界別協商的主體問題淺議——從周星馳當選政協委員說起

郭麗蘭

（中共廣東省委黨校，廣東 廣州 510053）

黨的十八大報告專門論述了 “健全社會主義協商民主制度”，對社會主義協商民主的本質屬性，制度和機制的架構，協商民主的內容和目的，人民政協在協商民主制度中的地位，人民政協實施協商民主的四個方面，即組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，都作出了相關論述。其中界別協商是中國協商民主建設中非常重要的一個部分，里面涉及界別主體的范疇規定、功能發揮、制度運行等相關內容。

2013年1月14日，周星馳當選為廣東省政協委員，一時在網上激起千層浪，這將界別協商的主體問題討論推向高潮。網友們不禁提出質疑，“周星馳怎么會成為政協委員？他能當好委員嗎？會不會淪為‘花瓶’，白白浪費一個政協委員的名額？”這些質疑直接觸及當前政協界別建設中一個關鍵的問題，即界別協商的主體如何界定、選擇，充分地發揮界別協商主體在政治協商中的積極作用。

一、政協界別的主體構成

全國政協包括中國共產黨、8個民主黨派 （中國國民黨革命委員會、中國民主同盟、中國民主建國會、中國民主促進會、中國農工民主黨、中國致公黨、九三學社、臺灣民主自治同盟）、無黨派民主人士、8個人民團體（共青團、總工會、婦女聯合會、青年聯合會、工商業聯合會、科學技術協會、臺灣同胞聯誼會、歸國華僑聯合會）、13個界別（文化藝術界、科學技術界、社會科學界、經濟界、農業界、教育界、體育界、新聞出版界、醫藥衛生界、對外友好人士界、社會福利界、少數民族界和宗教界）、臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞，以及特別邀請人士等組成，具有廣泛的社會基礎。廣東省則把特邀香港人士、特邀澳門人士和來自省委、省政府及省直機關部委辦廳局、人民解放軍、各市及其他有代表性的特邀人士全部并入了“特別邀請人士”界別。

在第十一屆廣東省政協委員名單中，除周星馳當選為政協委員外，諸多明星如湯鎮業、馬鼎盛、吳小莉均在名單之列，而后三人則已擔任廣東省政協委員多屆。如何看待明星成為政協委員，政協界別協商的主體優勢如何發揮作用，這些問題都需要進一步作出研究。

二、界別協商主體構成的優勢和地位

政協的界別是參加人民政協的各個黨派、人民團體、各民族和各界人士在人民政協組織中的具體劃分形式，也是政協會議的基本組織形式。政協的每一個界別都由一定數量的特定委員所組成，同一界別的委員一般都具有大體相似的身份、職業特征，聯系和代表著特定領域的群眾。因而發揮政協各界別主體參政的積極性和主動性，對于推動中國民主政治建設具有重要的作用。

1.從政協的產生和發展來看。1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會的職權，代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，發揮了重要的歷史作用。中國人民政治協商會議早于全國人民代表大會問世，這與政協本身的特點是分不開的，反映了政治協商會議作為統一戰線的組織形式在中國政治建設中的重要性。人民政協的界別規定是伴隨著政協的產生、發展而產生、發展的。在1949年9月21日，第一屆全國政協召開時，并沒有界別的提法。1954年，第二屆全國政協根據職能對界別進行了規定，當時的界別數量達到29個。從第二屆到第十一屆政協，界別設置隨著經濟社會的發展變化作出了相應調整，政協界別的時代性也愈來愈明顯。通過一次次調整，政協界別的名稱雖幾經改變，但數量一直維持在34個，界別成為政協構成和組成的重要特點和優點。

