農用地使用權征用中農戶風險損失及規避路徑認知——基于湖北省46個村274個農戶的調查分析

一、引言

隨著我國國民經濟的快速發展，城市化、工業化進程的迅速加快以及區域間經濟交流的頻繁，公共交通設施建設成為公共財政投資的主要部分。如為了應對2007年年底以來的全球金融危機，我國實施了4萬億元的投資計劃，其中用于基礎設施建設項目花費1.5萬億元，占整個投資金額的37.5%，位居所有投資項目之首。基礎設施項目的開工建設，不可避免地需要征用農用地作為項目建設的輔助用地。雖然目前尚未有相關部門對每年的農用地使用權征用數量和具體用途進行統計，但是數量是不可低估的。我國公路和鐵路建設是征用農用地最頻繁的，這也被實際調查結果所證實，如武漢市江夏區發生的農用地使用權征用行為98%以上都是用于高速公路和鐵路修建輔助用地。據穆向麗（2010）估算，每年我國就有超過1萬畝的農用地使用權被征用，而且這個數字還將進一步加大。大量的農用地使用權征用帶來的土地糾紛已經成為影響社會穩定的因素。調查表明，農村群發性事件中的68%跟土地糾紛有關系，上訪農民中也有73%是因為土地產權問題引發的糾紛（于建嶸，2005）；中央農村工作領導小組于2006年公布的數據也顯示，征地引發的農村群體性事件已占全國農村群體性事件的65%以上，甚至一些地方征地糾紛引發警民沖突。無論是農民上訪，還是征地糾紛，其根本上與農民對其農用地使用權征用帶來的風險損失認知有關，不同被征地群體受家庭經濟條件、從業結構、土地資源條件等因素的影響，對面臨的風險損失的認知存在差異。因此，深入研究農用地使用權征用中農民對風險損失的認知，不僅是制定合理補償標準的依據，更是從社會、經濟等多角度保護農民利益、維持社會穩定的重要基礎。

二、調查方案設計及基本情況

課題組在2009年11月～12月專門就農戶對農用地使用權征用造成的風險損失認知、農戶農用地使用權征用最低受償意愿等內容設計問卷進行入戶調查。在樣本點選擇時，主要基于以下兩點考慮：一是所選擇的地區對農用地依賴程度高，社會經濟發展位于全國平均水平，在全國具有代表性；二是該地區近些年來發生了大量的農用地征用行為。鑒于此，課題組選擇湖北省的武漢、宜昌、荊門和仙桃等4個市作為樣本點，且通過預調查，樣本點符合預期要求，具有代表性。同時，采用隨機抽樣的方法，采取調查員直接進入農戶的方式進行，充分保障了調查問卷的有效性和回收率。有效樣本數據涵蓋湖北省4個市46個村的274個農戶（見表1）。

表1 調研地區市、村、農戶數量（單位：個、戶）

課題組在實際隨機抽樣調查過程中，接受訪談的均為農戶戶主，其基本特征見表2。

從表2可以看出，調查對象平均年齡為47.8歲，這說明，當前農村從事農業生產的主要是老年人；從受教育年限來看，具有初中文化水平的調查對象占總樣本的48.8%，這也與湖北省的實際情況相符合；調查對象中，黨員僅占總樣本量的5.8%，這樣的分布有利于降低由于調查對象是黨員而違心回答征地意愿的可能性，有效地避免了政治因素對調查結果的影響，增強了調查數據的可靠性。

在調查區域，農用地使用權被征用后，征用地主要是作為高速公路（廣北高速、武麻高速、武英高速）和高速鐵路（武廣高鐵、武咸城際鐵路）建設的輔助性用地，如修便道、取土、堆放建設材料等，可以歸結為占壓用途和取土用途。同時，征用地的類型和質量也不一樣，類型有水田、旱地、菜地、園地、林地和水面，質量分為高產、中產和低產。其樣本分布情況見表3。

