國際反腐敗主要理念對建設廉潔政治的啟示

熊國建

（中共常德市紀委，湖南 常德 415100）

腐敗是人類社會共同的敵人，在與腐敗作斗爭的漫長歷程中，國際社會特別是西方發達國家探索形成了一些主要的反腐敗理念，并在實踐中得到成功運用，取得了反腐倡廉建設的顯著成效。黨的十八大提出了建設廉潔政治的戰略目標，研究和借鑒這些理念，對于深入推進廉潔政治建設、提高反腐倡廉工作科學化水平，無疑具有一定的現實意義。

一、分權制衡理念

分權制衡理念被譽為“西方立憲主義全部格局的核心”，是西方國家憲政的理論基石［1］。該理念最早可溯源到古希臘的哲學家亞里士多德，他在闡釋其“法治應當優于一人之治”的思想時，主張把政府的權力分為討論、執行、司法三個要素。此后，英國近代政治思想家約翰·洛克和法國啟蒙思想家孟德斯鳩等學者對分權制衡理念予以進一步發展。洛克在《政府論》中認為：“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律。”孟德斯鳩在其名著《論法的精神》中強調，一切有權力的人都容易濫用權力，要防止權力被濫用，保障人民的自由，就必須以權力約束權力［2］。在資產階級革命取得勝利后，分權制衡理念逐步形成了較為系統完整的思想體系，并滲透到西方政治、經濟以及社會管理等各個方面，對資本主義民主政治發展起到了巨大的推動作用。當前，分權制衡理念及其延伸而形成的“三權分立”制度，被西方資本主義國家廣泛采用，并以不同的形式得以體現。

分權制衡理念的核心在于以權力制約權力。不受制約和監督的權力必然導致腐敗，要使權力始終按照公共意志規范運行，必須加強對權力的監督制約，把權力“關進籠子”，而通過分權制衡無疑是監督制約權力的有效途徑之一。分權制衡防止了權力集中于某一集團，為民主權利的實現提供了新的監督方式，既符合民主政治與反腐敗的發展趨勢，又符合權力運行的內在規律，是遏制權力濫用和腐敗的最有力的理論武器［3］。盡管西方國家的分權制衡特別是“三權分立”模式具有不可避免的階級屬性，作為社會主義國家，我們不可能全盤照搬，但也要看到其歷史進步性和合理性。當前，我國權力結構中權力失衡現象比較突出，各級黨政機關中決策權、執行權、監督權幾乎集于領導班子一身，這種失衡的權力結構催生了“一把手”的體制，滋生了“一支筆”的做法，派生了“一言堂”的局面，其直接后果就是各級黨政“一把手”腐敗案件頻發。要按照黨的十八大要求，借鑒分權制衡理念中“權力一定要受到制約”和“用權力去制約權力”的合理價值，進一步完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構。在黨內分權方面，逐步打破黨委“議行合一”的領導體制，并建立黨代表詢問質詢、黨內民主選舉、罷免撤換等制度。在黨委、人大和政府分權方面，通過將黨的政策主張轉變為具有法律效力的國家意志，實現黨委決策權和人大決策權有機對接，同時，大力推進黨政分工和黨政分開，促進權力結構向“黨委創議—人大審議—政府執行”模式轉變，使黨委決策權、人大決策權和政府執行權既相互制約又相互協調［4］；在政府及其內設部門分權方面，嚴格規范不同權力的使用邊界和程序，在班子內部實行正職監管、副職分管、集體領導的新工作機制。要重點加強對各級黨政“一把手”的監督，通過建立重大決策票決制、紀實制、專家論證制、問責制等，強化對“一把手”行使人事、財務、項目安排等重大決策權的監督；通過建立完善“一把手”履職考核評議和責任追究機制，做到有權必有責、過錯必問責。