2.從政協委員的產生方式來看。政協按界別組成，委員由界別產生，是人民政協區別于其他政治組織的顯著特征，也是人民政協的突出優勢所在。按照《中國人民政治協商會議章程》的規定，界別是人民政協產生、存在和發展的基礎，政協委員是由各界別有代表性的人士組成。從制度設計的層面看，我國的政治制度中，人民代表大會代表由區域選舉的代表組成，具有表達區域的功能。政協委員是按界別協商產生的。這樣產生的委員可以不受地域和人口比例的限制，最廣泛地包容各方面的代表人士，使政協具有最廣泛的代表性和政治上最大的包容性，具有最大限度表達界別利益的功能。

3.從政協的主要功能來看。人民政協的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。這三項主要職能是各黨派團體、各族各界人士在中國政治體制中參與國是、發揮作用的重要內容和基本形式，體現了人民政協的性質和特點，是人民政協區別于其他政治組織的重要標志。因而，根據界別的特點和要求開展活動，是政協履行職能的重要特色。

界別特色能夠更好地發揮各階層人士的參政議政作用。委員作為界別代表，履行職責不是個人行為，而是代表一個群體、一個界別，所以通過界別活動能夠把本界別的整體利益訴求和社情民意更加暢通地反映上來，能夠使廣大委員把聰明才智和專業特長更加集中地發揮到各自所熟悉的領域和關注的問題上來，充分體現界別的特色。

參加政協的各黨派、團體和界別，都可以以本黨派、團體和界別的名義在政協大會上發表意見和主張，按界別提出提案，由界別自主開展調查研究和反映社情民意等活動。由于各個界別的代表都體現了其所代表的社會群體的利益要求，因而可以集中社會各個階層的意見，利于決策的科學化民主化，界別協商有利于實現廣泛的公民有序政治參與，最大限度地吸納各種利益訴求，同時通過協調各界內部關系，化解矛盾，維護社會穩定。這對于進一步堅持和完善協商民主，建設社會主義民主政治，具有重大而深遠的意義。

三、界別協商主體構成存在的幾個問題

政協的界別主體構成是中國協商民主的一個重要優點和特點，具有廣泛性、代表性、民主性的特點，它不僅有黨派團體的特征，還有階層、行業、民族、區域等多重特征。但從實際情況來看，現有的界別主體設置和劃分還存在著若干可完善之處。表現在：

1.現有界別主體的涵蓋面問題。政協現有的界別設置基本覆蓋了社會的各階層、各方面，但隨著經濟社會的發展，社會的階層發生了變化，現有的界別劃分未能完全覆蓋社會的所有階層。社會學家陸學藝教授根據分工、權威等級、生產關系和制度分割的標準，將中國社會劃分分為十個階層，分別是國家與社會管理者階層、經理人員階層、私營企業主階層、專業技術人員階層、辦事人員階層、個體工商戶階層、商業服務人員階層、產業工人階層、農業勞動者階層和城鄉無業失業半失業者階層，它們分屬五種社會地位等級：上層、中上、中中、中下、底層等。在我國政協的34個界別中，其中社會上層所占的比重過大，社會中下和底層的比例小，這部分人群的利益訴求就可能被忽視；

另外，有些在經濟社會發展中作用日趨重要的界別沒有設置，代表新的社會階層、新興行業的委員少。如社會變革中出現的民營科技企業的創業人員和技術人員、受聘于外資企業的管理技術人員、個體戶、私營企業主、中介組織的從業人員、自由職業人員等；又如律師、法官、檢察官、公證員及基層法律服務人員等構成的法律職業共同體，已發展為社會結構中的重要階層，政協卻沒有相應的界別設置。當新的社會階層還處于形成過程當中，社會組織化程度不是很高時，如何對他們進行有效的引導，使得他們通過合法化、制度化的方式參與國家、社會的政治生活，界別定位就顯得尤為重要。

