斷裂，就會引起金融危機，嚴重時甚至引發國家經濟危機。二是縣級財政困難使地區間發展差距不斷擴大，一方面，由于縣級財政困難，縣級政府難以承擔地方公共產品的生產和提供，導致地方發展基礎薄弱，發展速度落后于其他公共產品豐富充足的地區。另一方面，由于地方經濟規模小、發展速度慢，導致地方政府稅收收入的稅基小、收入來源少，地方政府收入不足而進一步加劇縣級財政困難。以上兩方面相互作用、互相影響，使縣級政府最終進入財政困難－地區發展落后的惡性循環。三是縣級財政困難是我國財政體制改革當中必須理順的問題。縣級財政困難是在我國財政體制改革過程當中出現且不斷加劇的。同時，縣級財政困難問題得到解決也是我國公共財政改革取得成功的標志之一。四是對財政困難形成各原因及其影響程度的定量研究還有待發展。目前我國學者對縣級政府財政困難形成的原因已經進行了大量的研究和分析，但多停留在理論、定性研究階段，缺少對各形成原因的定量分析。

二、文獻綜述

對我國1994年財政體制改革以來，縣級財政困難成因的研究在不時期顯示不同的特征：一是1998年建設公共財政開始之前，主要集中于我國經濟運行當中存在的問題對縣級財政困難的影響；二是1999年以來，對縣級財政困難成因的研究主要集中于財政體制、制度因素的影響。以上兩階段由于公共財政改革、政府職能轉換，研究視角也顯現出不同的特征。

（一）1998年之前對縣級財政困難成因的研究

我國提出建設公共財政改革之前，政府職能重點是經濟建設、促進經濟增長職能。在當時的時代背景下，我國的經濟發展也存在諸多不科學的方面：如經濟增長方式以粗放型增長為主；政府職能還有很多計劃經濟特征保留。所以，這一階段對縣級財政困難成因的研究提出的觀點與政府職能、經濟增長方式等方面有關。如杜文娟（1995）指出由于政府過多包管第三產業，且管理模式轉變不大是財政困難的主要原因。朱柏銘，鄭備軍（1998）則認為粗放型經濟增長方式是造成財政困難的關鍵性原因。

這一階段對縣級財政困難成因的研究更多從外部因素尋找使政府收入、支出不對稱的原因，而缺少從財政學、財政體制、政府機構設置等視角的研究。

（二）1999年以來對縣級財政困難成因的研究

自1998年提出建設公共財政以來，我國學者從社會轉型、公共財政、政府職能、財政體制等視角對縣級財政困難的成因進行了研究。

第一，指出我國縣級財政困難的現狀應當引起重視。對我國縣級財政困難的現狀，大量學者（周建元，2005），用不同的指標進行了分析說明，其結果均指向我國縣級財政困難情況較嚴重，應當引起重視，否則會引發國家政治、經濟、社會的負面結果。

第二，從公共財政體系下政府職能視角研究，認為縣級財政困難來源于政府職能的缺位與越位并存。由于政府職能越位，會產生大額不必要支出；由于政府缺位，使公共產品得不到提供，這也是財政困難的體現（王福重，1999，2000）。另外，中國雖然正在構建公共財政體系, 但各級政府在本質上仍未徹底成為公共服務機構, 而是政治實體和經濟實體的合體, 政府職能仍帶有計劃經濟時代的痕跡（田發，周琛影，2007）。

第三，縣級財政困難是國家經濟社會結構轉型過程當中矛盾的反映（毛翠英，田志剛，汪中代，2004），縣級財政困難的存在與國家政府機構層級設置、國家財政體制安排、各類要素市場制度建設滯后有關（賈康，白景明，2002）。

第四，縣級財政困難來源于分稅制財政體制的不合理。財政收支分權在我國縣級財政解困中的作用具有明顯的不對稱性，財政收入分權水平提高有助于更好地實現縣級財政解困，增強縣級財政自給能力；財政支出分權水平提高則會顯著加劇縣級財政困難程度（賈俊雪，郭慶旺，寧靜，2011）。縣鄉財政困難主要表現是財政收支矛盾突出（譚建立，2006）。另外，楊之剛（2005）認為，由于分稅制設置的縣級政府缺少穩定、主體收入來源，使縣級政府陷入財政困難的境況之中。

