政府環境責任缺失與對策——基于環境群體性事件的視角

李冬平 陳 菲

（1．中南財經政法大學，湖北 武漢 430074；2．西南政法大學，重慶 401120）

政府環境責任缺失與對策
——基于環境群體性事件的視角

李冬平1陳 菲2

（1．中南財經政法大學，湖北 武漢 430074；2．西南政法大學，重慶 401120）

環境群體性事件的頻發折射出政府環境責任的缺失。這一缺失表現在傳統政府管理理念上政府缺乏環境責任意識；壓力型政府促使政府唯經濟發展論；政府環境責任問責機制不健全。努力實現政府環境責任，應完善對政府環境責任的法律規制，提高法律的實效性；建立健全政府內部約束機制；構筑公眾對政府環境責任的有效參與機制。

環境群體性事件；政府；環境責任

據 《2013年中國社會形勢分析與預測》統計表明，近年來，中國每年因各種社會矛盾而引發的群體性事件多達數萬起甚至十余萬起，在群體性事件的發生原因中，以征地拆遷沖突、環境污染沖突和勞動爭議為主。其中，“征地拆遷引發的群體性事件占一半左右，環境污染和勞動爭議引發的群體性事件占30%左右”。［1］據媒體資料顯示，環境群體性事件近年來以年均29%的速度遞增。［2］其中，僅2012年全國就發生了四川什邡群體性事件、江蘇啟東群體性事件、寧波鎮海PX事件三起重大環境群體性事件，引起了社會的高度關注。頻發的環境群體性事件一方面表明中國公民環保意識的增強，另一方面也折射了政府環境責任的缺失。

一、環境群體性事件概述

群體性事件是近年來學界研究的高頻詞，在國外和社會學界，它主要是指集群行動、集體行動等具有一定規模的大眾利益表達和抗爭事件。在國內，群體性事件一詞在20世紀90年代以后被廣泛使用。學界對其界定大體上可歸納為兩類：第一類是行為說。“群體性事件是指未經批準而聚眾進行集合、靜坐請愿、游行示威、聚眾圍堵黨政軍機關，聚眾堵塞交通要道、聚眾非法占據公共場所、聚眾鬧事等對社會秩序造成一定影響的聚眾行動事件”。［3］第二類為事件說?！叭后w性事件是指一定數量的人群為滿足某種需要，在特定環境實施危害社會行為并導致事態加劇、擴大，擾亂和破壞社會治安秩序的事件。”［4］上述界定表明群體性事件具有誘因上的多樣性、行為上的偏激性、影響的沖擊性等特征。

環境群體性事件是群體性事件的一種類型，相較于引起群體性事件的其他起因來說，環境群體性事件是近年來新出現的一種誘因。因此，學界對其專門研究尚處于起步階段，對其界定，大多數學者認為是“因環境問題引發的群體性事件”。［5］也有學者將其稱為環境沖突事件，“環境沖突是環境矛盾激化所表現出來的激烈對抗?！保?］總結近年來的環境群體性事件，大致表現為兩類，一是反應型環境群體性事件，是指由于既成事實的污染導致的環境群體性事件；另一種是預防型環境群體性事件，是指對可能會產生的污染而進行的抵制性的環境群體性事件?；趯Χx和類型的分析，得出環境群體性事件除了具有一般群體性事件的特點外，還有區別于其他群體性事件的特點。

（一）參與主體多元化

當前，中國正處于社會矛盾的凸顯期，由征地拆遷、執法不公、勞動爭議等因素誘發的群體性事件明顯增多，參與主體包括農民、下崗職工、城鎮居民、個體業主、教師等，參與主體也具有明顯的多元化。但是，就具體的群體性事件而言，參與主體則比較單一。在環境群體性事件中，由于環境污染或是環境侵害影響的范圍廣泛，故而在參與人數上眾多，而且不限于單一主體，包含與環境利益相關的各個階層和群體。