2.相關界別主體的交叉問題。比如共青團和青年聯合會、科學技術協會和科學技術界、臺灣民主自治同盟和臺灣同胞聯誼會等，這些相近界別歸類時，由于相似性比較大，容易出現重復和包含現象；同時還有可能出現另一種情況，比如政協委員中可能出現一位青年、婦女、高知識、無黨派、香港特邀人士多重身份的共同擁有者，這種占比雖然不高，但是涵蓋其中一部分，因而，需要用更好地辦法界定界別的分類問題。

3.特邀界別主體的產生問題。其中包括特邀界別委員如何產生？這些委員能否就人民關心的問題進行研究、作出提案，發揮特邀界別作用等問題。此次周星馳當選為廣東省政協委員，之所以引起人們的廣泛關注，反映了人民群眾對特邀人士的產生程序、產生辦法，委員是否能夠真正代表界別行使權力，為界別發出聲音表示的擔憂。當然，周星馳等特邀人士，他們表達意見的機會要比普通人多，而且他們的意見引起社會關注度要遠遠大于一般的政協委員。但從“演員”到“委員”，他們是否能夠很好地實現角色轉換，這是老百姓關心的問題。因而應該在產生辦法、委員資質、參政能力上，通過透明、公開的方式，讓廣大的群眾放心、明白。

4.某些界別主體的行政色彩濃厚問題。在目前政協的委員人數中，政府部門的負責人不斷增多，他們既是官員，又是政協委員，這直接影響協商民主的客觀性和公正性。如農業界委員主要是農技人員、農業主管部門負責人，工會界很多是工會領導，少有第一線的產業工人。這樣的界別內部結構，是否能夠真正代表所屬界別，值得商榷。

界別是構成人民政協的基本單元，是人民政協區別于其他政治組織的顯著特征。在當今經濟社會結構發生深刻變化的歷史條件下，如何優化界別設置、發揮界別優勢、健全界別工作制度、彰顯界別特色、體現界別功能，直接關系到人民政協作用的有效發揮和人民政協事業的創新發展。

四、強化政協界別主體參與的幾點思考

1.合理調整、完善界別主體設置。人民政協作為發揚社會主義民主的重要形式，其界別設置應盡量吸納不同階層、不同群體的代表人士。在審慎、穩定，微調的前提下，合理調整、完善界別主體是發揮界別協商作用的重要前提。

第一，適當增加某些界別主體。一是提高社會的中下階層的比例；二是對于新興社會階層，政協應積極地開展調研，盡早明確新社會階層的界別概括和界別劃分，及時進行合理的設置和調整。對在經濟增長貢獻較大的行業和在人口總數中占較大比例的群體，其代表人士要及時吸納到政協委員隊伍中來。可以在已有的界別中增加委員名額，在相關界別中補充新的社會階層代表人士；或邀請其中典型性強的人士以個人身份參加政協；也可根據當前經濟社會發展形勢，增設法律界、中介組織界等獨立界別，以吸收日益壯大的更廣泛的新社會階層的代表。

第二，調整有關界別主體。有些界別之間存在著交叉的情況，如科學技術協會與科學技術界，青聯界和共青團界、臺盟和臺聯等。可通過整合或合并的方式，減少交叉界別之間的重疊情況。

第三，細化界別主體內部的劃分。隨著經濟社會發展，相關界別內部開始分化，現有的界別設置需要細分。如農業界，中國農民數量龐大，以往稱中國百分之八十的人口在農村，其分布廣泛，差異性大。社會的變遷，使得傳統意義上的農民階層產生了巨大分化，出現了越來越多的不再從事農業生產的“農村人口”，部分農民特別是“失地”農民逐步向城鎮轉移，成為“進城務工人員”，對于這部分人群，社會階層的屬性與傳統意義的農民已經不盡然相似，因而需要細化界別內部的分層，更好地反映和代表農民利益。

第四，調整界別主體的比例構成。在界別中，不僅需要行政領導干部，也需要普通群眾，而現實是，界別中來自一線的、基層的委員太少。政協委員需要大眾化，需要來自基層的委員，因而增大界別中基層、普通大眾的比例，以實現社會的“精英”和“大眾”的共同民主參與、政治協商才是正常的、合理的，也是十分必要的。

