新型城鎮(zhèn)化建設(shè)探析※——以遼寧為例

潘 志

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)探析※
——以遼寧為例

潘 志

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110004）

本文對遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)顩r進行了分析，在肯定成績的同時也指出了遼寧城鎮(zhèn)化過程中所存在的問題，最后針對這些問題，提出遼寧如何以新型城鎮(zhèn)化為抓手推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議。

新型城鎮(zhèn)化；經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；遼寧

※本文系2012年度遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金（理論經(jīng)濟自選）項目“遼寧經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展績效研究”（L12DJL036）的階段成果。

作為共和國的老工業(yè)基地，遼寧經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和需求結(jié)構(gòu)的調(diào)整，因此，提高遼寧經(jīng)濟轉(zhuǎn)型績效的關(guān)鍵在于供求兩方面結(jié)構(gòu)的優(yōu)化發(fā)展。當(dāng)然，這種優(yōu)化發(fā)展不是一個孤立的過程，需要一定的空間格局和發(fā)展載體。城鎮(zhèn)化是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展布局調(diào)整的一種重要形式，主要表現(xiàn)是人口資源由鄉(xiāng)村流向城市。當(dāng)然這種人口資源的流動不是簡單孤立的過程，還伴隨著各種資源要素在區(qū)域空間內(nèi)的流動和產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整。因此城鎮(zhèn)化的發(fā)展必然會帶來經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級。特別是當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展到一定階段以后，大中小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟關(guān)系更加復(fù)雜，城鎮(zhèn)化在區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中扮演的角色也就越來越明顯，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化路徑和方式也越來越不適應(yīng)新時期轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要。因此，以新型城鎮(zhèn)化為抓手，調(diào)整區(qū)域空間內(nèi)要素資源和產(chǎn)業(yè)布局，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，也就成為當(dāng)前遼寧經(jīng)濟社會發(fā)展階段的必然要求。

一、對新型城鎮(zhèn)化的基本認識

新型城鎮(zhèn)化的“新”就在于不再簡單地追求城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大和空間的擴張，而應(yīng)著眼于發(fā)展質(zhì)量的提高和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善。這既是新型城鎮(zhèn)化區(qū)別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的突出特征，也是新型城鎮(zhèn)化的基本原則，更是當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的階段性要求。為了滿足經(jīng)濟發(fā)展階段性要求，新型城鎮(zhèn)化要求城鎮(zhèn)化向現(xiàn)代化和集群化方向發(fā)展，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間布局、市場分工和流通體系、大中小城鎮(zhèn)和城鄉(xiāng)之間規(guī)劃協(xié)調(diào)與聯(lián)動發(fā)展等因素。在這一過程中，新型城鎮(zhèn)化可以從需求供給兩個方面直接引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。在需求方面，李克強總理指出，繼續(xù)促進中國經(jīng)濟社會發(fā)展，加快轉(zhuǎn)型是關(guān)鍵；加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式是中國“十二五”發(fā)展的主線，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是轉(zhuǎn)方式的主攻方向，擴大內(nèi)需是結(jié)構(gòu)調(diào)整的首要任務(wù)，城鎮(zhèn)化是中國內(nèi)需最大的潛力所在。遼寧通過新型城鎮(zhèn)化而產(chǎn)生的有效需求可以充分刺激供給層面，帶動要素投入結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的轉(zhuǎn)型。在供給方面，2012年中央經(jīng)濟工作會議又進一步提出走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，這也正符合當(dāng)前遼寧老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展方向。由此可見，抓住了城鎮(zhèn)化也就可以從供給和需求兩方面抓住推進結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。因此，有必要以新型城鎮(zhèn)化為抓手，通過產(chǎn)城互動和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，把新型工業(yè)化作為新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力，從而在促進遼寧供求結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的過程中通過增量調(diào)結(jié)構(gòu)，推進遼寧經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，并提高轉(zhuǎn)型發(fā)展績效水平。