二、公民社會理念

所謂公民社會，是指社團組織、行業組織和中介機構等非政府組織、非營利性的民間社團、組織和機構。公民社會一詞最早出現在古希臘先哲亞里士多德的《政治學》中，指的是“城邦國家”或“自由和平等的公民在一個合法界定的法律體系之下結成的倫理—政治共同體”。17—18世紀期間，洛克、孟德斯鳩、盧梭等資產階級思想家提出了社會契約論，主張“天賦人權”和“主權在民”，認為國家的產生是人們相互之間或人民同統治者之間相互訂立契約的結果，為了防止政府濫用職權和侵犯民權，人民可以通過各種形式來監督政府的行為。進入二十世紀以來，民主政治家羅伯特·達爾等人進一步豐富和發展了公民社會理論，達爾認為：一個國家要維系民主就必須有各種各樣的獨立社團和組織，社會對權力的制衡比以權力制約權力的憲法制約更為重要［5］。當前，公民社會作為西方社會生活和政治生活中的重要力量，在政治、經濟、文化各個領域中都發揮著舉足輕重的作用，在預防和反對腐敗斗爭中也不例外，公民社會的積極參與已經成為國家廉政體系的重要組成部分。如有的民間組織通過影響議會立法、向政府施加社會壓力等方式推動國家廉政機制的創立和完善；借助新聞媒體、網絡工具等對民眾輿論加以引導；以游行、示威等有組織的公民參與方式形成對政府懲處腐敗問題的巨大社會壓力；或者以更為直接的方式對腐敗官員進行舉報。此外，還有的民間組織如透明國際組織等通過進行獨立的調查，對政府的廉潔程度進行評議打分等間接的方式，對各國政府廉政建設形成國際輿論壓力［6］。

公民社會理念的實質在于以權利監督權力，通過保障社會組織及公民個人的知情權、參與權和監督權，來確保權力正確行使。如果說人大監督、司法監督與紀檢監察監督指向的是 “權力監督權力”的話，那么，保障人民群眾的權利、動員人民群眾行使監督權，指向的則是 “以權利監督權力”。從當前我國情況來看，權力處于倒金字塔結構，越往上權力越大，而在社會階層上則處于金字塔結構，廣大人民群眾構成金字塔的基座。隨著政治經濟社會的發展，群眾的權利意識與政治參與熱情越來越強烈，這兩種結構之間的矛盾越來越突出，解決這個矛盾，必須積極培育公民社會，強化社會監督，形成專門機關監督和社會監督相結合的完整的監督鏈條。

借鑒公民社會的理念推進廉潔政治建設，一是主動轉變政府職能，構建“有限政府”。如進一步精簡、下放行政審批事項，推動源頭治理改革，通過政府購買服務等方式向社會組織轉移職能，主動削減政府的權力特別是微觀經濟管理權，擴大社會自治，政府的歸政府，市場的歸市場，使“缺位”、“錯位”、“越位”的權力回歸到公共權力本位，剝離附著在政治權力之上的不當經濟利益，從而對腐敗問題形成“釜底抽薪”式的治理［7］。二是大力培育公民社會組織。當前我國公民社會處于成長階段，社會組織本身表現出的行政化、等級化、依附性等傾向還比較明顯。以常德市為例，目前登記注冊的1600多家社會組織中，大多都與行政機關存在著千絲萬縷的依附關系，政社不分、財事不分、“搭車”收費、串通謀利等現象并不少見，有的甚至淪為行政機關的“小金庫”和腐敗通道。要積極推動社會組織建設，如實行社會組織直接登記制度、強化社會組織自治、完善利益協調機制、推動“去行政化”改革等，提高社會組織的自主能力，使其對政府權力形成有效監督和制約，推動形成政府—社會—公民良性互動的反腐敗格局。三是拓寬公民和社會組織參與反腐敗的渠道。作為政府一方，既要有保持權力謙抑的政治自覺，又要努力為公民政治參與提供必要條件。要建立健全群眾利益表達和有序參與監督的機制，提高公民參與反腐敗的組織化和有序化程度，進一步拓寬信訪舉報途徑，積極開展網絡問政和網絡監督，建立健全網上信訪舉報系統，加大對舉報人和證人保護力度，鼓勵群眾參與監督和信訪舉報。四是充分發揮新聞媒體的輿論監督作用。新聞媒體在西方國家被稱為與立法、行政、司法三權并駕齊驅的“第四權力”，新聞記者有法律規定的采訪權和信息披露權，被譽為社會的“扒糞者”，許多重大腐敗案件都是由新聞媒介披露出來的。要支持和保護新聞媒體積極開展輿論監督，依法保障新聞媒體自由采訪和監督的權利，充分發揮新聞媒體的群眾喉舌和反腐尖兵作用。