表2 調查對象的基本特征

從表3可以看出，調查區域征用的農用地類型主要為水田和旱地，兩者占總樣本的92.4%，而且62.8%的征用農用地為高產農用地，32.5%的征用農用地為中產農用地，兩者合計占總樣本的95.3%，這說明，調查區域征用的農用地幾乎全部為優良（高中產）的水田和旱地。同時，從征用農用地的用途來看，86.5%的樣本農用地用于高速公（鐵）路建設占壓用地，還有13.5%用于高速公（鐵）路建設取土需求，可見，占壓用途是調查區域征用農用地的主要用途，這也是和國家政策相一致的。

表3 調查區域征用農用地類型、質量及用途

三、農戶對農用地使用權征用中風險損失的認知

在實際調查研究過程中，如果采用直接調查農民的方法，用精確的風險定義來詢問農民是不明智的，實際上，即使一些大學生，都可能對與風險相關的一系列統計術語覺得費解，更何況一個文化水平并不太高的農民。很可能農民會對“風險”一詞茫然不知所云，也可能答非所問。要想從農民那兒獲得關于他們對風險的認知，唯一的辦法就是找到另外一些最近似又能完全為他們所理解的問題，比如“您在農地征用前從事何種職業”，“您覺得農地被征用后，家庭生活狀況會變好還是變差”，前者對應于過去的經歷，后者對應于未來的預期。這些簡單而又通俗的問題往往能抓住問題的根本，并且能達到了解農民對風險損失認知的情況，理應成為研究中采用的方法。

（一）農戶對農用地在家庭收入中作用的認知

對于發展中國家的農村來說，農村工業和服務業相對比較落后，農民主要還是依靠農業來維持生活。雖然農業收入在家庭收入中的比重呈下降趨勢，但是農業的基礎地位并未動搖，反而在經濟危機時期，農業對穩定農村經濟起到了重要的作用。從微觀上來說，土地在農戶家庭生活中扮演著多重角色，如收入來源、養老保障、就業載體等等。因此，農民對于土地具有無法割舍的感情寄托。一般來說，農戶家庭收入依賴農業越強，其對土地的重要性評價越高，失去土地對于其家庭收入降低的預期越明顯。這也意味著，農戶越覺得土地對其家庭收入貢獻大，其越不愿意土地被征用，因為土地征用對其造成了較大的收入風險。為此，在問卷中專門設計了“土地對您家庭生活的重要性”、“您認為種地收益如何”、“在現有種植制度和農產品價格條件下，您是否愿意耕種更多的土地”等3個問題來了解調查對象的認知情況（見表4）。

表4 農戶對農用地功能的認知

從表4可以看出，有54.4%的農戶認為土地對其家庭生活“非常重要”，同時還有37.6%的農戶認為土地對其家庭生活“比較重要”，認為“非常重要”和“比較重要”的農戶占總樣本的92.0%。值得指出來的是僅有3.3%的農戶認為土地對其家庭生活“不重要”，可見，在被調查區域，農戶對土地重要性的認同度非常高。在種地收益狀況調查中，認為種地“很賺錢”和“略有盈余”的農戶占總樣本的85.8%，其中認為“略有盈余”的農戶占比高達74.5%，近3/4，這說明，在調查區域種地收益的狀況并不理想。同時也表明，土地對于農戶來說，具有多功能性，不僅僅體現在收益上。在問及農戶是否愿意在未來增加種植面積時，超過一半的農戶不愿意增加種植面積，這與92.0%的農戶認為土地至少“比較重要”和85.8%的農戶認為種地至少“略有盈余”不一致，但這正說明了，土地對于農民來說是不可或缺，但也不是多多益善。土地對于穩定農戶家庭生活作用巨大，但是對提高農戶家庭生活水平作用甚微。