第五，指出縣級財政困難與城鄉二元結構有著密切聯系。二元結構導致縣鄉經濟發展落后，嚴重削弱縣鄉財政基礎（馬海濤，2004）。縣鄉財政困難是作為財政的自身屬性所產生的,是所處的基層地位所決定的（胡容邦，2002）。縣鄉財政收入能力不足的原因分析主要是經濟發展基礎薄弱, 工業化水平低下, 農業所占比重高（趙全厚，高進水，2009）。

第六，從其他角度對縣級財政困難成因的研究。除以上財政、體制、分稅制等視角的研究，還有一些學者用交易費用來分析縣級財政困難的產生（胡華，張錦洪，2005）。

三、財政聯邦主義及其在中國的特異性

（一）財政聯邦主義主要觀點

財政聯邦主義產生并發展于聯邦主義的國家形式下，是對聯邦制國家中產生的具體財政問題進行分析的一組觀點。在聯邦制國家中，聯邦成員擁有一部分獨立的權力，同時將一部分權力交給聯邦政府，聯邦政府的權力來源于聯邦成員的權力讓與。在這樣的情況下，聯邦成員的財政從憲法上獨立于中央政府和中央財政，聯邦成員擁有獨立的稅收權和舉債權。財政聯邦主義并非局限于美國、加拿大等聯邦制國家，在英國、法國、俄羅斯等非聯邦制國家的財政改革當中也被引入。目前，財政聯邦主義已脫離其特殊政治體制而受到普遍重視。

財政聯邦主義的核心是中央和地方的關系，其本質是財政分權。財政聯邦主義認為，為了實現公共產品的供給效率和分配公正性，在中央政府和地方政府之間一定程度的分權是必要的，這種分權應以分稅的形式予以固定，讓地方政府享有一定的獨立權力，這樣有利于政府部門彌補市場的缺陷。在此基礎上，財政聯邦主義根據公共產品的特征，對不同類型公共產品應該由政府或市場提供予以劃分，從而確定政府的公共職能，從而產生公共財政觀。

根據財政聯邦主義觀點，全國性公共物品應由中央政府提供，而地方性公共物品則應由地方政府提供。例如，國防、外交等全國性公共產品應由中央政府提供；省內高速公路、城鄉社區建設等地方性公共產品應由省級政府提供。相應地，中央政府和地方政府各自享有獨立的征稅權以彌補公共物品提供的成本。然而，地方公共產品當中有部分是受益期涉及多個財政年度的資本性物品（如公路、社區建設、基礎設施建設等），這類公共產品不僅生產和提供會延伸至多個財政年度，受益期也會延伸至多個財政年度。如果將這類公共產品的提供成本集中在一個財政年度內以稅收彌補，這是不公平也無效率的。如果通過舉借債務的方式，將債務期限與公共產品期限相匹配，在未來若干年內通過征稅償還債務本金和利息的方法，則可以解決公共產品受益人和成本承擔人的匹配問題。所以，地方政府發行債務彌補資本性公共物品收支缺口，并在未來以稅收來償還的方式是合理且必要的。

然而，地方政府除了發行債務彌補資本性公共物品收支缺口的同時，還有可能會擴大經常性支出而出現經常性收支缺口，并以發行地方政府債務來償還。地方政府以發行債務來償還經常性收支缺口的傾向是普遍存在的。如果地方政府將債務收入用于彌補經常性收支缺口不僅有損于未來納稅人的利益，同時還易導致地方財政危機。所以，大多數國家都禁止地方政府將債務融資用于彌補經常性收支缺口。

（二）財政聯邦主義在中國的特異性

中國自1994年開始進行分稅制財政體制改革，1998年正式提出建設公共財政體制。以上引入財政聯邦主義的財政改革在我國推行的二十多年來，已經取得顯著成效，但由于我國國情的特殊性，目前我國財政制度還存在部分不完善、不健全的地方，使財政聯邦主義在我國的具體運用及實踐與其他國家相比還存在一些特異性：

第一，我國各級政府間的事權劃分不明晰，存在政府間事權下移的現象。

按財政分權思想，國家中央政府和地方政府間應該有相對穩定且明確的事權和支出責任劃分；與之相應地，中央政府和地方政府也有相對穩定且明確的收入來源劃分。目前在德國、美國、加拿大等聯邦制國家，以及英國、法國、日本等單一制國家，以上政府間的支出和收入責任均以憲法、聯邦基本法、地方政府法等較高級別的法律形式加以確定。在成熟市場經濟國家，基礎教育、公共衛生、公共安全多是由中央、地方政府共同承擔，但承擔責任大小在國家間劃分有差別；社會保障多由中央政府承擔。

