他律與自律：美國行政倫理建設(shè)的特點及對我國的啟示

屈 亞

（中國井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山 343600）

他律與自律：美國行政倫理建設(shè)的特點及對我國的啟示

屈 亞

（中國井岡山干部學(xué)院，江西 井岡山 343600）

美國從腐敗事件層出不窮的高峰期到銳減并維持在低水平的穩(wěn)定期，政府加強行政倫理建設(shè)起了很大的作用。其主要特點有：一是注重法制建設(shè)，制定和更新行政倫理法律和準則；二是注重外部制約，完善行政倫理監(jiān)督系統(tǒng)；三是注重陽光透明，建立行政倫理預(yù)防機制；四是注重內(nèi)化于心，開展行政倫理教育和研究。我國行政倫理建設(shè)可以借鑒美國的經(jīng)驗，探索一條他律與自律平衡發(fā)展之路。

行政倫理；他律；自律

當(dāng)前，“德才兼?zhèn)?，以德為先”已?jīng)成為上自中央、下至地方選拔領(lǐng)導(dǎo)干部的公認標準，公務(wù)員的思想道德建設(shè)也越來越為一般民眾所關(guān)注。古人云：“君子之德風(fēng)，小人之德草，草上之風(fēng)，必偃”。作為全社會的標志性水準，公務(wù)員的道德水平是整個社會道德水平的關(guān)鍵，理應(yīng)高于社會平均水平。然而近些年，網(wǎng)絡(luò)上一再爆出 “艷照門”、“日記門”、“短信門”等官員失德失范事件，造成極壞的社會影響，因此加強行政倫理建設(shè)，已經(jīng)成為一項刻不容緩的重要任務(wù)。

大洋彼岸的美國在行政倫理建設(shè)上也經(jīng)歷了一個由亂到治的過程。一個多世紀以前，有關(guān)美國公務(wù)人員腐敗的報道頻繁見諸報端，貪污受賄、收取回扣、巧取豪奪、偷盜欺詐、內(nèi)部人交易等形形色色丑聞充斥著那個時期的美國社會。［1］而今，根據(jù)全球反腐問題權(quán)威組織“透明國際”發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2011年美國的廉政指數(shù) 7．1分 （10分為最高分），世界排名第24位，而中國僅為3．6分，排名第75位。美國從腐敗事件層出不窮的高峰期到銳減并維持在低水平的穩(wěn)定期，政府加強行政倫理建設(shè)起到了很大的作用，這一歷程對我國現(xiàn)階段的行政倫理建設(shè)具有一定的借鑒意義。

一、美國行政倫理建設(shè)的主要特點

為了預(yù)防和減少公共腐敗，美國政府采取了很多行之有效的措施，喬治·弗雷德里克森概括了這些措施：“當(dāng)代政府倫理運動……包括揭發(fā)弊端、報告不道德行為的電話熱線，倫理委員會，民選官員、政治任命官員和行政官員的倫理教育計劃，政府機關(guān)的倫理辦公室，財務(wù)公開制度或者其他利益沖突的公開制度，職業(yè)倫理法典等”。［2］下面以聯(lián)邦政府為例，看美國行政倫理建設(shè)的四個主要特點：

（一）注重法制建設(shè)，制定和更新行政倫理法律和準則

成文的行政倫理是衡量公務(wù)員責(zé)任心的一個重要尺度，它明確告訴公務(wù)員什么該做、什么不該做，使他們在言行舉止上有章可循。美國公共行政倫理建設(shè)非常注重法制化，并且呈現(xiàn)出不斷完善的動態(tài)過程。

20世紀70年代，美國政壇爆出“水門事件”，這是美國建國以來“法治”與“人治”的一次嚴重較量，“水門事件”引發(fā)了美國各界對行政倫理的思考，直接推動了行政倫理的立法熱潮?？ㄌ卣?978年提交并由國會通過《政府倫理法案》，這部法案是美國行政倫理法制建設(shè)的核心，目的在于保持并提高官員和國家機關(guān)的廉潔性，法案就收入公開、政府雇員行為等問題做了嚴格規(guī)定。1989年，布什政府對該法案做了適當(dāng)修訂，以擴大和加強它的控制力，對那些來政府組織就職前曾在私人組織做過代理人的人員，做出了更為嚴格的限制。1992年，美國聯(lián)邦政府的政府倫理辦公室公布了內(nèi)容更為詳細、操作性更強的《美國行政部門工作人員倫理行為準則》，該準則于1993年生效，其涵蓋內(nèi)容包括收受外界禮物、工作人員之間互贈禮物、經(jīng)濟利益沖突、公正執(zhí)行公務(wù)、尋求另職、濫用職權(quán)、政府外活動的規(guī)定以及相關(guān)法規(guī)。行政倫理法律和準則在美國行政倫理建設(shè)中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)作用。比如，2012年4月，美國駐華大使駱家輝在博鰲論壇期間，沒有入住會場五星級索菲特酒店，而是選擇了會址外的四星級千舟灣度假酒店，原因就在于美國的行政倫理法律對差旅費報銷有明確的規(guī)定，索菲特酒店的套間價格超出了報銷限額的3倍。