（二）明確的訴求

周保剛認為，“群體性事件的誘因不是單一的某一種社會矛盾，而往往是多種因素的復合，是多種社會矛盾的復合?！保?］在現實中已發生的群體性事件中，群體性事件發生誘因比較簡單而具體，但在發生過程中，大量無直接利益沖突人員的加入，導致群體性事件的訴求變得不明確。而在環境群體性事件中的參與人員訴求明確而具體——即維護環境生存權、公共環境政策的參與權和環境知情權。

（三）組織性強

婁勝華認為，“政策的制定者和專家往往從技術角度定義風險，而在社區居民看來，風險主要源于一種主觀感受?！保?］這種對風險的主觀感受在環境事件中則表現為“鄰避效應”①所謂鄰避效應，指居民所在地單位因擔心建設項目，對身體健康、環境質量和資產價值等帶來的諸多負面影響，從而引發嫌惡情結，滋生“不要在我家后院”的心理及其采取強烈和堅決的，有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。，因而參與者達成了高度的共識。組織者借助互聯網、手機等現代通訊手段將這種主觀感受傳送給不特定多數人，使環境群體性事件中的組織性特別強。

（四）預警時間長

環境群體性事件一般有較長的醞釀及持續過程，且與環境污染的影響度正相關，因此對該類事件的指向對象、危害性和規模等具有一定的可預見性。在反對大項目建設的環境群體性事件中，除四川什邡，從項目啟動到發生群體性事件只有兩年左右時間外，其余的事件一般都在兩年以上。在長達數年的時間里，反對項目建設的人士通過各種渠道表達自己的意見和利益訴求，卻未能得到重視，直至爆發大規模的群體性事件。

（五）政府成為直接利益沖突方

近年來發生的群體性事件雖然大多數直指地方政府，但主要是基于政府應對群體性事件能力低下，導致民眾產生“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理，但政府扮演的是無直接利益沖突的角色。近年來發生的環境群體性事件中，大多數是由于企業建設項目而引發，而這些項目都通過了政府的審批。因此，政府與民眾之間構成直接利益沖突。

二、從環境群體性事件透視政府環境責任缺失

頻發的環境群體性事件，除由于公民民主參與意識增強、體制內參與渠道不順暢、出于對“鄰避設施”②鄰避設施：通常是指一些受污染威脅的公共設施，如垃圾場、核電廠、殯儀館、變電站等。的擔憂外，很大一個因素就是政府環境責任的缺失。環境責任的主體主要有政府、企業、公民三方，而 “政府對于環境治理有沒有責任意識以及責任意識的強弱直接影響著環境治理行為以及效果”。［9］政府環境責任缺失原因和表現主要體現在：

（一）傳統政府管理理念滯后

一般而言，政府管理理念受制于一國的經濟體制。中國的政府管理理念伴隨著向市場經濟的轉軌而有了長足的進步，國內學界也更多關注服務型政府、有限政府建設，黨的十八大報告也明確提出要建設“職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”。但是，當前政府管理理念仍然具有濃厚的計劃經濟時期色彩，這種傳統政府管理理念在環境保護中表現的尤為明顯。

1．在管理理念上，表現為由無限政府所帶來的政府環境責任理念缺失。宋賢卓認為，“無限政府是指一個政府自身在規模、職能、權力和行為方式上具有無限擴張、不受法和社會環境制約的傾向。”［10］在這一制度平臺上，政府享有的是權力、責任主要由行政相對人來承擔的。政府的責任以管制為主，服務很少在政府的考慮范圍。在無限政府理念的支配下，我國的環境保護始終將政府置于環境保護的主體地位，強化政府“管”的職能，也就是對“權力”的認可，卻缺失對政府“責任”的界定。這種環境管理理念造成以對行政相對人進行管制為特征的環境立法得以固化，而完善政府環境責任卻受到限制。

2．受傳統政府管理理念支配下的行為模式傾向于自上而下，忽視公眾參與。按照當今學界普遍認可的治理和善治理念的觀點，“引導公眾參與決策，分散公共機構的權力”是當代行政民主的重要范式。公眾參與既是我國憲法和法律賦予公民的基本權利，也是政府最基本的責任和義務。政府環境責任的建立有賴于公眾參與和公眾監督的發揮。但是，受傳統政府管理理念的影響，政府在行為模式上習慣于“替民做主”。且不論其中是否出于自身利益考慮，忽視公眾參與本身不利于公眾對政府環境責任進行有效的監督。

