多重目標下的居民電價規制及政策評估
——分析框架及需求側實證

郁義鴻，李 會

(復旦大學 管理學院，上海 200433)

一、引言及文獻綜述

對于中國經濟的長期發展而言，能源和環境構成重大約束，因此，能源行業改革特別是能源價格改革對中國經濟實現可持續發展具有重要意義。鑒于電力在能源中所具有的核心地位，電力行業的改革和電價改革更需著力推進。中國電力行業改革近年來相對停滯，而電力的終端消費價格始終受規制且在短期內難以改變，因此，終端電價的規制政策制定和政策評估都需要從規制的目標出發。

國家發改委于2010年10月公布了《居民階梯電價征求意見稿》，2012年上半年，居民階梯電價在全國范圍進入聽證階段并于7月1日正式實施。居民階梯電價的推進被認為是中國電力價格改革的重要步驟，但對于這一政策方案的設計及其實施之前中國終端電價存在的問題有較多不同意見。綜觀相關文獻，主要觀點和研究結論集中于以下兩方面:一方面，中國的居民電價長期以來在國際上處于較低水平，不利于節能減排。另一方面，從電價結構來看，存在嚴重的交叉補貼，有違公平原則。林伯強等［1］指出，相對于電力供應的成本來說，工業和商業的電價高于其長期邊際成本，而居民和農業等的電價低于其長期邊際成本，因此，實際上電力行業是用工業和商業的收益來補貼居民和農業生產性用電等的虧損。林伯強和蔣竺均［2］及闕光輝［3］認為，對于居民用電來說，實行統一的較低價格且城鄉同價，在考慮居民收入差異的情況下，這意味著交叉補貼大部分被高收入群體所獲得，因而是不公平的，而且林伯強和蔣竺均［2］及李虹等［4－5］對這種交叉補貼的具體規模利用價差法進行了測算。基于此，居民階梯電價的實施將在很大程度上改善這種狀況。而在居民階梯電價具體方案的制定中，李成仁和余嘉明［6］借鑒了其他國家居民階梯電價的實施經驗，王冬年［7］和朱成章［8］則從四川、浙江和福建三省的試行結果中歸納經驗，提出了相關建議。

值得注意的是，電力終端價格的改革與電力行業整體改革的推進是密切相關的，按照工商業用戶和居民用戶進行區分，兩者的價格形成機制在未來的改革目標模式下也將存在重大差異。就居民用電而言，其電價受規制是中國電力行業一個重要特性，且在電力行業改革的目標模式得以完全實現之前，這一特性不會改變。因此，關于居民電價的研究需特別關注這一特性，并應以此為研究的基點。同時，居民電價規制價格的制定及其效應的評估需要以規制政策的目標為導向，并以一定的基準為判斷依據。問題的復雜性在于電力行業改革和規制政策本身是多目標的，不同目標之間甚至可能相互沖突，從而使得同一規制價格在不同目標下可能得到不同的評價。相對于工商業電價的規制而言，居民電價對居民消費有著多方面的重要影響，且復雜程度也更甚。但現有大多文獻僅從某一個政策目標出發進行政策評估或提出建議，忽視了不同政策目標之間的關聯及其權衡，而評價基準的缺乏或模糊也使得政策效應的評估無所依據。因此，有必要從居民電價規制的多重目標出發，對中國階梯電價實施前后的電價規制政策給出較全面的評估。

本文將居民階梯電價的第一檔價格，即未實施居民階梯價格之前的電價定義為居民基準電價，并以此電價水平的制定為研究對象。原因在于居民基準電價的制定對于居民電價規制具有基礎性關鍵意義。居民階梯電價的實施使得居民電價具有了結構特性，豐富了規制者可使用的規制工具，但其第一檔價格仍具有居民基準電價的特性。相對而言，居民電價的階梯結構作為一種規制工具，主要用于遏制電力過度消費和實現公平消費的目標，而居民基準電價這一規制工具的使用則更需兼顧包括居民生活、經濟增長、節能減排和電力行業效率等多重目標。因此，居民基準電價規制政策的研究需要一個全面系統的分析框架，應覆蓋需求側和供給側兩個方面。限于篇幅，且供給側的分析受限于相關數據的可得性，本文著重進行需求側分析，僅在整體分析框架的闡述中簡要論及供給側分析的要點。