1993年末，國務院出臺《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定于1994年1月1日起實行分稅制。根據中央政府與地方政府間的事權劃分，中央政府主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉、調整國民經濟結構、協調地區發展、宏觀調控等支出責任。地方政府主要承擔本地區政權機關運轉、本地區經濟、事業發展所需支出。目前，我國中央、地方政府承擔的具體事權劃分見表1。

表1 我國中央與地方之間的支出責任劃分

我國政府間事權劃分不明晰，具體存在幾個問題：一是事權劃分沒有專門法律予以界定。1993年的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》是由國務院頒布的行政性規定，缺少法律權威性及嚴肅性，且其對各級政府事權范圍界定不夠具體詳盡，為政府間事權劃分不明晰留下了余地。二是中央與地方政府間支出責任有重復，會出現中央與地方互相推諉，最終結果是部分利益優厚的事務多級政府爭相支出、部分無利可圖的事務則無人過問，即中國“缺位”與“越位”問題突出。三是中央財政將部分中央事權下放，使地方財政支出責任過重。地方政府既需要承擔本級支出責任，又要為上級責任支出，財政困難程度嚴峻。四是由于我國政治制度、財政制度等方面的特殊性，中央政府常有政府性支出要求，但卻缺少資金補助，上級政府的政策性支出要求需要由下級政府自行籌資，進一步加劇了地方政府財政困難程度。為緩解財政困難現象，地方政府只能借助于舉借債務或拖欠款項應付。

第二，我國地方政府沒有獨立征稅權，缺少獨立收入來源。

根據分稅制財權、事權對應的原則，目前國際上實行分稅制的美國、德國、日本等國家，都有專門法律對各級政府應享有的稅收種類、各自的征稅權力進行了明文規定：中央稅收主要有具有再分配性質的稅種、流動性較強的稅種、稅基分布不均衡的稅種、波動性較強的稅種、稅負易轉嫁型稅種。地方稅收主要有以上稅種之外的其他稅種，同時部分國家的地方政府享有獨立征稅權。

按照分稅制原則，我國也根據財政、事權的關系對各級政府財政收入來源進行了劃分：中央稅有維護國家權益、實施宏觀調控所需稅種；地方稅有適合地方征管的稅種；中央與地方共享稅有同經濟發展直接相關的主要稅種。

與其他成熟市場經濟國家相比，我國地方政府收入來源有幾個特點：一是收入種類多，但多是小稅種，稅收收入少、征管難度大。目前我國地方稅收種類雖然多，但多是小型稅種，這些稅種稅基小、稅率低，且稅收征管困難，不僅不能使地方政府財政收入穩定、均衡的增長，其稅收征管成本還會從另一方面增加地方政府支出。二是地方與中央共享稅中，中央分享比例高，地方分享比例低。我國中央和地方共享稅中，稅收額較大的增值稅由中央分享75%；資源稅中稅收額較大的海洋石油資源稅為中央收入。共享稅中較大部分由中央分享。三是地方沒有獨立征稅權，財政收入對上級財政依賴程度高。成熟市場經濟國家，州（省）以及地方政府享有不同程度的獨立征稅權，以便其彌補財力，提供地方公共產品。但是，我國地方政府不僅沒有獨立征稅權，還不能在預算中列赤字、不能舉借地方政府債務，地方政府的獨立性收入較低，其財政收支缺口主要依賴上級財政補助，對上級財政依賴程度高。四是近年來中央政府減稅政策使地方政府稅收收入進一步減少。我國自2006年農村稅費改革、取消農業稅，2008年實行內外資企業所得稅統一按25%稅率征收，2009年推行增值稅改革等政策措施都在一定程度上使地方財政收入減少。

表2 市場經濟國家政府收入劃分

表3 市場經濟國家政府收入劃分

第三，我國政府間財政轉移支付體系還有待完善。

成熟市場經濟國家建立轉移支付制度多有以下幾個特點：一是明確設定均等化目標，多把均等化目標定位于地方政府財政收支能力均等或公共服務能力均等。二是撥款形式豐富，有均衡性轉移支付（equalization fiscal transfers）、專項轉移支付（specific fiscal transfers）、分類轉移支付（block grants）。三是設置轉移支付均等化資金的專門管理機構。四是有專門法律對轉移支付制度進行規定。五是遠行化資金規模龐大，均等化效果顯著,目前大部分國家的均等化轉移支付占轉移支付比重達50%以上，各國實行均等化轉移支付后人均收入差距有明顯縮小。