（二）壓力型體制下造就政府“唯經濟發展論”

壓力型體制是指在權力授權主要來自上級的前提下，上級同時也會用名目繁多的指標來考核下級。［11］壓力型體制實質是行政機關內部考核體系。在當前對政府環境責任的立法、司法和外部規制難以快速有效建立的情況下，建立健全對官員政績的考核體系尤為重要。而目前對官員政績的考核體系仍未從根本上擺脫對GDP的依賴，使政府為適應壓力型體制而忽視環境責任。

1．重經濟責任，輕環境責任。在當前，經濟發展仍然是考核官員的主要指標，而這種指標又主要是以經濟總量和增長速度為核心，一些地方政府甚至還沿用“經濟增長一票否決制”。在這種壓力下，基于對政績、政治前程和利益的考慮，地方政府很難遏制經濟發展的沖動，對高資本投入、高資源消耗、高污染排放的經濟增長模式有強烈的偏好，以高強度開發向土地、資源要效益。在實踐中重經濟責任，輕環境責任。

2．政府環境保護主義盛行。在以GDP為主要考核指標的壓力下，地方政府深知 “是增長而不是環境，是企業家而不是分散的民眾，更能直接影響官員的政治前程，為了保證GDP的增長，政府極力迎合投資企業，對企業投資項目的選址、審批、征地和建設不從環境保護作長遠打算，忽視企業的防污、治污設施建設。一旦出現問題，急于為企業開脫罪責，形成地方“環境保護主義”。因此，作為國家意志和民眾訴求的環境保護在具體的政策執行過程中就必然要大打折扣，甚至被懸空。

（三）政府環境責任內部問責機制不健全

張建偉認為，“政府環境責任問責機制是實現政府環境責任的保障?！保?2］問責是追究政府官員的責任，意即權責對等，要建立責任政府，就需要建立完善的行政問責制。自2006年我國第一部關于環境問責方面的專門規章——《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》公布以來，政府加大了對在環境污染領域監管不力的官員的問責力度，但當前政府環境責任問責機制仍然存在問題。

首先，從環境責任問責法制規范來看，初步建立起來的政府環境問責制局限在行政系統內部，而不是依據專門的法律，行政問責在操作上具有相對隨意性。其次，從問責程序啟動的原因來看，大多數環境責任問責程序的啟動是基于環境污染事件已然發生并且引起公眾強烈關注，而對事前存在的環境污染潛在風險、決策失誤等的問責幾乎沒有。再次，從問責主體的橫向來看，環境行政問責的對象主要是環境保護部門，主要是就環境監管責任進行問責，對于同級決策部門和分管領導的問責較少。最后，從問責主體的縱向來看，環境責任問責的對象主要是地方政府環境責任，而中央政府的環境責任問責較少。

三、建立政府環境責任的對策思考

（一）完善對政府環境責任的法律規制，提高法律的實效性

改善環境是環境保護工作的根本出發點，各級政府對本轄區內環境質量負責是法律賦予的職責。但是，由于環境法律存在的缺陷使得政府在履行對環境質量負責的責任和義務上不到位。為此，完善對政府環境責任的法律規制，提高法律的實效性，加強政府環境責任監管是環境法制的重點。

1．完善環境基本法，明確政府環境責任核心地位。政府不履行環境責任，履行環境責任不到位已經成為環境保護過程中最大的制約因素。《環境保護法》第16條規定：“地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”。該規定提出了地方政府履行環境質量的職責，但只是一些宣言性的要求，缺乏相應的處罰措施。修改《環境保護法》時應明確政府環境責任，將環境保護的職權授權給各級政府及其主要負責人，強化各級政府作為環境保護第一責任人的責任和義務。明確各環境監管主體的職能，按照“權責相統一，有權必有責”的原則，通過具體的程序和具體的管理制度合理劃分各環境監管主體的職能。