二、電力行業改革和居民電價規制的多重目標

在一個規制政策分析的系統框架中，需要明確設定政策目標并考察可供使用的政策工具，以及不同政策工具可能產生的效應，尤其需要從政策目標出發，從事前和事后對這些效應進行評估，分析其是否可能以及在多大程度上實現政策目標。就居民電價而言，政策工具主要涉及政府對電價的直接規制，故本文集中分析電價規制政策，對其他政策工具不予深入討論。盡管就具體目標的界定會存在一些差異，但對于電力改革及電價規制政策所具有的多重目標特性應形成共識。

1.電力改革戰略目標導向下的居民電價規制目標

植草益［9］指出了一般意義上的經濟性規制的四個基本目標:實現資源的有效配置、確保企業內部效率、避免收入再分配和企業財務的穩定性。Joskow［10］歸納了電力改革的四個目標:第一，有效率地提供豐富而可靠的電力來支持經濟的健康增長。第二，價格信號要能夠給予消費者明智地使用電力的激勵，刺激更高效的能源技術的采用并以適當的利益來鼓勵有效率的投資和運營。第三，在實現國家穩定溫室氣體排放的目標中扮演主要角色。第四，支持保證能源安全和可靠的努力。國際能源署(International Energy Agency，IEA)［11］在分析消除能源補貼的必要性時指出了支持可持續發展的三個主要目標:社會福利、環境保護和經濟增長。其中，對于經濟增長目標，其機制是通過改善效率和降低預算成本來實現。在長期中，“最重要的得益體現在這些國家能源產業改革的實施所實現的動態化——通過透明度的改善和對技術進步的促進，以及對于能源開發、生產、分配和供給的更為企業化的方法”［1］。目標的多重性意味著對政策制定者的挑戰，如Joskow所強調的，“沒有一個現代的全面的涉及組織、規制和競爭政策的國家政策框架，我們將無法實現上述目標。”［10］為了實現多重目標，通常必須同時使用多種政策工具，但政策工具和政策目標之間并不存在簡單的一一對應關系，即一種目標可能需要同時使用幾個政策工具去實現，而一種政策工具則可能同時對幾種政策目標產生作用。雖然已有不少文獻從不同側面研究了中國能源價格改革問題，但目前仍缺乏一個系統而完整的政策分析框架，而對這一宏大框架的研究也超出了本文范圍，因此本文僅對與居民電價規制相關的政策目標和政策制定展開分析。

歸納起來，電力行業改革和電價規制的基本目標涵蓋以下四個方面:支持經濟增長、實現可持續發展、提升行業運營效率和維護社會福利及公平支出。其具體內涵及對電價規制的指導意義如下:

第一，支持經濟增長。作為最重要的能源，充分而穩定的電力供給對于經濟正常運行十分重要，而從長期發展的角度出發，電力供給的增長也必須能夠滿足經濟增長的要求。因此，這一目標可具體化為短期意義上充分的電力供給和長期意義上足夠的電力投資。然而，對于電價規制來說，即使對應這單一目標，也難以直接得到社會合意電價水平的結論。在供給側，充分的電力供給和足夠的電力投資通常要求較高的電價水平，以給予運營者和投資者足夠強度的經濟激勵;而在需求側，過高的電價將產生不利于經濟增長的效應，即對于消耗電力的生產廠商而言，這意味著過高的成本負擔，而對于居民則意味著較高的生活成本，也可能抑制其對家用電器的購買，從而不利于家電行業的發展。中國的城市化進程剛剛過半，家電普及率的提高還存在巨大空間，就此來說，較廉價的電力供給更有利于中國經濟的長期增長。

第二，實現可持續發展。可持續發展，是指既能滿足當代人的需要，同時不應對后代人滿足其需要的能力構成損害的發展。這一目標可具體化為節能減排。中國的電力供給以火電為主，且這一狀況短期內難以改變，因此，電價不應過于低廉，電價規制方案的制定也應考慮遏制電力的過度消耗和浪費性使用。但值得強調的是，考慮到當代人發展的需要，這也并不意味著電價越高越好，不同世代利益之間的權衡是政策考量的關鍵因素。

