大學章程建設仍任重道遠

不久前，教育部高校章程核準委員會對中國人民大學、東南大學等6所高校的章程進行了評議，并面向社會公開征求意見。這是自去年《高等學校章程制定暫行辦法》施行后首批提交教育部核準的章程，反映了我國大學章程制定工作開始起步。但公示后，也有很多人認為其內容空泛，引起了一些非議。大學章程究竟該采用怎樣的形式、如何制定？我國大學章程未來的建設之路究竟該怎么走？

【各方觀點】

大學章程制定情況不容樂觀

陳立鵬 中國人民大學教育管理與政策研究室主任

完善的制定程序是保證良好的內容得以正確落實的重要基礎。但目前我國大學章程制定程序在法律條文中還沒有給出明確說明，在制定實踐中也尚未達成共識，從而極大影響了章程工作開展的嚴肅性和科學性。我們在實地調查中談到制定章程，一位學校領導說：“我估計，要應付的話幾天就能把章程制定出來。”章程的制定應該是一所大學全體成員充分參與、充分磋商、充分醞釀和充分宣傳的過程，沒有一年半載是無法完成的，更不用說幾天時間就能制定出來。章程制定出來后，要有與之相適應的法治精神來保障它的實施。章程建設應注意從討論、起草、審議、審批、監督等環節上的把控，做到程序上的嚴格、制度上的規范、設計上的科學。

從章程的文本建設來看，綜觀已公布的六所高校章程文本內容，呈現出文本水平參差不齊的現狀，且不同程度存在形式雷同、內容空泛，缺乏可操作性，未彰顯大學精神和特點等問題，這也是備受公眾詬病的地方所在。比如，說“黨委領導下的校長負責制”，在大方向既定的情況下，學校黨委和校長如何具體分工合作等重要事項，在各自章程的制定中應有所體現。又如對學校經費、資產的規定部分，好幾所學校都提到了“優化資源配置，提高資金使用效益”類似的觀點，同樣未照顧到本校的具體情況和可行性。

不同高校有其不同的大學使命、辦學特色和核心教育理念，現代大學章程應當體現不同大學的個性與特色，也是對大學的辦學理念、辦學目標、實際運行與管理做法、文化傳統等基本問題的提煉與升華。當然，目前我國的章程文本建設尚處于起步探索階段，對于章程內容反映出的諸多問題還需要相關專家學者對章程文本的進一步研究。同時，要明確章程制定工作本身不是一項一勞永逸的工作，它要隨著實踐的檢驗，學校的改革和發展，各方意見的反饋而不斷豐富完善，才能產生最佳的實踐效果，因此一部好的大學章程離不開章程的再修改和再完善。這些事項都必須在大學章程文本中有明確的體現。

大學章程制定辦法的先天缺陷

熊丙奇 二十一世紀教育研究院副院長

根據教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》（下文簡稱《辦法》），高校章程由學校起草，草案由教職工代表大會討論、校長辦公會議審議、學校黨委會審定，審定后由高校法定代表人簽發，報核準機關。高校的舉辦機關或主管部門應以適當方式參與章程制定。按照這一《辦法》制定的大學章程，必然存在如下問題。

首先，大學章程難以界定舉辦者、主管教育行政部門與高校的關系。由于大學章程由高校內部制定，因此，學校很難規定舉辦者的具體權力和責任，也無法對舉辦者越權干涉學校辦學的行為，進行問責。比如，《辦法》規定，章程應規定，學校負責人的產生與任命機制?？山逃繉Υ说慕忉屖牵盒ｉL和書記任命會有另外規范予以規定。如果大學章程連學校負責人的產生機制都不能明確，怎么能保障學校的辦學自主權呢？教育部相關負責人認為：高校章程是否寫入有關高校中層領導干部的遴選問題，要看各個學校的意愿，但他個人估計在章程中予以明確的會比較少。既是如此，這不是擺明高?？梢圆粓绦小掇k法》嗎？