2．完善國有自然資源產權法律制度，明確政府代表人地位。我國《民法通則》和《森林法》、《草原法》等法律中明確規定，自然資源的國家所有或全民所有的公有產權制度。作為資源的公共產權主體，國家不僅對資源擁有積極的權能，即可以占有、使用、收益和處分資源，而且也可以行使其消極的權能，即排除一切非法的侵犯。政府在現實中作為自然資源國有所有權的受益人，但是法律上缺乏制約和監督，導致自然資源被濫用，環境污染無人買單的情況。因此，應明確政府作為自然資源產權代表人地位，作為自然資源產權人代表既享有受益權，又承擔履行監督管理自然資源的職責，使得自然資源產權關系明確，責、權、利相統一，實現自然資源效益最大化。

（二）建立健全政府內部約束機制

政府內部約束機制是指政府內部設置一整套規則，并以此規則評判下級政府的行為，給予相應的獎懲措施。政府內部約束機制的建立對于矯正政府不當作為和不作為具有突出的作用。就政府環境責任的承擔而言，政府內部約束機制主要表現為政府環境責任的績效考核與問責機制。

1．建立政府環境績效考核制。在政府內部應明確環境績效考核制，將制定生態文明建設目標指標體系，納入各級政府及領導干部的政績考核內容，將污染物總量控制、環境質量改善、環境風險防范作為干部獎懲的重要依據，實行“環境保護一票否決制”。

2．設計政府環境責任問責機制。建立政府環境責任問責機制，應完善責任的具體形式，建立起可操作性的細化的責任追究機制。針對地方政府干擾環境執法問題，按照“地方政府對環境質量負總責”的要求，重點解決一些地方政府環境保護不作為、亂作為、干擾環境執法等的突出問題，認真落實主要領導是第一責任人、分管領導是直接責任人，突出強化政府環境保護責任。對各級政府在環境保護方面未完成環境保護目標的，對于不作為、亂作為、干擾環境執法的追究其法律責任。

（三）構筑公眾對政府環境責任的有效參與

汪勁認為，“環境保護中的公眾參與是指在環境保護領域里，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，使得該項決策符合廣大公民的切身利益?！保?3］公眾參與是政府外在環境責任的實現形式。實現公眾參與既是現代民主政治的要求，也是政府履行好環境責任的要求。政府要實現政府環境責任中的公眾參與，應努力做到：

1．完善環境信息公開。環境信息公開制度是公眾參與的前提和基礎，政府應定期對公眾公開相關環境問題的重要數據，對可能引起環境污染或有環境污染隱患的工程、項目及環境事件，在不同階段形成有針對性的環境影響報告書、環境影響報告表，并將環境影響報告書（表）備案，充分保障公眾知情權。

2．豐富公眾參與渠道及其方式。目前公眾參與的渠道主要有人民代表大會、人民政協、信訪、聽證會等，應努力完善使其發揮實效。此外，在既有平臺中，還應充分發揮媒體、報紙、雜志、網絡的作用，建立新聞媒體監督和舉報投訴的規范化形式。還要建立環境公益訴訟制度。環境公益訴訟制度應該引入政府環境責任制度化，程序化和規范化的公眾參與制度，通過賦予公民個人環境公益訴訟原告資格，公民可以依法對未履行法定義務的環境行政部門提起訴訟的方式對政府環境責任起到監督作用。

綜上所述，環境群體性事件頻發暴露出政府環境責任的缺失，有效承擔起政府環境責任，既是責任政府的體現，又是建設生態文明的要求。政府應從根本上扭轉對GDP的崇拜，從傳統的發展模式、治理模式中走出來，處理好經濟發展與生態環境保護之間的關系，通過法律、政府內部、外部監督等多層面，努力承擔政府環境責任，建設秀美山川的美麗中國。

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D630 < class="emphasis_bold">［文獻標識碼］A［文章編號］

1672－2426（2013）09－0048－04

李冬平（1988－ ），男，江西新余人，中南財經政法大學碩士研究生，研究方向為生態文明建設。

陳 菲（1988－ ），男，江西吉安人，西南政法大學環境法專業碩士研究生，研究方向為環境法。

責任編輯 宋桂祝