第三，提升行業運營效率。電力行業運營效率的分析和評價需要從產業鏈角度出發，發電、輸電、配電到零售各個環節的效率將從整體上決定整個行業的效率。由于這些環節的效率各自受到一些相同或不同因素的影響，其規制價格的制定也就需要深入分析這些不同的因素。中國電力行業的改革相對停滯，但即使在改革的目標模式中，鑒于電網的自然壟斷特性，電網接入價格也將受規制。目前，電力的終端價格是受規制的，且這一價格直接影響電力行業的總體效益。出于自身利益的激勵，電力行業存在較強的提高電價的動機。但對規制者來說，電價的規制不僅需考慮受規制廠商的當前成本，還應考慮規制政策的激勵效應。對于激勵性規制的研究已超出本文范圍，這里需強調的是，從壟斷行業規制的基本政策目標出發，電價的規制應更關注提升行業運營效率這一目標，而不是對行業現行效率加以簡單認可。因此，對于行業現行效率的評估是政策制定的重要前提和依據。

第四，維護社會福利和公平支出。社會福利具有豐富的內涵，就能源電力來說，其基本含義包括兩個方面:一方面，保證絕大多數消費者的基本用電需求得到滿足并具有足夠的支付能力。另一方面，在電力支出中避免出現不公平的交叉補貼，特別應避免出現“窮人補貼富人”的現象。對于前者，其直接的政策含義是，不僅應保證電力供給設施的全面覆蓋，而且應在充分考慮消費者支付能力的條件下制定適當的較低居民基準電價。對于后者，關鍵在于電價結構的設計制定，而作為該政策制定依據的則是居民收入分配結構狀況和居民用電分布特性。

居民電價的規制問題可分解為兩部分:居民基準電價規制和電價結構方案設計。本文重點分析居民基準電價的規制問題。兩者的分析思路是類似的，即基于上述多重目標，居民基準電價的制定和電價結構的設計應分別考慮哪些關鍵因素，以及這些因素和政策目標之間及其相互之間的邏輯聯系。

2.居民基準電價規制目標及方法評價

居民基準電價的設定是所有電價規制政策制定的核心，上述多重目標在居民基準電價的設定中都應有所體現，但居民電價畢竟只是電力消耗的一部分，且單一的基準價格也只是一種政策工具，因此，不可能承擔實現所有目標的重任。結合行業效率和社會福利及公平這兩個目標，本文強調如下兩點:第一，居民基準電價的高低在供需兩方面均產生重大影響，在需求側影響居民的日常生活支出和家電耐用品的購買行為，在供給側直接影響電力行業的效益。第二，從社會福利和公平目標出發，從保證低收入群體基本生活條件的要求出發，居民基準電價應設定在較低水平，而電價結構即居民階梯電價方案的設計應以激勵節能和實現社會公平為主要目標。

林伯強和蔣竺均［2］指出，在居民階梯電價提出之前，中國的電價一直是根據歷史水平以及需要的新增費用 (燃料、建設、運營與維修成本，以及規定利潤的平均值)而行政性地決定。這表明，之前的電價規制具有路徑依賴性，且重點關注了供給側的成本和利潤等因素。在需求側，電價差異主要體現在工業、商業、農業和其他行業及居民之間，而就居民電價來說，其基準電價的制定并未體現出規制政策多重目標的要求。而在本次居民階梯電價政策制定過程中，也鮮見從政策目標特別是從多重目標出發來對居民基準電價本身是否合理進行評價，大多研究所關注的是在現行終端電價結構下的交叉補貼問題，其對應的政策目標主要涉及社會福利和居民支出的公平性。

鑒于規制價格的高低涉及居民是否以及在多大程度上得到政府補貼，而能源補貼已經成為當前能源政策研究的一個熱點，本文認為有必要對這一概念加以澄清，由此也可揭示能源補貼估算方法中存在的問題。IEA［11］指出，事實上，關于補貼的定義從來沒有形成共識。出于實用主義目的，該機構對能源補貼采用寬泛定義，即“能源補貼是指政府采取的任何涉及能源部門的行動，該行動或降低能源生產的成本，或提高生產者收益，或降低能源消費者的支付價格”［11］。而按照Steenblink［12］給出的狹義界定，能源補貼僅涉及政府的支付或稅收減免。可以看到，IEA和Steenblink的定義均以政策工具為界定的基礎，但前者涵蓋了政府的任何“行動”，且更關注政策實施的效應。在現實經濟中，很可能出現政策工具的使用未能達到其預期效應的情況，因此，政策效應的評估應在政策研究中占據重要地位，這一點對于居民基準電價的規制具有關鍵意義。

