聚類和比較視角下城鄉養老服務機構發展研究

耿永志

(河北師范大學 公共管理學院，河北 石家莊 050024)

一、研究背景

在人口老齡化日益嚴重的中國，養老問題是未來面臨的一個主要問題。除了養老金的巨額缺口外，未來由誰來提供養老服務顯得尤為重要。理論研究和政策實踐越來越多地開始關注養老服務的供給問題，無論是城鎮還是農村，各地均在大力發展不同類型的養老服務機構。然而，不論是從數量角度，還是從類型結構和服務質量的角度，現有養老服務機構遠遠不能滿足老年人的實際需求。

目前，關于養老服務機構的理論研究和政策實踐主要集中在以下幾個方面：(1)要大力發展民營養老服務機構。梁瑩等人分析了民營養老服務機構面臨的困境和發展空間注梁瑩:《夾縫中生存的民營養老服務機構:生存困境與發展空間》，《中共天津市委黨校學報》2012年第4期。，曾吉果等人從政策創新、刺激社會化供給的角度提出了發展民營養老服務機構的問題注曾吉果:《政策創新:刺激社會化供給——發展民營養老服務機構管窺》，《社會福利》2011年第1期。，包括黑龍江、河北在內的國內大部分地區也都紛紛出臺政策，由政府對民辦養老服務機構發展給予資金資助注《黑龍江:新政給力民辦養老機構大發展——解讀〈黑龍江省資助民辦養老服務機構發展資金管理暫行辦法〉》，《社會福利》2011年第7期。；(2)圍繞養老服務機構建設，應規范相應法規制度。唐政秋等人對各地出臺的《養老服務機構管理辦法》進行了解析，并提出了完善相關法規的措施建議注唐政秋：《養老服務機構法律規制亟待完善》，《社會福利》2011年第6期。；(3)養老服務機構的標準化問題受到越來越多的關注。李云飛等人對養老服務機構的標準化建設問題進行了探討注李云飛：《養老服務機構的標準化建設》，《品牌與標準化》2011年第4期。,湖北等地也都出臺了《養老服務機構服務質量規范》注張英、劉建國：《解析〈湖北省養老服務機構服務質量規范〉》，《社會福利》2011年第2期。；(4)由于與傳統文化及道德因素相沖突，機構養老在中國面臨著水土不服的問題注謝瓊：《中國養老模式的中庸之道》，《山東社會科學》2008年第11期。。養老服務機構逐漸開始走向社區。“以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐”的社會養老服務體系正在學術理論和政府決策層面形成共識。國內不少地方在社區建立“老年人日間照中心”、“老年人一鍵通呼叫中心”等。比如，在石家莊市《關于加快居家養老服務中心建設的實施意見》中，計劃到2015年每個街道(鄉鎮)均建成一所示范性的居家養老服務中心，社區全部建成居家養老服務中心，實現街道(鄉鎮)和社區養老服務設施基本覆蓋[注]《石家莊市人民政府辦公廳關于加快居家養老服務中心建設的實施意見》，法律咨詢網www.110.com，2012年10月1日。。

現有理論研究和政策實踐，主要涉及到中觀制度層面，例如，不同性質的養老服務機構之間的協調發展問題、養老服務機構的規范運行和發展問題(規章制度和標準化等)、養老服務機構的發展模式問題(居家養老的社區服務等)。這是近些年學術界主要關注的焦點問題。

筆者認為，實現養老服務機構的持續、健康發展，需要在不同層面上實現協調互動。養老服務機構的發展不應僅僅局限于中觀制度層面，宏觀層面和微觀層面的問題也是值得進一步關注的。目前，我們缺乏從微觀和宏觀角度的分析。從微觀角度來看，老年人的心理關護、養老服務個性化需求是研究的一個空白區域，養老服務從業人員的培訓和素質提升等問題，是我們長期所忽視的。從宏觀層面來看，如何達到養老服務機構布點和規劃的最優化，如何實現養老服務機構發展與經濟社會發展水平的相適應，如何實現區域間、城鄉間養老服務機構的協調發展，這些均是需要關注的重要問題。本文重點從宏觀角度分析影響養老服務機構發展的因素，利用全國31個省份的相關數據，對省域間養老服務機構的發展狀態(包括城鎮和農村)做聚類和比較分析，并根據研究結果揭示的問題，提出針對性的措施建議。