（二）農戶對補償政策及補償標準的認知

從理論上來說，農用地使用權征用制度應該成為我國土地管理制度的重要組成部分，其中補償制度又是征用制度的核心。雖然我國目前尚未有農用地使用權征用補償制度，但是各地方政府針對農用地使用權征用出臺了一些補償政策。因此，我們可以認為，農民對國家及地方農用地使用權征用補償政策的知曉程度越高，越有利于農民對農用地使用權征用行為的認識；相應地，農民對農用地使用權征用補償標準的認同度越高，也越有利于農用地使用權征用進程。從農戶的角度來看，農戶對農用地使用權征用補償政策的了解和對補償標準的認知有利于其通過合理合法手段保護自身利益。為此，在問卷中設計了“您是否了解農用地使用權征用的相關補償政策”、“您對目前農用地使用權征用補償標準滿意嗎”等問題，其結果見表5。

表5 農戶對農用地使用權征用補償政策及補償標準的滿意度

從表5來看，調查樣本中有86.9%的農戶不了解農用地使用權征用的相關補償政策，這意味著絕大多數的農戶在征地行為中都是被動的、盲目的。同時，也說明政府在農用地使用權征用過程中，農民的參與程度非常低，農民只能聽之任之，很難從法律的角度保護自身的權益。與高比例樣本農戶不了解農用地使用權征用的相關補償政策相對應的是，高比例樣本農戶對當前農用地使用權征用補償標準不滿意，從統計數據上來看，有61.3%的農戶表示“不滿意”，還有11.3%的農戶表示“非常不滿意”，這意味著有近3/4的農戶對當前農用地使用權征用補償標準不認同。因此，在快速城鎮化過程中，如何加快建立公平合理的農用地使用權征用補償制度迫在眉睫。

（三）農戶對農用地使用權征用導致環境污染的認知

農用地被征用主要是輔助公共設施建設，在建設過程中會對周邊環境造成一定程度的破壞，尤其是對征用農用地的相鄰農用地造成較大的影響。我國，長期以來，迫于經濟發展的壓力，環境一直沒有得到很好的重視，對環境破壞行為的約束也是有限的，如環境破壞補償制度很不完善。但對于環境依賴性較高的行業來說，環境破壞直接影響到其生產行為和收益，因此，有理由認為造成環境破壞的一方應該對接受環境破壞的一方給予必要的補償。農戶對農用地使用權征用導致環境污染的認知調查結果見表6。

表6 農戶對農用地使用權征用導致環境污染的認知

從表6來看，有82.8%的農戶認為農用地使用權征用導致“交通噪音及廢氣排放”，使農村生活環境受到影響，農民的生活質量會顯著下降。同時，還有23.4%的農戶認為會造成垃圾污染和10.9%的農戶認為會造成水污染。這些統計數據至少說明，農用地使用權征用的確導致周邊環境遭到破壞，而這種環境的破壞沒有考慮到補償中去。

（四）農戶對征地前后生活變化的認知

農用地使用權征用前后使農戶家庭資源配置結構發生了明顯的變化，主要體現在土地資源配置和勞動力配置。由于家庭資源配置結構發生了明顯的變化，從理論上來說，會直接影響到農戶的家庭收益，盡管影響方向不能明確。為了了解農用地使用權征用前后，農戶對其家庭生活變化的認知，問卷設計了“您覺得目前的家庭生活水平與農用地使用權被征用前相比如何”的問題，其調查結果見表7。

從表7可以看出，有54.0%的農戶認為農用地使用權被征用前后生活變化不明顯，其中可能的原因是農戶在農用地使用權征用后，發揮主觀能動性，積極尋求出路，維持以往的生活水平不發生大的變化，正所謂“由儉入奢易，由奢入儉難”，這可能并不能說明農用地使用權征用行為對農戶家庭生活沒有明顯影響。問題比較嚴重的是，有36.1%的農戶認為農用地使用權被征用后生活水平比征用前差，雖然不能完全肯定導致生活變差的原因來源于農用地使用權征用，但是兩者應該有相當大的關系。由此可以看出，農戶認為農用地使用權征用對其維持已有生活水平帶來了較大的風險，而且是現有補償制度所不能解決的。