能源補貼政策效應的評估需要量化補貼規模，估算方法的科學性至關重要。目前，國際上較為流行的方法包括價差法、快照法、生產者補貼等值法、消費者補貼等值法、具體項目法和有效補貼率等。李虹［4］認為，價差法是估算消費側補貼的首選工具，林伯強等［1－2］和李虹等［5］分別對中國居民享受的電價補貼進行的估算都采用了這一方法。使用價差法估算能源補貼，關鍵是其第一個步驟①IEA［11］采用的價差法包括五個步驟:估算價差、估算價差對于能源消耗的影響、估算對碳排放和能源進出口的影響、估算因價格低估帶來的資源配置效率損失和估算取消補貼可能帶來的全球潛在收益。本文重點關注電力基準價格的制定，因此，不對后四個步驟進行具體討論。即估算價差 (PG)，其公式為:PG=基準價格－終端消費價格。IEA［11］強調，基準價格和終端價格的界定對于估算結果的準確程度十分關鍵。②IEA［11］中的Reference Price也被譯為參考價格，本文采用基準價格的概念，其內涵存在微小差異，但對本文的討論應無實質影響。上述公式表明，在終端消費價格與基準價格相等的情況下，能源補貼將不復存在，因此，如果政策目標是取消補貼，規制者就應將終端電價設定為基準價格，由此凸顯居民基準價格在補貼測算中的關鍵意義。具體地，IEA［11］指出，對于可貿易品來說，基準價格應反映其國際競爭市場上的價格，而對非貿易品來說，基準價格則應是其長期邊際成本或短期平均成本。電力為非貿易品，基準價格應采用其長期邊際成本或短期平均成本。從本文分析角度出發，這反映了IEA更傾向于從供給側角度來設定居民基準電價的理念，因此，其在很大程度上忽視了規制目標對于需求側政策效應的考量。考慮到電價規制政策的多重目標特性，本文認為，基于能源補貼概念的價差法存在較大的局限性，難以在居民基準電價設定中使用。

三、居民基準電價規制政策分析框架

1.居民基準電價規制的需求側分析

如前文所述，居民基準電價規制的核心目標應是支持經濟增長和實現可持續發展，但其難點在于即使針對單一目標，也難以得出唯一的規制價格的結論。因此，從需求側分析角度出發，需要充分考慮中國當前的經濟發展水平及其階段特性，為此需要通過國際比較來發現可供參照的基準。之前確有文獻通過國際比較對當前中國居民電價的高低進行評估，但這些文獻大多采用基于市場匯率的直接比較方法且存在較大缺陷。李英等［13］比較了27個國家和地區的電價，得出了中國工業電價排名第19位且價格水平偏低，而居民電價排名倒數第2位且價格水平嚴重偏低的結論。李虹等［5］的結論則是，中國居民燃氣和電力的消費價格普遍低于國際價格。然而問題的關鍵是，貨幣匯率主要由外匯市場決定，外匯市場受到諸多因素的影響而呈現較大波動，僅以貨幣的市場匯率為依據進行商品或服務價格的國際比較就忽視了不同國家總體價格水平存在的差異，而這一總體價格水平在很大程度上受到該國經濟發展水平的影響，也就受到居民購買力等因素的影響。