二、遼寧城鎮(zhèn)化的基本情況

工業(yè)化與城鎮(zhèn)化有著密切聯(lián)系，由于工業(yè)化發(fā)展較早，隨著重工業(yè)的建設(shè)和礦產(chǎn)資源的開發(fā)，遼寧在新中國建立之初城鎮(zhèn)化程度就比較高，并長期位居全國前列。然而，由于長期受“左”的錯誤干擾、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡、經(jīng)濟體制的僵化、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制約等因素影響，遼寧城鎮(zhèn)化曾經(jīng)出現(xiàn)速度下降、水平停滯等現(xiàn)象，與之相應(yīng)的是產(chǎn)業(yè)不振、需求不旺，經(jīng)濟發(fā)展困難重重，以城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型帶動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展逐漸列入日程。自2003年國家實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，遼寧加快了中部城市群和沿海城鎮(zhèn)帶建設(shè)，推進資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，加強新城區(qū)和中小城鎮(zhèn)建設(shè)，取得顯著成效，全省城鎮(zhèn)化水平呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢。到2011年，遼寧城鎮(zhèn)化率達到64．05%，大大高于全國平均水平（51．27%）。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心研究，中國城鎮(zhèn)化的峰值在70%－75%之間，而遼寧作為中國傳統(tǒng)工業(yè)基地，其城鎮(zhèn)化水平無疑具有更大的提升空間?！笆濉睍r期，省委、省政府提出繼續(xù)全面推進城鎮(zhèn)化，提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，培育發(fā)展縣城和中心鎮(zhèn)，著力提升縣城規(guī)劃和建設(shè)水平，加快一批中等城市和100個中心鎮(zhèn)建設(shè)，積極穩(wěn)妥地推進農(nóng)村人口有序向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，5年內(nèi)新增400萬城鎮(zhèn)人口，總量突破3000萬人，城鎮(zhèn)化水平達到70%左右。

然而，遼寧在推進城鎮(zhèn)化進程中也存在著一些問題。

1．遼寧土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。作為城鎮(zhèn)化的主要體現(xiàn)，城鎮(zhèn)人口的增加不可避免地需要城鎮(zhèn)規(guī)模在土地空間上的擴張。因此，人口城鎮(zhèn)化是核心，土地城鎮(zhèn)化是保障。然而遼寧在城鎮(zhèn)化過程中雖然在城鎮(zhèn)建設(shè)方面取得一系列成就，但卻未能充分加以利用。到2011年，遼寧全省建城區(qū)面積與2006年相比增加了22．4%，征用土地面積是2006年的2．4倍，而人口密度卻下降了21%。這一方面體現(xiàn)出城鎮(zhèn)建設(shè)快速推進的同時卻未能充分發(fā)揮其效能，另一方面也自然影響了遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，而且個別地方的一些領(lǐng)導(dǎo)干部還存在著把城鎮(zhèn)化等同于大興土木的簡單化理解，這都不利于遼寧在更高層面上推進新型城鎮(zhèn)化工作。

2．與土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化相聯(lián)系的是各地城區(qū)土地的集約利用程度偏低且參差不齊。2011年全省建城區(qū)面積最大的沈陽，其人口密度卻不到營口的一半，而營口的建城區(qū)面積卻不到沈陽的四分之一，征用土地面積更是遠遠小于沈陽，還不到沈陽的四十分之一。當(dāng)然大連等省內(nèi)其他地方也存在類似問題。城鎮(zhèn)人口資源直接決定了城鎮(zhèn)發(fā)展水平，況且人口因素又直接決定了供給和需求兩方面的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，只有提高人口資源的集約性才能有效改善要素投入結(jié)構(gòu)，并提升市場規(guī)模和層次。因此城鎮(zhèn)人口集約程度低的問題也就直接影響了遼寧經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展績效的提高。