表7 農戶對農用地使用權被征用前后生活變化的認知

四、農戶農地征用中風險損失規避路徑認知

在農用地使用權征用后，失地農民會按照現行法律規定得到一定的補償，但是這種補償往往是一次性的，農民會由于農用地使用權征用而面臨新的問題，最為主要的是再就業——繼續從事農業生產或者轉行從事非農行業。這意味著，在現有制度條件下，農戶對農用地使用權征用帶來的風險損失進行規避采取的措施較為一致，通過職業觀念改變、適應非農就業市場環境、利用農民自身能力等措施，積極尋求再就業。顯然，農戶能否實現有效規避風險損失的關鍵是其對可以采取的風險損失規避路徑的認知。

（一）農戶戶主對職業改變的認知

農用地使用權征用行為的發生對于某一農戶來說，有兩種可能：一是農戶家庭農用地全部被征用；二是農戶家庭農用地部分被征用，仍有剩余農用地。如果農戶家庭農用地全部被征用，意味著農戶家庭資源配置變為有農用地資源參與轉為無農用地參與，農戶家庭勞動力由附著于農用地向附著于非農行業轉變。如果農戶家庭農用地部分被征用，則農戶有兩種選擇，一是繼續耕種剩余農地；二是鑒于較少的剩余農用地耕種不經濟，而轉向非農就業。在問卷調查中，設計“在農用地使用權征用后到返還期間，您將選擇何種就業形式”等問題，調查結果見表8。

表8 農戶戶主對職業改變的認知

從表8可以看出，在農用地被征用期間，仍有47.8%的農戶戶主選擇繼續耕種剩余農用地，這至少意味著有近半數的農戶家庭農用地并未全部征用。選擇“在家休息”和“進城打工”的樣本數量相當，占15.0%左右。較少的樣本農戶戶主選擇“租種別人農地”和“自己創業”，可能的原因是調查區域的農地流轉市場尚未建立起來，租種別人農地的成本太高，導致成本—收益比下降，租種不合適；同時，農戶戶主受個人能力和創業條件限制，難以創業成功或者不愿意承擔創業失敗的風險。總體來看，調查對象在已有的條件下盡最大可能避免改變自己的就業形式，如果非改變不可的話，主要選擇“進城打工”和“打短工”。最值得關注的是有15.0%的農戶戶主選擇“在家休息”，這是一種消極怠工的規避形式，不利于農戶家庭的生活改善，甚至難以維持以往的生活。

（二）農戶戶主對非農就業市場的認知

農用地使用權被征用后，必然會有一部分勞動力從土地中解放出來，需要從事非農行業。但是農民從農業向非農行業轉移，面臨著較多的約束。首先，農民是否具有非農勞動技能；其次，是否具有勞動力就業市場，給勞動力提供足夠的就業崗位；三是比較收益。農民從事非農行業有個機會成本，如果農用地使用權被征用農民從事非農行業獲取的勞動報酬低于從事農業的勞動報酬，會影響農用地使用權被征用農民的非農就業決策；四是外出就業尋找到工作概率的預期。一般來說，農用地使用權被征用農民做外出打工的決策時，受其對外出打工尋找到工作的概率預期的影響，其認為找著工作的概率越大，其越傾向于外出打工。總之，農用地使用權被征用農民對非農就業市場越了解，越有利于從事非農行業，進而維持家庭生活水平不下降。在問卷調查中，設計了“您家庭所在地及周邊地區工廠多嗎”、“您認為在本地好不好找工作”等問題，調查結果見表9。