三、法治理念

西方法治理念是建立在“人性惡”假設基礎之上的，古希臘哲學家柏拉圖在其著作《法律篇》中提出人性惡的觀點，并主張法律的統治。其學生亞里士多德發展了柏拉圖的法治理念，提出人的本性都是惡的，法治起源于防惡，只有法治才能防止人性惡的膨脹［8］。英國哲學家大衛·休謨進一步提出了著名的 “無賴原則”：在設計任何政府制度時，應當把每個掌握公共權力的人都先視為“無賴”，必須建立一套可靠的預防機制，將他們發展成無賴的道路堵死。經濟學大師哈耶克也說過，一種壞的制度會使好人做壞事，而一種好的制度會使壞人也做好事，他認為，制度設計關鍵在于假定，從“好人”的假定出發，必定設計出壞制度，導致壞結果［9］。這些重要思想都成為了西方法治理念的理論基礎。

法治是一種確定性最強、透明度最高、也最容易讓人接受的治理模式，是以理性的方式開展反腐倡廉的最佳途徑。從我國法治實踐來看，幾千年來的封建統治所形成的“人治觀念”和“官本位”思想在一些領導干部思維中仍然根深蒂固，權大于法、特權腐敗等現象仍在一定程度上存在，特別是一些領導干部利用職權便利謀求各種超越法律的特權，形成特權階層和利益集團，由此衍生出有法不依、執法不嚴、違法不究以及法外施恩、法不責貴等現象，嚴重損害了社會公正的基石，踐踏了法律面前人人平等的基本原則，必然導致國家法律秩序的失衡和法紀的廢弛。西方法治理念特別是“人性惡”假設和“無賴”原則啟示我們，建設廉潔政治，必須在法治的框架內進行，必須以法制規章的形式制定規則，并且強力執行，走依法治腐、以法制權之路，否則就會偏離正確的軌道。所以在建設廉潔政治的進程中，強化法治的要素，是一個具有戰略意義的抉擇，也就是說，要把建設廉潔政治放在法治視域中去謀劃和運作。一是創新權力制約模式。要實現依法治權，讓所有權力主體都必須在憲法和法律范圍內活動，實現“法律面前人人平等、制度面前沒有特權”。二是完善政府治理機制。在建設廉潔政治、實現政府清廉的過程中，要抓住政府治理機制改革這個重要內容，堅持政企分開、政事分開、政府與社會組織分開的改革方向，推動政府從全能政府、管制型政府向有限政府、服務型政府轉變，讓政府從微觀經濟活動中退出來，最大限度地減少權力尋租機會。要健全清晰化的責任約束機制，這是建設廉潔政治的重要保障。應進一步完善失管必究、失教必究、失察必究的責任追究機制，同時拓展問責范圍，既把“三亂”等問題列入責任追究范圍，又把決策失誤、行政不作為、管理不善、政績平庸等納入問責機制；進一步規范責任追究程序，形成責任追究的閉環效應。三是加大依法查處力度。中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在學習貫徹黨的十八大精神研討班上強調，堅持標本兼治，當前要以治標為主，為治本贏得時間。當前腐敗還比較嚴重，懲處仍然至關重要，只有通過嚴厲的懲處，政治意志才能得到宣示，黨員干部才能得到警醒，也才能獲得公眾的信任和支持。如果沒有懲治的強制力作保障，教育、監督、制度的效果就會打折扣，預防就將是一句空話。要重點查辦發生在領導機關和領導干部中的大案要案，始終保持打擊各行各業違法違紀現象的高壓態勢。狠抓專項治理，堅決糾正損害群眾利益的不正之風，著力解決發生在群眾身邊的腐敗問題。加強對社會領域特別是中介組織腐敗問題的治理，加大對商業賄賂的打擊力度，嚴厲查處行賄行為，不斷提高腐敗的風險成本。