美國聯(lián)邦政府還設(shè)立了政府倫理辦公室，作為行政倫理法律和準則的專門管理機構(gòu)。該辦公室具有很大的獨立性，直接向總統(tǒng)和國會負責(zé)，同時，行政系統(tǒng)各部門都得任命一名倫理官員來協(xié)調(diào)、管理本單位行政倫理方面的事宜。政府倫理辦公室有六大任務(wù)：第一，制定行政倫理行為準則，并對行政倫理法律和行為準則進行統(tǒng)一解釋。第二，管理聯(lián)邦行政部門的財務(wù)公開系統(tǒng)，審查所有參議院認可的總統(tǒng)任命官員和白宮高級官員的財務(wù)公開報告。第三，定期評估聯(lián)邦行政部門的倫理項目，確保項目符合法律法規(guī)。第四，教育和培訓(xùn)倫理官員和行政部門公務(wù)員，開發(fā)相關(guān)倫理培訓(xùn)課程和材料。第五，為大學(xué)、公共管理組織、律師協(xié)會和政府合同商舉辦倫理項目方面的報告，與學(xué)術(shù)和私人組織合作開展倫理計劃。第六，與州政府和地方政府分享好的倫理實踐，參加國際組織的反腐敗和善治活動。

（二）注重外部制約，完善行政倫理監(jiān)督系統(tǒng)

行政倫理法律和準則要想最大程度地發(fā)揮作用，還有賴于完善的監(jiān)督系統(tǒng)對公務(wù)員的行為進行有效的外部制約。美國行政倫理監(jiān)督可謂是多管齊下，監(jiān)督力量不僅來自政府內(nèi)部的職能部門，還有新聞界、非營利組織和廣大民眾等外部主體。

美國公務(wù)員最重要的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)是政府責(zé)任局，該局是隸屬于美國國會的非黨派的獨立機構(gòu)，主要任務(wù)是通過財務(wù)和審計以及項目評估來對行政系統(tǒng)進行監(jiān)督，除了定期向國會匯報以外，該局對議員隨時提出的疑問或者要求，都要做到盡快調(diào)查和答復(fù)。然后是反腐戰(zhàn)線上特別能打硬仗的獨立檢察官，獨立檢察官是經(jīng)聯(lián)邦政府的司法部長要求，由聯(lián)邦最高法院的首席大法官指定3位法官從政府外人士中任命的，負責(zé)調(diào)查聯(lián)邦政府在職官員的不當(dāng)行為，無充分理由不得撤換。此外，聯(lián)邦政府的一些部門還設(shè)立了督察長辦公室，對所在單位進行獨立的審計和調(diào)查，以維護政府廉潔，防止欺詐浪費和濫用權(quán)力。

外部監(jiān)督首推新聞界，美國新聞機構(gòu)常被人們稱為美國政府“三權(quán)”以外的“第四政府”，甚至被稱為“無冕之王”，各類媒體極盡曝光、揭露、調(diào)查之能事，使得大大小小的官員都處于眾目睽睽的監(jiān)督之下。新聞界的監(jiān)督還得到了聯(lián)邦最高法院的支持，1964年，最高法院裁決：只有在一篇關(guān)于政府官員的報道是不真實的并出自“實際上的惡意”或“不顧一切的無視真相”時才可以被認為是誹謗。實際上，這意味著要證明一家報紙故意登載了虛假的損害性的消息幾乎是不可能的。［3］美國還有大量非營利組織肩負著監(jiān)督政府的使命，各有側(cè)重地密切關(guān)注政府的行為表現(xiàn)，比如“公民反對政府浪費”、“監(jiān)視管理和預(yù)算辦公室”、“政府責(zé)任項目”、“公正廉正中心”等等。與此同時，廣大公眾的監(jiān)督也對美國廉政做出不小貢獻，美國還專門制定了《知情舉報人保護法》，大大鼓勵了知情人站出來舉報壞人壞事，為維護公共利益而努力奮斗。