但是，與其他國家相比，我國政府間轉移支付體系還存在以下問題有待完善：一是轉移支付制度缺少法律支撐。二是均等化轉移支付占整個財政轉移支付的比重小，不能達到均等化要求。例如，我國中央對地方一般性轉移支付金額為11,320億元，占轉移支付總額的比重為48%；專項轉移支付為12,359億元，占轉移支付總額的比重為52%。三是稅收返還、專項轉移支付等項目的轉移支付有拉大地區間發展差距之嫌。由于稅收返還是以地方上繳稅收為基數，在一定比例上進行返還，其返還結果是上繳稅收越多的地區得到的稅收返還越多。另外，專項轉移支付要求地區進行資金配套，這不僅不能使落后地區財力困難問題有所緩解，反而還會使其困難程度加劇。四是轉移支付金額測算方法不盡合理，不利于地區平衡。目前我國轉移支付分配測算方法還未完全根據以地區間發展差距為標準，按照因素法進行測算，還需要對轉移支付測算方法進行改進。

第四，我國地區間人口流動性較差，不利于“以腳投票”機制發揮作用。

雖然近年來我國在人口戶籍制度方面有所松動，但由于醫療制度、養老制度等方面的限制，人口在地區間自由流動還未能完全實現，不利于人口從公共服務提供較差的地區流向公共服務較好的地區，刺激地區間政府競爭。

四、A省縣級財政困難情況

（一）縣鄉財政困難考核指標

考核縣鄉財政困難程度，應從財政收支缺口、財政收入增長、財政收入規模等方面進行考查。所以，本文根據以上三個方面，選擇財政自給率、財政收入增長彈性系數、財政總收入占GDP的比重三個指標對A省縣鄉財政困難情況進行實證研究，以期分析A省縣級財政困難情況。

指標1：財政自給率

財政自給率衡量地方一般預算收入與支出的匹配程度。財政自給率大于100%，則地方財政一般預算收入大于支出，地方財力能力較強。當財政自給率等于100%，則地方財政一般預算實現收支平衡。財政自給率小于100%，則地方財政一般預算收入小于支出，地方財政需要用其他手段彌補一般預算收支缺口，財政能力較弱，有陷入財政困難的可能。

指標2：財政總收入占GDP的比重

財政總收入占GDP的比重能衡量地方財政規模，考查地方財政在地方經濟中籌集資金的能力。目前西方成熟市場經濟國家財政總收入占GDP的比重一般在45%以上，使國家不僅能夠提供優質的公共服務，也給國家財政提供了較強的宏觀調控能力。考查地方政府財政總收入占GDP的比重，可考察地方政府在當地經濟中所占份額，考核地方政府整體經濟實力。

指標3：財政收入增長彈性系數

在稅收政策和納稅環境穩定的情況下財政收入增長彈性系數大于1，說明財政收入增長快于GDP增長，對增加財政收入有利；財政收入增長彈性系數小于1，說明財政收入增長慢于GDP增長，對于涵養稅源有利。

（二）A省縣級財政困難歷史演變——基于時間數據的考查

根據財政自給率、財政收入占GDP的比重、財政收入增長彈性系數三個指標，對1998年至2010年間云南省縣級財政困難程度進行考核，結果顯示，A省縣級財政困難程度自1998年以來不斷加劇（如圖1所示）。

第一，財政自給率指標值不斷下降，自1998年至2010年從約50%下降到30%，即A省縣級地方一般預算支出中約70%來源于地方一般預算之外的其他支出。這部分支出不僅缺少預算監督，更顯示出A省縣級財政對預算外資金的依賴程度較高，其財政困難程度逐年加劇。

第二，財政收入占GDP的比重均不足15%。1998年以來，A省財政收入占GDP的比重雖稍有上升，但比重總體偏低，不僅低于我國2010年財政收入占GDP比重值20.71，更是遠低于發達國家水平。A省財政收入聚集公共資金的能力有限，不僅限制其提供公共服務的能力，更使A省縣級財政陷入財政困難境地。

圖1 A省縣級財政困難歷史演變

第三，財政收入增長彈性系數波動較大，財政收入增長情況不穩定。1998年到2010年間，A省財政收入增長彈性系數在0.20至2之間波動，其波動幅度較大。說明每年財政收入增長與GDP增長之間沒有穩定的關系，財政收入還缺少以經濟發展為穩定增長基礎的增長來源。