四、透明政府理念

透明政府的理論基礎在于人民主權原則，由法國啟蒙思想家盧梭創立。根據該理論，人們為了維系自由和平等，自愿相互訂立契約，讓渡出一部分或全部權利給社會，共同組建政府。所以，政府的權力來自于人民，公眾與政府之間實質是一種委托與被委托的關系，作為受托人的政府在行使權力過程中，必須對作為委托人的人民和公眾負責；作為委托方的公眾，有權查閱公共信息，了解受托人政府的運作過程和績效，對政府工作進行評判和監督［10］。另外，保障公民的知情權和參與權也是透明政府的理論基礎之一，西方國家認為現代民主的兩大構成要素為公開與參與，知情權和參與權是公民最基本的民主權利之一。為了保障公民的知情權和參與權，政府應該公開一切可以公開的信息，接受人民的監督。根據上述理論，早在1766年瑞典就制定了《信息自由法》，此后，西方各國紛紛制定了相關法律，使政府公開制度成為當代民主政治建設的一項基本制度。特別是近年來一些國家廣泛開展以建立“透明政治機制”為主要內容的“陽光行動”，成為及時揭露和防止腐敗的有效手段，如西方國家大多實施了官員財產申報公示制度，將官員財產“曬”在陽光下接受群眾的監督。

我國《憲法》明確規定，國家的一切權力屬于人民，各級政府由人民代表大會選舉產生，對人民負責，受人民監督，這其中就理所當然地包括向人民公開有關信息，報告工作情況。從我國現實情況來看，政務公開工作仍停留在政府部門有限度的自愿公開的水平，幾千年來“民可使由之，不可使知之”的傳統慣性導致了權力的封閉運行和暗箱操作，成為權力濫用、腐敗滋生的溫床。“陽光是最好的防腐劑”，約束權力的最好方式就是把權力置于陽光下，讓“陽光”成為預防腐敗滋生的最好消毒劑。借鑒透明政府理念，一是要加大公共事務公開力度。要牢固樹立公開是黨委、政府必須履行的基本義務、知情是群眾的基本權利的理念，不斷拓展黨務、政務、廠務、村務公開的廣度和深度，特別是涉及群眾利益的重大決策、重大建設項目、公共資源配置和社會公益事業建設等信息，必須及時向社會公示，接受社會公眾監督，從而推動“金魚缸”式政府的形成。要重點推進政府財政預算決算公開和“三公經費”支出公開。強化各級政府部門的納稅人權利保護意識，積極推行陽光財政，讓社會公眾幫政府捂好 “錢袋子”。二是推進行政權力網上公開透明運行。當前，以電子監察系統為代表的科技反腐風起云涌，極大地提高了反腐倡廉建設的科學化水平。要大力推進“網上政務大廳”建設，建立融合網上公開、網上辦公、網上服務和網上監督等多項功能的行政權力公開透明運行電子平臺，推動形成運行公開、制約有效的行政權力陽光運行機制。三是積極探索官員財產申報公示制度。官員財產申報公示制在西方國家被稱為反腐的“終極制度”。從我國當前來說，無論是高層的反腐決心，還是社會的民意基礎，亦或法律和技術手段，實行領導干部家庭財產申報制的條件都已具備，應積極推行，可以采用分步實施、先易后難的步驟，如先開展新任領導干部和后備干部財產申報公示制度，積累經驗后再全面推行。

五、道德教化理念

道德教化理念是與資產階級的人性論、政治原罪論相對應的一種價值觀，提倡對公職人員進行道德教育，給予人性上的去惡存善的凈化。在許多西方學者看來，人性可以深刻地改變人格，可以使人放棄其自私自利。因此西方學者認為，道德教化作為國家廉政建設的一種基本手段，它可以促使公職人員建立一種自我約束的道德規范，從實質上說就是一種主觀意志的法［11］。當前，道德教化已成為世界各國預防腐敗的重要手段之一，凡是政府清廉指數較高的國家，都十分注重發揮道德教化在反腐敗中的作用，如新加坡在反腐敗道德教化上講究“心治”，把儒家文化倡導的忠、孝、仁、愛、禮、義、廉、恥“八德”作為整個社會尊崇的道德準則和行為規范；芬蘭公務員進入政府機關就職時必須舉行宣誓儀式，宣誓遵守紀律和公務員道德規范；在瑞典，一個人在任何時期、任何領域違紀違法的不良行為，都會被記錄在案，如有不良記錄，在就業、晉升、貸款等各個方面都會產生極大的影響，甚至無法立足。