（三）注重陽光透明，建立行政倫理預(yù)防機制

讓權(quán)力在陽光下運行，能夠讓貪污腐敗無處遁形，更有助于事前預(yù)防行政倫理失范。政務(wù)公開和財務(wù)公開是美國行政倫理建設(shè)的一項重要內(nèi)容，有效地降低了腐敗行為的發(fā)生幾率。

政務(wù)公開的程度是和信息自由的程度息息相關(guān)的。美國政府早于1966年就出臺了 《信息自由法》，之后又多次修正完善，根據(jù)此法，包括美國公民、外國人、各種組織、協(xié)會和大學(xué)都可以提出信息自由法申請，聯(lián)邦政府行政部門擁有的記錄都可以供公眾閱覽。會議開放也是暗箱操作的克星，除非有軍事秘密、貿(mào)易秘密等某些特定的事務(wù)，美國政府部門的每次會議都必須開放，讓公眾出席旁聽，參與政府的決策過程，C－SPAN （有線衛(wèi)星公共事務(wù)網(wǎng)）還全天候轉(zhuǎn)播政府的會議、論壇等政治進程，維護和提高了公眾的知情權(quán)。

財務(wù)公開旨在未雨綢繆，它提醒有關(guān)人員潛在的利益沖突，以免不慎鑄成大錯。美國政府倫理辦公室負責(zé)聯(lián)邦政府行政部門財務(wù)公開的執(zhí)行情況，財務(wù)公開分為對外公開和對外保密兩種，前者是美國聯(lián)邦政府行政部門的一部分高級官員必須填報的，其目的是上報他們的經(jīng)濟利益，以及他們配偶和未成年子女的經(jīng)濟利益，后者是較低級別官員必須填報的，其職位可能牽涉潛在的利益沖突。例如，從今年公布的數(shù)據(jù)可以得知，奧巴馬夫婦在2011年的總收入約為 78．9674萬美元，兩人支付了16．2074萬美元的所得稅，其收入約有一半是奧巴馬總統(tǒng)的薪水，另有約一半來自奧巴馬所著書籍的版權(quán)收入。

（四）注重內(nèi)化于心，開展行政倫理教育和研究

“法律和規(guī)章只能設(shè)定行為的最低標準。而行為上可能的差異是數(shù)不勝數(shù)的，根本不可能靠一紙條文來描述和查禁”，［4］當(dāng)某些行為缺少法律和機制的指導(dǎo)時，公務(wù)員只能求助內(nèi)化于心的價值觀做出判斷。美國行政倫理建設(shè)重視通過教育來培養(yǎng)公務(wù)員的行政倫理，增強公務(wù)員的自我約束力。

政府倫理辦公室具體負責(zé)對聯(lián)邦行政部門公務(wù)員的行政倫理教育。主要包括：第一，開辦各種研討班。教學(xué)頗具針對性，學(xué)員主要為行政部門的倫理官員，而師資由政府倫理辦公室的工作人員和律師組成，培訓(xùn)主題結(jié)合日常工作，比如怎么避免違反刑事利益沖突條例，怎樣落實財務(wù)公開制度等。培訓(xùn)形式也是多種多樣，有專題教學(xué)、音像教學(xué)、案例分析、典型示范等。第二，出版各種培訓(xùn)資料。政府倫理辦公室為了幫助聯(lián)邦政府公務(wù)員解決日常行政倫理問題，開發(fā)了網(wǎng)絡(luò)互動學(xué)習(xí)、錄像帶、專題單行本、參考手冊等各種資料，這些資料內(nèi)容具體、可操作性強，并且每年都會更新。第三，設(shè)立卓越和創(chuàng)新獎項目。該獎項旨在表彰聯(lián)邦政府行政部門在行政倫理建設(shè)上的努力，受嘉獎部門在管理倫理項目上展示出較強的責(zé)任心。采用創(chuàng)新方法教育員工，運用模范典型激勵員工，以及構(gòu)建良好的倫理文化。第四，召開年度行政倫理大會。大會安排了各種形式不一的大大小小的講座或座談，使行政部門的倫理官員了解行政倫理最新發(fā)展和動態(tài)，并讓他們有機會互相認識，探討、解決共同關(guān)心的問題。