（三）A省縣級財政困難現狀——基于2010年截面數據的考查

2010年，A省129個縣中大部分縣區處于財政困難狀況中，各縣財政規模較小、籌集資金能力較弱，但是大部分縣區財政收入增長情況優于地方經濟增長情況。

第一，A省大部分縣區財政自給率不足30%，低于全省平均水平，處于財政困難狀態。2010年A省縣區合計財政自給率為30%，其中有94個縣（市、區）財政自給率指標值小于（或等于30%），占全省縣（市、區）總數的72.87%；有22個縣（市、區）財政自給率指標值介于30%和50%之間；大于50%的僅有13個縣（市、區）。

第二，A省各縣（市、區）財政收入占GDP比重較低，財政籌集資金能力較弱。2010年A省有102個縣（市、區）財政收入占GDP比重均低于全國平均水平，財政規模較小，財政能力較弱。

第三，2010年A省縣（市、區）財政收入增長彈性普遍大于1，財政收入增長情況較好。2010年，A省有106個縣（市、區）財政收入增長彈性大于1。但是，鑒于該省2009年縣（市、區）財政收入增長彈性普遍小于1的情況，2010年增長彈性大于1有一部分來源于2009年基數較小的原因，所以應該謹慎對待2010年財政收入增長彈性指標值較好的結果。

（四）A省縣級財政困難情況小結

根據1998年至2010年對A省三個財政困難情況考核指標的時間數據、截面數據考查，A省縣級財政困難基本情況是：

第一，自我國公共財政建設以來，A省縣級財政困難程度逐年加劇，不斷嚴重。

第二，A省縣級財政困難雖是普遍情況，但也存在個別縣（市、區）財政情況良好，財政困難程度兩極分化已經出現，且差距呈不斷擴大趨勢。

第三，A省財政收入與經濟增長之間缺少穩定的相互關系。A省財政收入與地方經濟增長之間還缺少穩定的對應關系，A省每年保持較高的經濟增長速度，但財政收入增長彈性年度間、地區間波動較大。

五、結論及政策建議

我國基層政府尤其是縣級政府財政困難問題雖然存在已久，但該問題卻并未得到解決，反而還呈現出不斷嚴重的情況。縣級政府財政困難不僅會影響地方公共服務的生產和提供，更會影響地方社會經濟的發展。由于幾者間存在相互影響的關系，縣級財政困難、公共產品的生產和提供、地方經濟發展只要有一方面出現負面因素，將有可能使地方經濟陷入增長的惡性循環，拉大地方間發展差距。另外，縣級財政困難也是地方政府債務產生的直接原因之一，若不能有效解決縣級財政困難，不僅會使地方政府陷入巨額債務，嚴重時甚至會引發地方財政危機甚至經濟危機，從而危及國家經濟安全。所以，應該對縣級財政困難問題加以重視，積極尋求縣級財政困難的解決方法。

第一，不斷推進國家財政體制改革，包括分稅制建設、轉移支付制度改革，使地方政府財權與事權實現真正對稱。首先，繼續推進分稅制改革，劃清各級政府承擔的事權以及應享有的財權，使事權與財政相對應。其次，改革轉移支付制度，重新構建轉移支付體系，加大均衡性轉移支付所占的比重，重新研究轉移支付分配方法，根據地方公共服務水平或地方政府財政能力，按因素法進行測算。

第二，加快國家經濟發展，擴大地方政府收入來源，從根本上緩解地方政府財政困難。地方財政收入唯一真正來源是地方經濟,只有在地方經濟保持一定速度增長的前提下,地方政府稅收收入才能保持增長,地方財政才有能力為地方公共事業發展提供財力保障。同時，地方政府舉借大量政府債務也是為促進地方經濟增長。這是一個雙向影響的過程。所以，要緩解地方政府財政壓力，解決地方財政困難問題，真正有效的方法只能是加快國家經濟發展，從而擴大地方政府收入來源。

第三，建立地方財政收入與地區經濟發展間穩定的相互促進機制，使地方經濟發展能夠有效促進地方政府財政收入增長。根據對A省的實證研究，A省財政收入與地方經濟增長之間還缺少穩定的對應關系，A省每年保持較高的經濟的增長速度，但財政收入增長彈性年度間、地區間波動較大。所以，應建立地方財政收入與經濟增長間的穩定相互促進機制，使地方經濟的增長不僅能提高群眾生活水平，還能使地方政府財政收入有所增長，從而更好地提供公共產品和服務。

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