如果說以權力制約權力和以權利制約權力是權力的外在制約的話，那么，以道德制約權力是一種內在的制約，具有更深遠的影響。日本社會學家橫山寧夫提出了一個著名的“橫山法則”：最有效并持續不斷的控制不是強制，而是觸發個人內心的自發控制。任何制度的推行、法律的實施都離不開人，制度再完善，法律再健全，只要腐敗分子的腐敗動機存在，再嚴厲的打擊措施，再縝密的法規條文實際上也不能完全阻止他們將腐敗的動機變成腐敗的行動，最根本最徹底的反腐敗措施就是在人們心中建立一條道德防線，徹底根除腐敗生存的思想土壤。從這一角度來看，反腐倡廉不僅要靠法律、制度等外在制約，更要靠權力主體的道德自律。建設廉潔政治，必須大力倡導自律從嚴的道德取向。一是要以社會主義核心價值觀重構道德規范。要以社會主義核心價值觀為基礎，結合我國各地傳統廉潔文化，提煉具有地域特質，體現地域人民行為方式、文化藝術、價值觀念的核心道德理念，并使之成為當地人民的共同價值取向和追求。要特別注重加強從政道德教育，通過“道德講堂”、“廉政課堂”等形式，構筑“以廉為綱、以德為先、以信為重”的黨員干部道德誠信高地，抑制和消除權力腐敗的內心動機。二是要實現道德規范的制度化。個人的道德理性和道德意志是有限的，只有通過制度的強制性力量，才能確保道德規范被嚴格遵循。要大力推進黨員干部從政道德的制度化工作，如制定《黨員干部道德守則》，建立領導干部道德檔案和考德制度等，來約束黨員干部的日常行為，起到防微杜漸的警戒作用。三是要積極推進社會誠信體系建設。權力腐敗總是與政府和官員誠信缺失聯系在一起的，而企業誠信缺失更是商業賄賂的源頭。要大力推進以政府信用為表率、企業信用為重點、個人信用為基礎的社會信用體系建設，逐步建立集紀檢監察、銀行、稅務、工商、質監、司法、民政、公共資源交易等部門信用信息于一體的綜合性誠信數據庫，建立企業廉潔誠信檔案，實現跨部門、跨區域信用信息共享。同時，推行守信激勵和失信懲戒制度，推動企業廉潔從業、誠信守法。要突出抓好政府信用建設，堅持誠信辦事、誠信服務、取信于民，推進誠信政府的建設，切實提高政府的公信力。

六、“零容忍”理念

所謂“零容忍”，是指對不良習慣、不道德行為、輕微違規等行為絕不容忍，其核心是對各種反社會行為和違規違法活動采取嚴厲打擊的態度，哪怕是輕微違法犯罪行為，也要毫不猶豫、決不妥協地進行徹底斗爭。“零容忍”的理論基礎是“破窗理論”，由美國預防犯罪學家喬治·凱林和詹姆斯·威爾遜1982年提出。他們認為，如果一幢大樓的一扇窗戶遭到破壞而無人修理，肇事者就會誤認為整棟大樓都無人管理，從而得到可以任意破壞的暗示，緊接著就會發生一系列犯罪行為。“破窗理論”鮮活地說明了在輕微的違規違紀與嚴重的違法犯罪之間的重要聯系。它啟發我們：完好的東西一般不會有人去破壞，而一旦這個東西被破壞，如不及時修復，可能會遭受更大的破壞。因此，要對付“破窗”現象，最有效的策略就是實施“零容忍”，在違法違規行為出現苗頭的時候，將其扼殺在萌芽狀態，真正做到“防微杜漸”［12］。“破窗理論”最先由美國警署應用于社會治安管理，通過對犯罪分子實行“零容忍”，取得了明顯成效。此后，“零容忍”理念在反腐敗中得到廣泛運用，如香港廉政公署把“零容忍”理念應用于廉政建設，堅持“舉報必接、有腐必查、懲腐務盡”的原則，使其清廉指數一躍成為亞洲前列；瑞典、新加坡等國對行賄受賄數量不做具體規定，只要屬于“不正當的報酬”，不管數量多少，即使只有一毛錢，也屬于犯罪行為，要處以刑罰。