二、影響養老服務機構發展的因素分析

(一)衡量養老服務機構實際發展水平的指標

從宏觀角度來看，對養老服務機構發展水平的評判主要包括數量和質量兩個方面。由于當前我國養老服務機構的發展的主要矛盾集中在數量方面，所以對一個地區養老服務發展水平的評判，主要應從數量角度入手。從數量評價指標來看，代表一個地區養老服務機構發展水平的主要指標有三個：養老機構數量、從業人數、床位數。這三個指標的數值越大，說明該地區養老服務機構發展水平越高。養老服務機構的數量反映了一個地區養老機構服務部門的個數，但并不能反映養老服務需求在量的滿足的全部情況，床位數和從業人數在某種程度上能夠補充衡量這種滿足程度。需要說明的是，我們在這里忽略了一些質量性指標，如養老服務的便捷性、從業人員的素質、服務對象的滿意度等。在本文分析中，我們選取養老服務機構數量、從業人數、床位數作為衡量一個地區養老服務發展水平的主要指標。

(二)養老服務需求對養老服務機構發展的影響

對于一個地區來講，養老服務機構的發展首先受到養老服務需求的影響。養老問題的核心是“老”，重點是“養”，誰來養、如何養，是養老的關鍵[注]崔恒展、李宗華：《老齡化背景下的養老內容研究》，《山東社會科學》2012年第4期。。老年人的養老服務需求越大，需要發展的養老服務機構就越多。從宏觀角度來看，人口因素是影響養老服務需求的最重要因素，一個老齡化嚴重的社會，需要建立更多的養老服務機構。衡量一個地區養老服務需求的具體因素有兩個：人口數量和人口結構，具體來講，可以用人口數和老年撫養比這兩個指標來衡量。人口數越大，需要建立的養老服務機構就越多，這個道理是顯而易見的。另外，老年撫養比可以從人口結構角度刻畫一個社會對老年人的撫養情況，一般用60歲以上老年人口數與15-59歲的青壯年人口數之間的比值來表示。這個比值越大，表明整個社會撫養老年人的任務越沉重，需要發展的養老服務機構就越多。除了人口數量和人口結構外，老年人的健康狀況等也是影響養老服務機構發展的因素，相對來講，這些不是最主要的因素。

(三)經濟發展水平對養老服務機構發展的制約

養老服務機構的發展除了受到需求的影響外，還受到經濟發展水平的制約，這是從供給角度的分析。一個地區經濟發展水平越高，越有能力提供更多的養老服務。養老服務機構作為公共物品(至少是半公共物品)，無論是政府舉辦，還是民間舉辦，其發展狀況總是與當地的經濟發展水平密切相關。經濟發展水平好的地區，可以籌集更多的資金用于養老服務機構建設。另外，從個人支付能力角度來看，一個地區經濟發展水平越高，老年人就有更大的能力去支付養老服務的相關費用。當然，經濟水平的差異會直接影響老年人的現實生活與養老意識[注]劉燦：《當代中國農村養老與地域差異》，《山東社會科學》2010年第3期。，進而會對養老服務機構的發展起到制約作用。

總之，影響一個地區養老服務機構發展的因素是多方面的，上述分析大體勾畫出了一個宏觀角度養老服務機構發展的分析框架：養老服務機構的數量、床位數和從業人數反映了一個地區養老服務機構的實際發展水平，而受人口因素影響的養老服務需求決定了養老服務機構發展需要達到的水平，經濟發展水平則決定了它客觀上能夠達到的水平。

三、對養老服務機構發展狀況聚類和比較分析的基本思路

我們的研究思路是：首先，對各地區養老服務機構發展情況進行分類，分析各地養老服務機構在實際發展水平、需要達到的水平以及能夠達到的水平三個方面分別所屬的聚類群；然后，結合不同具體指標的含義，分析不同聚類群在全國所處的位置和層次；最后，對同一地區在不同分類法下所處的位置層次進行對比，以得出有意義的結論。具體的分析過程如下：