從表9可以看出，有90.8%的調查對象認為本村及周邊地區工廠數量較少，這說明，本地及周邊地區對非農就業勞動力的需要較少，不利于農用地使用權被征用農民在本地非農就業。同時，從農戶戶主對在本地找工作的難易程度的認知也可以反映出來，調查數據顯示，有74.1%的樣本農戶認為在本地非農就業“不容易”，其中還有49.6%的農戶認為“非常不容易”。可見，樣本農戶對本地非農就業信心不足。

表9 農戶戶主對非農就業市場的認知

農用地使用權被征用農民非農就業的另外一條途徑是外出打工。外出打工是對本地非農就業機會不足的重要補充。問卷調查中，設計了“農用地使用權征用期間是否想過并外出打工”，并進一步追問“想過但并未外出打工的最主要原因”等問題，調查結果見表10。

表10 農戶對外出打工的認知

從表10可以看出，僅有39.4%的農戶想過并外出打工，略低于未想過外出打工的比例。這表明，農用地使用權被征用農民外出打工的積極性并不高。同時，還有19.0%的農戶想過卻未能外出打工。從進一步調查可以看出，想過卻未能外出打工的最主要原因排在第一位的是沒有手藝找不到工作，其次是其他原因，主要是年齡偏大，外出找不到工作。這和已有的研究相吻合，即外出打工是吃“青春飯”。可見，通過外出打工來補充本地非農就業機會不足，進而規避農用地使用權征用風險，還有待通過政策扶持來改善現有境況。

五、結論與建議

本文圍繞農戶對農用地使用權征用中風險損失及規避路徑的認知問題，采用問卷調查數據進行統計分析，主要形成了以下結論：一是農戶認知的農用地使用權征用產生的風險損失超過了其得到的征用補償。調查分析結果表明，農地對于農民來說具有明顯的多功能性，經濟收入功能僅是其中的一項，因為受訪農戶認為種地“略有盈余”的樣本占比達74.5%，而92.0%的農戶認為土地至少“比較重要”；從統計數據上來看，有61.3%的農戶對補償標準表示“不滿意”，還有11.3%的農戶表示“非常不滿意”，這意味著有近3/4的農戶對當前農用地使用權征用補償標準不認同，低于其心理預期。二是農戶在農用地使用權征用后應對風險損失能力有限，對規避措施的認知較差。在調查中，有15.0%的農戶戶主選擇“在家休息”；在農用地被征用期間，仍有47.8%的農戶戶主選擇繼續耕種剩余的極少量農地，僅有31%的農戶在迫不得已的情況下轉行從事非農行業。造成農戶對規避措施較差適應性的原因有消極的心態，更多是受農民缺少非農產業技術、本地就業機會缺乏、年齡偏大等客觀因素的影響。

因此，為了更好地保護農用地使用權征用中的農民的利益，提出如下建議：一是嚴格農用地使用權征用條件，降低農用地使用權征用行為的發生。農用地使用權征用后，農用地一般用于工程項目的輔助性用地，這也導致了具體用途的不確定性。但是，即便是用途難以確定，也應該設置一些合理的嚴禁用途，如預制場、攪拌場等容易造成永久性破壞的臨時用地一般不得占用耕地。二是在農用地使用權征用補償制度建設中，要通過法律法規賦予農民參與農用地使用權征用談判的權利，使農民參與農用地使用權征用的權利長效化和法制化。同時，出臺政策嚴格要求在農用地使用權征用過程中，提高農用地使用權征用的規范性，與涉及到農用地使用權征用的農戶逐戶簽訂規范的征用合同，保障其合法利益。三是農用地使用權征用后農民參與非農就業市場能力建設應該體現在農用地使用權征用補償制度里，如增加本地就業機會、培育非農就業市場、加大農民非農就業技能培訓等，提升失地農民的非農就業能力，減少農民因為較差的風險損失規避措施適應性而降低生活水平的情況發生，保障失地農民的利益。

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