為了進行“有意義”的國際比較，IEA［11］分析了三種可能的價格——國內價格、經市場匯率折算的國際可比價格和經適當的購買力平價 (Purchasing Power Parity，PPP)折算的國際價格，并指出對于市場開放和貨幣可自由兌換的國家來說，這三種價格的估算結果通常不會產生很大差異。但在現實中，即使對于開放國家來說，購買力差異也是不可忽視的。從電價規制的多重目標出發，當前的發展水平、居民收入水平及電價對居民生活和消費的影響都應該是居民基準電價設定的關鍵因素。在電價水平的國際比較中，不僅要進行按市場匯率折算的經濟發展水平的比較，更需要在納入總體價格水平和居民購買力因素之后進行比較。面向未來的長期發展，居民基準電價的制定還需考慮其對居民生活的影響——包括當前生活和未來發展，且居民基準電價對未來發展的影響將在很大程度上影響居民的家電消費，從而影響相關產業的發展。只有在充分估計這多種因素的情況下，才有可能設定符合多重政策目標的居民基準電價。

2.居民基準電價規制的供給側分析

從供給側來說，毫無疑問，任何關于銷售電價高低的評估都必須考慮電力供給者的成本，對于電力行業績效的評估也是建立在成本信息基礎上的。就能源補貼的前提來說，只有在受規制的居民電價低于電力供給成本的情況下，方可判斷電力使用者確實享受了需求側補貼。然而，無論是理論分析、實證測算還是政策制定，相關分析都較易陷入誤區。在理論分析層面，對經濟學具有核心意義的機會成本概念可能被忽視;在實證測算層面，關于廠商成本的信息通常存在嚴重的不對稱，使得其具體測算的準確性很難保證;①國內文獻在補貼測算中采用的成本數據有不同來源，總體上其依據是廠商報告的成本，IEA［11］在測算中國能源補貼時則未說明其成本數據的來源和具體處理方法。在政策制定層面，價格規制方案的設計較易忽視電力行業的特殊性，特別是產業鏈不同環節的特性。

IEA從經濟學資源有效配置的核心理念出發強調了電力供給的機會成本，即“在所有情況下，基準價格設定了實際價格的評估標桿。它具有很強的規范特性。就基準價格對應于理想市場下的通行價格及反映完全機會成本的概念來說，它應包含所有的社會成本，且經濟理論告訴我們，它也應能最大化總體福利”［11］。鑒于能源生產和消耗中存在的負外部性，這一理論概念的強調符合可持續發展的戰略目標，就此而言，其對于能源和環境相關政策特別是稅收政策的制定可提供理論指導。從這一理念出發，特別是從其規范特性出發，在實證測算中將居民基準電價等同于現實的電力供給成本這一方法的合理性是值得質疑的。一方面，在現行的能源環境稅收尚不能完全反映電力供給的完全機會成本的情況下，以現實成本作為測算基礎無法在政策評估中體現可持續發展的戰略目標。另一方面，實證測算采用的電力供給成本數據通常來源于電力行業廠商的報告，在存在信息不對稱的情況下，該成本數據可能并不具有規范特性，從而很難作為規制政策制定的依據，更不應成為其唯一依據。

從政策層面來說，無論是工業供電抑或居民供電的長期邊際成本，如果將其作為政策制定的依據，就意味著對電力行業現行運營效率的認可。實際上，電力行業的運營效率很大程度上受到其改革深度的影響，中國的電力改革遠未到位，即使已經實現了廠網分離和發電競價上網，其實質意義上的市場化還遠未實現，電網的壟斷地位也可能導致其效率低下，從而使得運營成本過高。考慮到提升行業運營效率這一目標，居民電價規制價格的制定不僅需要考慮受規制廠商的當前成本，還應考慮規制政策的激勵效應。正如IEA［11］所指出的，以維持甚至推動經濟增長的同時減少能源消費為目標，能源效率就是政策制定必須考慮的一個關鍵因素。供給側分析的可行思路是，遵循產業鏈縱向分拆這一電力行業改革的基本方向，根據電力行業改革的進程，針對各個獨立運營的環節進行效率評估，并進而對產業鏈整體效率進行評估。該產業鏈中受規制環節的價格規制方案，特別是電力終端規制價格的制定都應以此為基礎。就中國電力行業改革的當前狀況而言，需要對發電和電網這兩個主要環節的效率進行評估并分析其主要的影響因素，進而評估電力行業的整體效率。鑒于中國電力供給以火電為主，而煤炭價格近年來的波動劇烈亦成為影響發電環節效益的一個重要因素，對此也需要進行分析。