第一，聚類。采用聚類分析的方法對31個省(區、市)進行分類，選擇養老服務機構實際發展水平、需要達到的水平和能夠達到的水平三種分類標準分別進行聚類。由于在不同分類標準下，各地區之間的差異情況是不同的，由此在一般聚類法(Q型聚類)下采用不同分類標準所得到的分類數是不同的。為了方便比較，我們采用快速聚類法(K-均值法)，這種方法將數據看成K維空間上的點，用距離作為測度個體“親疏程度”的指標。先按照一定方法選取一批凝聚點(聚心)，再讓樣本向最近的凝聚點凝聚，形成初始分類，然后再按最近距離原則修改不合理的分類，直到合理為止。這種方法要求事前自行給出需要聚成多少類，最終只輸出唯一解。快速聚類是一個反復迭代的分類過程，在聚類過程中，樣本所屬的類會不斷調整，直到最終達到穩定為止。

第二，確定同一分類標準下各聚類群所處的位置和水平。在按照不同標準對各地區進行聚類后，也就意味著完成了對各地區的一種分類，由于聚類結果只是表明組內數據差異最小、組間差異最大的一種狀態，但這并不能表示各聚類群之間的優與劣，需要進一步根據分類指標的具體含義和最終聚類結果，分析各聚類群所處的水平位置和層次，以使后續比較工作具有實際意義。

第三，同一地區不同分類標準下聚類結果的比較。在上述過程中，我們按照養老服務機構實際發展水平、需要達到的水平和能夠達到的水平分別進行聚類，這也就意味著同一地區在不同的分類標準下，其所屬群的位置和層次是不同的。對這種位置和層次的變化進行比較，便可得到有意義的結論。

四、各地城鄉養老服務機構發展的聚類和比較

考慮到農村和城鎮發展水平的差異性，我們的分析由農村和城鎮兩部分構成，分別選取全國31個省份的數據。無論是農村還是城鎮，都從三個角度進行聚類，這三個角度分別是實際發展水平、需要達到的水平和能夠達到的水平。與前述分析一致，實際發展水平(聚類1)包括城鎮養老機構數量、從數人數和床位數三個因素；需要達到的水平(聚類2)包括：人口數、老年人撫養比兩個因素；能夠達到的水平(聚類3)主要考慮人均可支配收入。數據來源于第六次全國人口普查結果和2012年中國民政統計年鑒[注]國家統計局網站http://www.stats.gov.cn/zgrkpc/dlc/《2012中國民政統計年鑒》中國統計出版社2012年版。，聚類方法采用快速聚類法(K-均值法)，指定分類數為4。聚類分析結果如下：

需要說明的是，聚類結果只是分類符號，屬于字符數據，還應根據同一聚類標準下不同聚類群的實際情況，參照分類指標的具體含義，進而確定不同群組的位置和水平，水平值屬于序列數據。例如，城鎮的聚類1只是表明從養老機構數量、從業人數和床位數角度將全國31個省份分成了4組，養老機構數量和從業人數及床位數多的地區，其實際發展水平一定最高，根據這一原則結合具體數據我們得出：第3組實際發展水平最高，記水平值為4，然后是第1組和第2組，分別記水平值為3和2，最后是第4組，記水平值為1。在其它聚類情況下，包括城鎮聚類2、城鎮聚類3、農村聚類1、農村聚類2和農村聚類3，也分別根據具體情況給不同發展水平賦值，此處不再詳細分析。需要引起注意的是，某地區的實際達到的水平、需要達到的水平和能夠達到的水平并不是絕對水平，而是該地區在全國所處的相對水平，值越大表示水平越高。

在上述聚類分析的基礎上，我們對同一個地區養老服務機構實際發展水平、需要達到的水平以及能夠達到的水平三者之間進行對比，即可得出一個地區養老服務機構的發展狀態類型和發展趨勢類型。

實際發展水平與需要達到的水平進行比較，可以得到一個地區養老服務機構的發展狀態類型。實際發展水平比需要達到的水平高，說明該地區發展狀態屬于超前型；實際發展水平比需要達到的水平低，說明該地區發展狀態屬于滯后型；兩者相同時則屬于均衡型。

表1 全國各地養老服務機構發展水平的聚類結果

資料來源：根據第六次全國人口普查數據和2012年《中國民政統計年鑒》數據整理計算得出，以下相同。

實際發展水平與能夠達到的水平進行比較，可以得到一個地區養老服務機構的發展趨勢類型。實際發展水平比能夠達到的水平低，說明該地區未來發展具有很大的潛力和空間，屬于潛力型；實際發展水平和能夠達到的水平高相同，說明該地區發展很充分，在現有的經濟發展水平下，很難使養老服務機構有更大發展，其發展主要依賴經濟發展水平的提高，屬于充分型；實際發展水平如果比能夠達到的水平高，說明其養老服務機構發展已經超過了經濟發展所能決定的水平，未來發展面臨著較大阻力，屬于制約型。表2中列出的是各地區養老服務機構的具體發展狀態和發展類型。