“零容忍”揭示這樣一個原理：任何事情的發展包括腐敗行為都有一個從量變到質變的過程，如果對“小腐敗”問題不注重懲治，采取放任的態度，就會導致積“小腐”為“大腐”。“放縱一個腐敗分子，就會使一千個人產生僥幸心理”，如果一些黨員干部的腐敗行為僅因為性質輕微或身處高位沒有被依法嚴辦，就會形成“可以腐敗”或“腐敗不會被懲處”的心理暗示和行為導向，其結果必然是更多人的學習和效仿，導致腐敗現象層出不窮。從社會心理學來講，重大腐敗行為固然不容忽視，但社會大眾感受最深和最深惡痛絕的還是發生在身邊的輕微腐敗行為，如果容忍這些輕微腐敗行為，就會使公眾對黨和政府反腐敗的決心和信心產生動搖，進而失去正義感和社會責任感，形成“官民互不信”的嚴重局面。一要嚴格落實“零容忍”的普適原則，按照中央紀委二次全會的要求，既打“老虎”，又拍“蒼蠅”，只要違犯了黨紀國法，無論涉及什么人，都一律依紀依法嚴肅查處，從而對存在腐敗傾向或苗頭性問題的黨員干部產生“伸手必被捉”的強烈震懾。二要切實完善“零容忍”的制度體系。對腐敗“零容忍”，必須健全制度規范，嚴肅制度執行，提高對腐敗行為處罰的剛性。當前在反腐實踐中，存在著一種“抓大放小”的趨勢，違紀違法案件立案的起始金額標準節節攀升，在適用法紀的標準上因人而異，這些都與“零容忍”理念背道而馳，要通過適當降低并嚴格執行腐敗案件的立案標準，嚴禁法不責貴、以紀代法等現象。三要積極培育“零容忍”的廉潔文化。通過傳遞“違規無小事”、“凡腐必究”的理念，警示公職人員自覺抵制各種誘惑，培養廉潔從政的責任意識和良好風尚；通過營造“以貪為恥”的社會氛圍，使“零容忍”理念深入人們的思想內心，從而形成有效遏制腐敗的社會心理和價值導向，凝聚廉潔從政廉潔從業的正能量，為建設廉潔政治注入源源不斷的精神動力。

［1］張琨.淺析分權與制衡的理論發展與憲政實踐［J］.法制與社會，2007，（9）.

［2］周義程.從分權制衡到社會制約 ［J］.社會主義研究，2011，（4）.

［3］劉洪霞.淺析分權與制衡原則及其對中國反腐敗的借鑒意義［J］.改革與開放，2010，（12）.

［4］陳國權、周盛.我國人大決策權的變遷與決策權的制約監督［J］.浙江大學學報，2011，（5）.

［5］顧昕.以社會制約權力——達爾的多元主義民主理論與公民社會理念.共識網：http:／／www.21ccom.net／articles／sxwh／xfwm ／2012 ／0507 ／59120＿3.html.

［6］［7］施雪華.大力推進中國公民社會的成長 實現中國反腐敗戰略的大轉移［J］.社會科學，2009，（7）.

［8］李進宏.腐敗治理：人性假設、基本模式與路徑選擇.國家預 防 腐 敗 局 網 ：http:／／www.nbcp.gov.cn ／article／lltt／201101／20110100012036.shtml.

［9］畢長川.制度設計的關鍵在于“假定 ［J］.大連干部學刊，2003，（3）

［10］向淼、粟茂.透明政府：理論基礎與制度設計［J］.中共四川省委省級機關黨校學報，2006，（3）.

［11］中共湖南省紀委課題組.當代國際反腐敗的做法和經驗探討［C］.

［12］廖曉明，羅文.“零容忍”廉政文化的內涵、功能和現實困境［N］.中國紀檢監察報，2011－8－22.