總體而言，電力行業的效率評價屬于實證性分析，而在國際比較的基礎上設置合理的標桿應有利于對此給出較客觀的判斷。供給側和需求側的分析可能導致對居民基準電價的不同要求，因此，基于多重目標的規制政策設計不僅需要綜合這兩個側面的各項關鍵因素，還需要通過輔助政策工具的運用來達成政策目標，這些輔助工具可包括資源稅和環境稅等。

四、居民基準電價規制的需求側實證

居民電價規制具有多重目標特性，且不同目標之間可能相互沖突，居民基準電價的制定就面臨此種困境。對于規制者來說，需厘清不同目標對居民基準電價制定的指導意義，并在不同目標的要求之間進行權衡。在需求側，要確定社會合意的居民基準電價，需要考慮的關鍵因素是經濟發展水平、居民收入水平及電價對居民生活和消費的影響。雖然結合供給側的考慮，居民電價水平仍可能受到其他因素的影響，如一國的資源稟賦及該國電力行業運營模式等，但需求側的因素應占據主導地位。

本文首先通過國際比較來考察不同國家的居民電價水平是否存在差異，這種差異是否與經濟發展水平相關，是否受到該國物價水平的影響。從消費者角度，我們還需分析居民電價對居民消費行為的影響，這包括對居民電力消費及家電擁有水平的影響兩個方面。

1.基于PPP的居民電價水平國際比較

基于PPP的相關理論，如果經濟發展水平和物價水平是影響居民電價水平的兩個主要因素的話，在國際比較中就需分析居民名義電價和經PPP折算的居民電價 (下文簡稱“居民實際電價”)的差異。可以推斷，就居民名義電價而言，和發展中國家相比，發達國家因人均收入水平較高而可能具有較高的電價水平。而在納入了PPP因素之后，電價水平在不同國家之間的差異則可能由其他因素所決定，這些因素可能是資源稟賦、居民消費結構導致的用電需求差異等，而在受規制的情況下則可能受到規制者的政策目標的影響。

考慮到數據的可得性，本文選取了31個國家進行比較。圖1同時顯示了各國按現價美元比較的居民名義電價和居民實際電價，所選國家按經PPP折算的人均GDP(下文簡稱“實際人均GDP”)由低到高從左向右排列。

圖1 居民電價水平的國際比較 (2010)

由圖1可見，中國的居民電價在經PPP折算之后幾乎提高了一倍，居民名義電價接近0.08美元/千瓦時，而居民實際電價則提高至0.14美元/千瓦時。相比之下，中國的居民名義電價低于這31個國家中的絕大多數國家，但其居民實際電價卻高于其中近十個國家，甚至高于瑞士、美國這些發達國家。換言之，在考慮了總體物價水平和居民購買力的情況下，很難得出中國居民實際電價過低的結論。

這種現象對于發展中國家來說十分普遍，如圖1所示，除了實際人均GDP處于中間水平的以色列、新西蘭和希臘這三個國家之外，在其左邊的經濟發展水平相對較低的國家和在其右邊的發達國家呈現截然相反的圖景。前者的居民實際電價均高于其居民名義電價，而后者的居民實際電價則均低于其居民名義電價。①美國作為基準國，兩者相等。這一現象驗證了上述直觀判斷，即對于發展中國家來說，人均收入水平較低，總體物價水平也就較低，居民名義電價也就較低;而發達國家則相反，因其人均收入水平較高而具有較高的物價水平和居民名義電價水平，因而經折算后反而具有較低的居民實際電價水平。

為了更明確地反映居民電價相對于人均GDP而言是高還是低，及其與經濟發展水平之間是否具有明確的關系，②后文中，凡論及相對電價高低的，均以居民名義電價相對于名義人均GDP的比值作為比較的對象;凡論及經濟發展水平的，則均以實際人均GDP為比較的依據。需進一步比較不同國家的千千瓦時居民電價與人均GDP的比值，③由于以千瓦時為單位的電價絕對值較低，不利于圖示，故采用千千瓦時為電價單位。結果如圖2所示。圖2中，樣本國家仍按經濟發展水平由低到高排序，這與圖1相同;而圖中的折線顯示的是不同國家的相對電價水平。如圖2所示，總體而言，相對電價與經濟發展水平呈現負相關的關系。這進一步強化了由圖1得到的結論。