3．城鎮(zhèn)化以固定資產(chǎn)投資為主要發(fā)展動力，政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)中多發(fā)揮主導(dǎo)性作用。省內(nèi)各級財政加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，例如通過財政專項資金和財政貼息推動新城新市鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，使得城鎮(zhèn)道路、供水、供電、綠化等方面取得了很大的發(fā)展，直接導(dǎo)致全省城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資快速增長。然而，城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展使得僅靠財政支出難以滿足龐大的資金需求。為了彌合城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，各地還通過向銀行借貸、發(fā)行城投債和通過中央財政發(fā)行地方債等方式外部融資，政府往往通過政策規(guī)劃或地方政府融資平臺等直接或間接的扮演了主導(dǎo)性角色。這樣既造成了潛在的財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險隱患；又直接導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化，使公共投資效率不高，城市空間利用率低，造成資源浪費；還使得新城與老城不能很好的銜接基礎(chǔ)設(shè)施、共享資源，甚至出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、搶奪投資的局面或趨向。

三、推進遼寧新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

針對城鎮(zhèn)化過程中存在的一些問題，遼寧要結(jié)合實際，以新型城鎮(zhèn)化為抓手，持續(xù)探索新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”協(xié)調(diào)科學(xué)發(fā)展的路子，推動經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型，由此提出以下幾方面建議：

1．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。作為老工業(yè)基地，遼寧在國內(nèi)城鎮(zhèn)化水平歷來較高；而且由于遼寧是全國唯一的各城市都有自己傳統(tǒng)主導(dǎo)工業(yè)的省份，所以遼寧也是國內(nèi)最有可能實現(xiàn)全域城鎮(zhèn)化的省份。因此，從基本的規(guī)模和數(shù)量角度看，遼寧即使在近期不便于立即著手推動全域城鎮(zhèn)化，其城鎮(zhèn)化水平也應(yīng)該高于其他后進省份，所以遼寧有必要快速而又穩(wěn)妥地推進鄉(xiāng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和身份轉(zhuǎn)變，使其與當(dāng)前省內(nèi)產(chǎn)業(yè)和要素投資結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的節(jié)奏相銜接。在全省范圍內(nèi)大幅度提高城鎮(zhèn)化水平的同時，為避免新市民僅僅是戶籍身份的變化，遼寧一方面要把推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化納入經(jīng)濟社會發(fā)展整體規(guī)劃，并且在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域做好財政金融、教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施和文化宣傳等方面的準(zhǔn)備工作，改變農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，提高縣域經(jīng)濟生產(chǎn)力水平，為城鎮(zhèn)化奠定堅實基礎(chǔ)；另一方面可以逐漸把農(nóng)村工作納入城鎮(zhèn)化工作視角中來，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，從農(nóng)村變社區(qū)、農(nóng)民變市民和產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展角度出發(fā)，處理農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民等領(lǐng)域的相關(guān)議題，可以將其列入統(tǒng)一的制度框架和職能機構(gòu)范圍內(nèi)，加快編制城鎮(zhèn)發(fā)展總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、各功能區(qū)的具體規(guī)劃。這樣一方面可以整合并優(yōu)化行政資源，另一方面有利于進一步提高統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作在全省經(jīng)濟管理中的地位，使得公共投資可以用于邊際投資效率更高且又最需要擴大投資的鄉(xiāng)村領(lǐng)域，從而提升社會投資績效，進而在改善城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展格局過程中提高經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展績效。

2．統(tǒng)籌大中城市與中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在城鎮(zhèn)化過程中，在密切關(guān)注產(chǎn)業(yè)和市場發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷調(diào)整各層次城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃，明確各自的動態(tài)優(yōu)勢和職能邊界，以此為指導(dǎo)來強化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城鎮(zhèn)功能，提升城鎮(zhèn)品位。從而使得新老城區(qū)、大中城市和中小城鎮(zhèn)功能互補，協(xié)調(diào)發(fā)展。建議把省內(nèi)涉及城區(qū)經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟工作的職能部門整合起來，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)分工，合理布局，有序競合，尤其是在制訂財政投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃方面，一方面建立各地在不同層級間橫向的溝通協(xié)調(diào)平臺，另一方面在全省上下建立縱向的統(tǒng)籌規(guī)劃體系，優(yōu)化城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、布局、建筑風(fēng)格規(guī)劃，從而避免在基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方面的重復(fù)建設(shè)和投資浪費，進而提高經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展績效。