美國學(xué)術(shù)界也是行政倫理研究、教育和咨詢的重要基地。比如美國公共行政學(xué)會召開的全國性會議一直是廣泛深入討論行政倫理的主要場所，其發(fā)行的《公正廉正》也是好評如潮，全國公共事務(wù)和行政研究院聯(lián)合會也于1989年在其制定的MPA課程標準中把行政倫理作為必修內(nèi)容之一。

二、他律與自律：美國行政倫理建設(shè)對我國的啟示

綜上所述，可以看出美國行政倫理建設(shè)基本有兩條路徑：第一條是外部控制，即用公務(wù)員自身以外的因素對公務(wù)員進行控制，如制定和更新法律和準則、完善監(jiān)督系統(tǒng)、建立預(yù)防機制等。第二條是內(nèi)部控制，即對公務(wù)員內(nèi)在的價值觀進行培養(yǎng)和強化，如開展行政倫理教育和研究。這兩條路徑實質(zhì)上就是一種他律與自律的平衡，正如庫珀所說：“當(dāng)務(wù)之急是力保內(nèi)部控制和外部控制之間的平衡，……必須施加充足的外部控制以防止個人沉溺于自私自利；還要有充足的內(nèi)部控制來鼓勵更多的社會性建構(gòu)、理想主義、利他主義以及成功為導(dǎo)向的創(chuàng)新精神，這一平衡對于一個公共行政人員的全部負責(zé)任的行為是必不可少的”。［5］我國行政倫理建設(shè)可以借鑒美國的經(jīng)驗，探索一條他律與自律平衡發(fā)展之路。

（一）加強制度建設(shè)，建立健全各種“他律”機制

制度最基本的功能是約束與激勵，它能讓遵從者的利益得到保障，違反者付出應(yīng)有的代價，我國行政倫理建設(shè)需要加強相關(guān)制度建設(shè)，建立健全各種“他律”機制。

1．推動行政倫理立法，設(shè)立專門管理機構(gòu)。我國近些年先后出臺了《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》《國家公務(wù)員行為規(guī)范》《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》和《中國共產(chǎn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》等一系列有關(guān)公務(wù)員行政行為的規(guī)定，標志了我國行政倫理法制化正逐步走向完善。但是，這些規(guī)定比較分散，執(zhí)行機構(gòu)不統(tǒng)一，內(nèi)容不夠細化，可操作性不強，會給權(quán)力濫用留下空間。因此，我們可以借鑒美國的做法，對現(xiàn)有規(guī)定加以完善，增強科學(xué)性和針對性，使之形成體系，由全國人大或其常委會統(tǒng)一制定一部公務(wù)員倫理法，并設(shè)立專門管理機構(gòu)，負責(zé)制定行為準則和解釋法律法規(guī)，增強法律的執(zhí)行力。

2．創(chuàng)新行政倫理監(jiān)督機制，構(gòu)建全方位的監(jiān)督系統(tǒng)。目前我國的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)主要由政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督等組成，具體機構(gòu)有紀律檢查委員會、審計部門、監(jiān)察部門、人民法院和人民檢察院等，行政主體作為被監(jiān)督對象受到多重監(jiān)督。但是單純內(nèi)部監(jiān)督存在一些局限，由于監(jiān)督機構(gòu)的獨立性不強、監(jiān)督環(huán)節(jié)存在空檔，嚴重影響了監(jiān)督的質(zhì)量和效率。隨著新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的不斷發(fā)展，以及公民政治參與意識的日益增強，以公眾為主體的外部監(jiān)督成為行政倫理監(jiān)督的重要手段，所以有必要把內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，形成整體合力：一方面，提高內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的地位，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的職能，保證其獨立性和權(quán)威性；另一方面，在全社會強化監(jiān)督意識，創(chuàng)造更多的途徑和機會，鼓勵公民監(jiān)督公共事務(wù)，強化公民申訴、控告、檢舉機制，現(xiàn)在不少地區(qū)出現(xiàn)的社會監(jiān)督員就是很好的嘗試。