第五，規范特邀階層的內部構成。各地政協的特邀界往往成為一個委員成分最龐雜，委員構成多元，人數最多的界別，這需要予以規范。應該選取其中具有較高參政議政能力、較強的政治積極性、能與所代表群眾保持密切聯系的委員，成為真正的政協的代表。

2.增強界別主體的政治協商能力。政協委員是來自各界的代表，他們應該按照政協章程的規定，履行政協的職能。通過提高政協委員的協商民主素質，培養政協委員的政治責任感、效能感，發揮委員在界別活動中的積極作用。

第一，加強界別委員的學習。作為政協委員，特別是如周星馳類明星委員，首先，學習政協的相關規章制度，在制度的框架內，依法行使委員權力和履行相關義務；其次，學習作為政協委員應該具有的基本素質，從“明星”到“委員”的轉身，需要的不僅僅是個人表現，更重要的是能夠代表所屬界別，發出界別的聲音，表達界別的利益訴求，而這需要一定的政治責任感、政治素養和參政能力，而這是需要通過學習習得的。

第二，加強界別委員的溝通。一方面，強化與其他委員之間的動態關系；另一方面，強化與百姓之間的聯系，搭建界別委員與群眾之間的橋梁。委員對本界別的民意進行調查和研究，撰寫的提案不再是個人名義，而是能夠真正反映民意，反映本界別焦點問題的提案，真正成為本界別的 “發聲器”。

第三，建立健全界別工作平臺。通過政協全會、專題議政會、座談會、政情交流等，突出界別的整體性，通過召開界別例會，促進界別活動“常態化”，為擴大社會各界有序政治參與創造良好條件；搭建界別內部和界別之間的交流、互動的平臺，通過界別之間互相調研、學習等活動，實現資源互補，形成界別協商合力。

3.健全界別主體的規范機制。黨的十八大報告提出，要通過完善協商民主制度和工作機制，推進協商民主廣泛、多層、制度化發展。這也同樣體現在界別主體建設上的制度化、機制化。明星成為政協委員，并不是要讓他們成為會議“花瓶”、“舉手器”、“按鍵器”。要通過健全和規范界別主體工作機制，為充分發揮界別的主體作用提供制度保障。

第一，提名機制。在政協委員的產生辦法上，建立完善協商提名機制，盡量體現民意。應該合理確定提名單位，拓寬提名渠道，推薦名單通過適當的方式在界別范圍內進行公示，廣泛聽取群眾意見，使推薦的結果透明化、更能反映界別的真實意愿。

第二，述職和監督機制。作為界別利益的“代言人”，需要對界別委員進行考核和監督。一方面，可以通過政協章程的相關規定進行制度監督；另一方面，可以通過透明化的方式，通過媒體或網絡的方式，將政協委員的工作情況公開化。被選出的政協委員必須定期向本界別群眾報告履職情況，讓本界別群眾、甚至普通大眾了解委員的工作狀況。這樣，既可以加強委員與所在界別群眾之間的聯系；又可以讓本界別群眾監督其是否具有真正的代表能力和參政議政能力。其實在明星委員中，也不乏像濮存昕、吳小莉等擁有良好口碑的政協委員，因而明星委員如果進入角色，可以為本界別提供真正體現本界別利益的政協提案。

第三，退出機制。參政議政、政治協商、民主監督，是非常神圣的而嚴肅的政治行為。作為政協委員，按照法定程序參加政協會議，提供高質量的政協提案，是最基本的要求。無論是明星或是其他政協委員如若多次不參加政協會議，消極作為，不能代表本界別的利益，就必須實施定期的退出機制，以確保界別主體功能的有效性。

［1］中國人民政治協商會議章程（2004年 3月 12日）［EB ／OL］http:／／www.cppcc.gov.cn 政協章程

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