五、結論與政策啟示

通過分析各地養老服務機構發展狀況在全國所處的位置，在研究過程中我們區分了發展狀態類型和發展趨勢類型。發展狀態類型表明了實際發展水平與需要發展水平的關系，均衡型表明一個地區的養老服務機構的發展水平與其人口因素對養老服務機構發展的需求是處于相同發展層次的，滯后型表明養老服務機構的發展遠遠落后于養老服務需求所處的層次，超前型表明養老服務機構的發展高于實際需求所處的層次。發展趨勢類型表明了養老服務機構實際發展水平與其經濟水平的關系，充分型表明一個地區養老服務機構發展水平與期經濟因素對養老服務機構的支撐是處于相同發展層次的，制約型表明養老服務機構發展基本上已經超過了經濟的支撐的能力，潛力型則表明未來該地區養老服務機構發展是有較強的物質經濟基礎的。

表2 全國各地養老服務機構發展狀態和發展趨勢類型

值得強調的是，研究所依據的實際發展水平、需要達到的水平以及能夠達到的水平均為相對水平，不是絕對水平，它只是表明了一個地區的發展水平在全國的相對位置，是一種相對發展狀態。盡管如此，研究結論對于政策制訂仍然具有較強的啟示意義：

第一，對于不同發展狀態的地區，政策應有所側重，扶持的重點是滯后地區。研究結果顯示：有15個省份的城鎮地區、11個省份的農村地區發展狀態屬于滯后型。這些地區人口相對較多，養老服務需求量大，大多屬于中西部欠發達地區。國家政策應當加大對滯后型地區的養老服務機構建設的扶持力度，尤其是中央財政的轉移支付力度。各省(市、區)應根據本地區的實際情況，精心測算、科學規劃，積極促進各級各類養老服務機構(包括社區養老服務)的發展，為其創造良好的外部環境。

第二，對于不同發展趨勢的地區，政策也應有所側重，應加強對充分型和制約型地區的扶持力度。研究結果顯示：11個省份的城鎮地區、19個省份的農村地區的發展趨勢屬于充分型，這些地區大部分位于中西部省份；另外，2個省份的城鎮地區、6個省份的農村地區屬于制約型，前者均位于東部省份，后者大部分為中西部省份。從發展趨勢來看，農村的發展阻力明顯大于城鎮，有25個省份農村地區的發展已經充分或受到制約。對于這些發展趨勢較弱、缺乏發展后勁的地區，政策扶持的重點不是養老服務機構本身的建設，而是出臺扶持該地區經濟發展的相關政策。隨著該地區經濟實力的增強，這些地區養老服務的有效供給和有效需求均會增加，最終促進服務水平的整體提升。

第三，對于發展狀態和發展趨勢均不好的地區，政策“強心劑”是必不可少的。我們注意到，許多地區從以上兩方面來講都是需要扶持的。一方面，發展狀態屬于滯后型，養老服務機構發展遠遠不能滿足需求，需要加大養老服務機構的建設力度；另一方面，發展趨勢屬于充分型或制約型，未來發展面臨著經濟因素的阻力，需要大力發展區域經濟，夯實物質基礎。中央政府應當重點關注和幫助這些地區，盡快出臺相互配套的扶持政策，大力推進這些地區養老服務機構的發展。這些地區包括河北(城鎮和農村)、山西(農村)、黑龍江(城鎮)、河南(城鎮)、湖南(農村)、廣東(農村)、廣西(農村)、四川(城鎮)、貴州(農村)、云南(農村)、甘肅(農村)、新疆(農村)等。

最后，值得說明的是，我們研究過程中所采用的數據只涉及到“機構養老模式”下的傳統養老服務機構，對于“社區居家養老”和“醫養結合”等模式下的新型養老服務機構建設和發展問題并沒有給予特殊關注，這是以后研究過程中值得進一步深入的領域。另外，研究結論只起導向作用，對養老服務機構建設和發展提供借鑒和參考，養老服務機構的發展需要綜合考慮多種因素的綜合影響。