圖2 居民電價與人均GDP比值的國際比較 (2010)

就中國的情況來說，該比值達到2%的較高水平。除了印度這一明顯的“異常點”之外，中國的相對電價在所比較的發展中國家中是最高的，也遠遠高于發達國家。由此可知，相對于中國的經濟發展水平，中國的居民電價并不低，反而是處于相當高的水平。需強調的是，相對電價是同一個國家的電價與人均GDP之比，這一比值的計算與貨幣匯率無關，也與PPP無關，而完全取決于一國內部的相對價格結構特性。根據經典的消費者行為理論，如果簡單將所有消費品和服務劃分為電力和“其他”這兩個類別的話，在預算約束給定的情況下，居民的電力消費取決于電價與“其他”消費品和服務的相對價格。由此可知，從電價規制目標中的經濟增長和當代人發展要求出發，居民基準電價的確定必須考慮其對居民消費結構變化的影響。從上述比較中可以看出，就長期發展而言，人均GDP的上升通常并不意味著居民電價的絕對水平不會提高，但卻一定意味著其相對價格水平的降低。

2.居民電力消費的影響因素分析

基于上述討論，從經濟增長和當代人發展目標出發，同時考慮節能減排目標，需要進一步分析居民基準電價水平對居民電力消費的影響，分析其對居民家電用品購買行為的影響及由此引致的對家電行業發展的影響。要對這一論題給出完整答案需要進行全面系統的分析，并需搜集覆蓋面足夠廣泛的大量數據來做實證檢驗，這已超出本文的研究范圍。所以，本文僅對居民人均用電量和經濟發展水平及電價之間的關系進行分析。下文仍采用上述31個國家的數據，以居民人均用電量為被解釋變量，為保證不同國家之間具有更強的可比性，以實際人均GDP和居民實際電價為解釋變量，因所有變量均為一階差分平穩，采用OLS方法對雙對數模型進行回歸擬合，估計結果為:

其中，EC為居民人均用電量，EP為居民實際電價，PGDP為實際人均GDP。上述結果顯示，居民實際電價和實際人均GDP都是居民人均用電量統計上顯著的決定因素，R2為0.77表明這兩個因素已基本上決定了居民的電力消費數量。隨著經濟發展水平的提高，居民人均用電量將不斷增加，其彈性為1.18，即其增加的幅度大于實際人均GDP上漲的幅度。此外，居民人均用電量關于居民實際電價的彈性為－0.06，彈性較為不足。①IEA［11］發現，采用27個OECD國家和22個非OECD國家2006年數據，在單位GDP電力消耗和居民電價 (兩者均經PPP折算)之間存在明顯的負相關關系，但單位GDP電力消耗不僅取決于居民的電力消費行為，還受到其他因素的影響，因此，這兩者之間的聯系并不那么直接。由此可以得到如下基本判斷:就電力消費對價格的反應來說，其具有較明顯的必需品特性;而就其對于收入水平的反應來說，則具有一定的奢侈品特性。

需求價格彈性不足對不同收入水平的居民應具有不同的含義。對于低收入居民來說，電力消費是其基本生活水平的保證，電價上漲將導致其電力消費支出上升，在收入不變的條件下將使其在其他消費品上的預算減少，從而可能降低實際生活水平;對于較高收入居民來說，盡管電價上漲也將導致其電力消費支出增加，但該項支出在總支出中的比重較低，因而并不會對實際生活水平帶來較大影響。

電力消費的收入彈性較為充足，原因在于隨著經濟發展和人均收入水平的提高，居民擁有的家電數量不斷增加，從而導致電力的消費快速增加。而這可能恰恰反映了中國當前所處的走向全面小康這一經濟發展階段所具有的特性。做出這一判斷是基于一種直覺，即電力消費的收入彈性對于不同收入水平的居民可能存在較明顯的差異。對于從溫飽走向小康的居民而言，家電中必需品的普及率快速上升，包括電視機和電冰箱等，因而其收入彈性應該相對較高;對于從中等走向高收入水平的居民而言，當必需品類別的家電普及率接近飽和，居民將更多購買如大屏幕電視機、家用音響、烘干機和家用中央空調等高檔家電，此時鑒于較高的收入水平，其電力消費的收入彈性可能相對較低;而對于高收入水平的居民而言，當幾乎所有家電的普及率均趨向飽和時，其對家電的需求將主要來自更新換代，在家電數量不再增加的情況下，其電力消費的收入彈性可能是不足的。本文的實證檢驗尚屬初步階段，難以僅僅以此為依據來驗證這一判斷是否成立，需要未來進一步做更深入細致的實證研究。