3．建立行政倫理預(yù)防機制，增加政府透明度和公信力。我國自從2008年5月施行《政府信息公開條例》以來，政府信息公開工作成效顯著，信息公開的渠道建設(shè)有了較大發(fā)展，財政預(yù)決算、“三公”經(jīng)費支出等信息公開邁出較大步伐。官員財產(chǎn)申報制度正在初步建立。2009年初以來，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽、安徽廬江等地還進行了官員財產(chǎn)公示試點工作。但總的看來，政務(wù)公開的深度和廣度都還不夠，全國范圍的財產(chǎn)公開依然尚未開頭，因此還需要繼續(xù)規(guī)范和深化政府信息公開工作，加快公開步伐，擴大公開范圍，細化公開內(nèi)容，提高公開的質(zhì)量和實效。同時，采取由易到難、循序漸進的原則推行領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開制度，逐步擴大公開主體和范圍，逐步豐富公開方式，完善相關(guān)的配套措施，最終實現(xiàn)全面的財產(chǎn)公開。

（二）重視自我修養(yǎng)，實現(xiàn)他律向自律的轉(zhuǎn)變

行政倫理建設(shè)不能只停留和局限在制度建設(shè)層面，其最終目標是使公務(wù)員自覺地把公共利益作為個人行為的價值取向，所以還應(yīng)該彰顯行政主體的作用，主張公務(wù)員的自我修養(yǎng)，實現(xiàn)他律向自律的轉(zhuǎn)變。

開展行政倫理教育是提高公務(wù)員自律性的重要途徑。2011年10月初，人力資源和社會保障部、國家公務(wù)員局對外發(fā)布印發(fā)了《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》，文件要求，將公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)列入公務(wù)員初任、任職和在職培訓(xùn)的必修內(nèi)容，并且計劃在“十二五”時期，將全體行政機關(guān)公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理單位工作人員輪訓(xùn)一遍，培訓(xùn)時間不少于6學(xué)時。同時，建立培訓(xùn)長效機制，將公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)作為長期培訓(xùn)內(nèi)容。這份文件凸顯了中央的高度重視，是開展行政倫理教育的積極信號，不過，值得注意的是，我國目前的行政倫理教育仍存在不少問題，比如培訓(xùn)內(nèi)容不夠?qū)I(yè)化，常以政治理論取代行政倫理；教學(xué)形式比較單一，大多以課堂講授或報告為主；培訓(xùn)效果不易評估，缺乏科學(xué)的指標體系，等等。

要提高行政倫理教育的針對性和實效性，我們可以從以下幾點入手：第一，教學(xué)內(nèi)容的專業(yè)化。雖然官德教育在我國有著悠久的歷史，但現(xiàn)代行政倫理與古代官德以及政治思想理論的內(nèi)涵不同，相關(guān)培訓(xùn)機構(gòu)和科研單位應(yīng)把握時代脈搏，對當(dāng)代中國公務(wù)員行政倫理進行系統(tǒng)研究，使之上升為一門學(xué)問，加強公務(wù)員對行政倫理的專業(yè)認知。第二，教學(xué)形式的多樣化。行政倫理教育要想取得較好成效，要探索新穎多樣的教學(xué)方法，比如案例教學(xué)、行為訓(xùn)練、分組研討等，特別是案例教學(xué)，通過分析公務(wù)員日常工作中的正反典型和具體問題來教育廣大學(xué)員，可以使他們更好地掌握和運用所學(xué)的知識。第三，教學(xué)評估的科學(xué)化。行政倫理始于認知，落腳在踐行，需要有一套科學(xué)的評估方法來檢驗行政倫理教育的效果，評估主體要多元，評估指標盡可能量化，評估數(shù)據(jù)和信息須客觀，最終還要將評估結(jié)果作為干部選拔、獎懲、辭退以及職務(wù)調(diào)整的重要依據(jù)。

可以說，行政倫理建設(shè)要想實現(xiàn)他律與自律的平衡發(fā)展，將是一個漫長而曲折的過程，需要黨和政府的決心、公務(wù)員自身的努力、社會公眾的支持等，無論在中國還是美國，都不例外。

［1］張宇燕，富景筠．美國歷史上的腐敗與反腐?。跩］．國際經(jīng)濟評論，2005，（3）．

［2］喬治·弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003：261．

［3］［4］馬國泉．行政倫理:美國的理論與實踐［M］．上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2006：329．

［5］特里·L·庫珀．行政倫理學(xué):實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：270．

D630 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1672－2426（2013）09－0052－04

屈亞（1981－ ），女，安徽巢湖人，中國井岡山干部學(xué)院講師，世界史碩士，主要研究方向為世界史、干部教育。

責(zé)任編輯 侯 琦