3．統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化發(fā)展。在推動城鎮(zhèn)化過程中致力于改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，突出重點，用新型工業(yè)化帶動新型城鎮(zhèn)化，用新型城鎮(zhèn)化帶動新型工業(yè)化。在切實發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的引領(lǐng)作用的同時，堅持把新型工業(yè)化作為第一推動力，加快發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，使其與城鎮(zhèn)化相得益彰，不斷提升產(chǎn)業(yè)豐厚度和支撐水平。在調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過程中，注重發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尤其是其中的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，一方面可以滿足城鎮(zhèn)化過程中新增加的市民勞動力的就業(yè)需求，提高城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力，不斷減少農(nóng)業(yè)人口；另一方面可以通過與其他產(chǎn)業(yè)特別是制造業(yè)的良性互動，進一步推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級，提高新型工業(yè)化水平，從而推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。在推動新型城鎮(zhèn)化和新型工業(yè)化互動發(fā)展和產(chǎn)城聯(lián)動過程中，要積極抓好創(chuàng)新型人才的引進和培養(yǎng)工作，鼓勵優(yōu)秀人才創(chuàng)業(yè)，支持科技型中小企業(yè)的發(fā)展。需要把發(fā)展中小企業(yè)與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相結(jié)合，盡可能放寬對中小企業(yè)的政策性束縛，減免稅費負擔(dān)，優(yōu)化公共服務(wù)平臺，更加注重體制機制創(chuàng)新。力爭讓遼寧中小企業(yè)數(shù)量和投資額度在五年內(nèi)翻一番，并進一步擴大中小企業(yè)在符合智能集約和綠色低碳等新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向的先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中的規(guī)模和比重，從而通過發(fā)展中小企業(yè)實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的富民經(jīng)濟基礎(chǔ)，走出一條新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，進而為遼寧經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級提供堅實支撐。

4．改善城鎮(zhèn)化動力來源，提高投資績效。在明確政府與市場邊界定位的基礎(chǔ)上，提高城鎮(zhèn)化進程的市場化和社會化水平，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)投資主體、投資渠道和投資方向的多元化發(fā)展。結(jié)合各地實際發(fā)展情況，科學(xué)全面評估城鎮(zhèn)化過程分攤在人均層面上的投資額，進而估算出遼寧實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化所需要的投資規(guī)模及與轉(zhuǎn)型發(fā)展階段相應(yīng)的結(jié)構(gòu)比例。然后以此為基礎(chǔ)在全社會范圍內(nèi)廣泛融資，這一方面可以降低財政負擔(dān)，另一方面也可以提高財政資金使用效率，使得財政資金投向最適宜公共投資方向的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域?？山柚K家屯區(qū)正式被批準(zhǔn)為沈陽經(jīng)濟區(qū)新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)等平臺，在行政管理、集約用地、資金投入等方面先行先試，積極破除制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的體制機制障礙，進一步解放思想，推進改革，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，充分調(diào)動包括民營資本在內(nèi)的社會資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)，釋放民間經(jīng)濟活力，從而在進一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時也有效調(diào)整社會投資結(jié)構(gòu)，促進遼寧經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展。

當(dāng)然，除了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)平臺建設(shè)以外，城鎮(zhèn)化還需要一定的產(chǎn)業(yè)和人才的支撐作用。這樣才能使得戶籍身份轉(zhuǎn)變后的農(nóng)民成為從事其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的真正意義上的市民。為此要合理規(guī)劃各地區(qū)主體功能及相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，把財政投資的重心放在引導(dǎo)人力資源和企業(yè)在集聚和成長方面，使其依托于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)及市場需求結(jié)構(gòu)的改善與提升；對于確實需要直接參與的投資建設(shè)項目也要事先進行充分考察論證，并且完善事前、事中和事后的監(jiān)督審核機制，提高透明度，提升財政投資績效，進而提升經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展績效。

［1］趙玉紅．促進遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展的財政政策選擇［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012，（6）．

F291．1 < class="emphasis_bold">［文獻標(biāo)識碼］A［文章編號］

1672－2426（2013）09－0038－03

潘志（1983－ ），男，遼寧丹東人，中共遼寧省委黨校講師，主要從事經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和比較經(jīng)濟體制研究。

責(zé)任編輯 魏亞男