五、結 論

電力改革具有多重目標特性，這使得政策制定者面臨巨大挑戰。基于中國電力行業現狀及對未來改革進程的預期，電力終端銷售價格包括居民電價還將長期受到政府規制，這是制定科學有效的居民電價規制方案的研究基點。

本文將階梯電價的第一檔價格 (即未實施階梯價格之前的電價)定義為居民基準電價，并以該電價水平的制定為研究對象，對電力改革和電價改革的多重目標做了概要闡述，以此為導向，構建了覆蓋需求側和供給側的電價規制政策分析的系統框架，并對居民電價規制的需求側影響因素進行分析，通過初步的實證檢驗獲得了相關結論。本文認為，電力行業改革和電價規制的基本目標涵蓋四個方面:支持經濟增長、實現可持續發展、提升行業運營效率和維護社會福利及公平支出。這些戰略目標對電價規制具有非常重要的指導意義。對于居民基準電價的設定來說，無論是出于經濟增長目標，還是出于可持續發展目標，都不能得出電價越高越好或者越低越好的簡單結論。

居民基準電價的高低在供需兩方面均產生重大影響，一個系統的政策分析框架須同時覆蓋需求側和供給側。在需求側，居民基準電價將影響居民的基本生活水平和家電耐用品的購買行為，從而影響家電產業的發展，因此，居民基準電價的規制應將經濟發展水平和PPP納入政策分析。相對而言，從經濟增長和社會福利目標出發，從保證低收入群體基本生活條件的要求出發，居民基準電價應設定在較低水平，而節能減排和社會公平的目標應主要通過階梯電價方案的設計來實現。在供給側，行業運營效率是政策制定的一個關鍵因素。電價的規制不僅需考慮受規制廠商的當前成本，還應考慮規制政策的激勵效應。應遵循產業鏈縱向分拆這一電力行業改革的基本方向，根據電力行業改革的進程，針對各個獨立運營的環節進行效率評估，并進而對產業鏈整體效率進行評估。同時，該產業鏈中受規制環節的價格規制方案，特別是電力終端規制價格的制定，都應以此為基礎。供給側和需求側的分析可能導致對居民基準電價的不同要求，因此，基于多重目標的規制政策設計不僅需要綜合這兩個側面的各項關鍵因素，還需要通過輔助政策工具的運用來達成政策目標。

本文對居民基準電價的需求側分析做了初步的實證檢驗。在納入了經濟發展水平和PPP因素之后，本文的國際比較分析結果表明，中國的居民電價并不低，其與人均GDP水平的比值反而處于較高水平。實證研究還發現，居民人均用電量主要由居民實際電價和實際人均GDP所決定，其關于居民實際電價的彈性為－0.06，關于實際人均GDP的彈性為1.18。由此可以得到的結論是，就其對價格的反應來說，電力消費具有較明顯的必需品特性;而就其對于收入水平的反應來說，則具有一定的奢侈品特性。但從電價規制政策設計的角度來說，需要特別關注需求價格彈性及其收入彈性對不同收入水平的居民的不同含義。

總體而言，居民基準電價應在充分綜合諸多因素的前提下加以制定。本文的實證結論可作為中國政策制定的借鑒但難以作為政策制定的直接依據，因此需對中國的經濟現實進行更深入的實證分析。居民階梯電價的實施有利于解決消費者支出公平的問題，面向未來，也需要在深入分析各項因素后選擇適當時機進行調整。基于本文所構建的政策分析框架，為了給出一個系統完整的電力價格規制方案，不僅需對居民電價規制問題進一步做深入研究和實證分析，而且需對工商業電價問題進行深入研究，而在供給側則可按照本文設想的思路展開分析。面向電力行業改革和電價規制的多重目標，更需要展開包括征收資源環境稅等多種政策工具在內的系統研究，這些都是未來進一步研究的方向。

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