人事權和財權是影響高校自主權的兩大基本權利，這必須在章程中明確。我國高校之所以缺乏自主權，就在于學校領導的任命、考核、評價由上級行政部門負責，而不是實行公開遴選，另外，政府對高校的撥款，也由政府部門說了算，其結果是，學校只能“跑部錢進”，基于這種撥款體系，行政評價也十分泛濫。而要明確人事權和財權，這顯然就不是學校一家所能完成的任務，甚至也不是政府教育主管部門所能決定的，如果這就由政府主管部門決定，那么，人事權和財權依舊掌握在政府部門，失去了這兩大基本權利的高校，是難以自主的。需要注意的是，章程規范的不僅是學校的辦學行為，還有舉辦者、政府部門管理學校的行為，包括舉辦者對學校進行管理或考核的方式、標準等，以及舉辦者的投入與保障義務。

其次，大學章程難以實現校內行政權和學術權、教育權的分離。從《辦法》規定的章程起草程序看，主導章程制訂是學校行政機構，按照這種模式，一些現代大學制度中的概念，很有可能在章程中出現，比如教授會、學術委員會，但是，這些概念是否擁有相應實質，卻不樂觀。我國已有不少大學有學術委員會，可是學術委員會基本上處于閑置，原因在于，學術委員會并沒有獨立運行的權力，往往掛靠在學校人事處、研究生院，一切行動聽行政指令，這就使學術委員會成為擺設。

作為大學最高學術權力機構的學術委員會和行政的關系，應該是這樣的：學術委員會可以獨立制訂學術評價標準，行政部門則執行這一標準；可以獨立啟動對學術不端的調查（包括針對校長），作出的調查處理意見，具有最高的權威，行政機構必須執行。可在目前的高校中，行政主導制訂的章程，會賦予學術委員會這樣的最高學術權嗎？

大學章程作為法律文本，從立法的角度審視，就不應該由學校起草，經由教育主管部門審批核準即可，而應該提交學校舉辦者所在同級人大機構討論、審議，這樣才能成為法律，才有法律效力。比如，教育部直屬高校的章程，應提交全國人大常委會討論、審議，進而頒布；省屬高校的章程，則應提交省人大常委會討論、審議。經過這一立法程序制訂的大學章程，才能真正明晰舉辦者和辦學者、教育者、受教育者的權責邊界，也才能督促教育主管部門放權。不然，縱使我國高校制訂了大學章程，但這些章程，都只是內部行政規章，根本無法讓高校走出沒有自主權的辦學困境。

完善大學章程的現實途徑

陳運超 重慶工商大學副校長

雖然六所大學公布的章程還難以讓人十分滿意，但畢竟在正確的道路上踏出了第一步。大學章程既要面向理想的未來，也要考慮嚴峻的現實，確保大學核心價值的有效實現。

面對現實。大學的每一次變革總是在理想與現實中尋找平衡。學界討論的大學章程是理想的章程；而《辦法》推動各所大學制定的章程更大程度上是面對現實的章程，是現實的改革突破。因此，大學制定章程時首先必須立足現實的背景，找準現實的需要，尋找大學發展與改革的突破口，在理想與現實中尋求平衡，把章程制定的階段性與長期性結合起來，把發展的漸進性與改革的突破點結合起來。大學章程的制定絕不是一蹴而就的，而是循序漸進的。

在當前我國政治制度、經濟制度、社會文化制度改革進入深水區的大背景下，在大學的領導體制、投入體制、人事分配體制與機制、招生體制等尚處于改革探索之中的現實狀況下，大學外部關系的理順不僅是大學自身的事情，大學內部權力與運行關系的重構也不僅是大學層面的制度設計。因此，當前制定大學章程可能更多地要考慮大學內部的各種已經確定的現實要素，而對于外部諸多不明確、不可控的現實要素很難一步到位地予以規定。在這種情況下，大學章程的制定應該設立有限目標，采取重點突破?？梢越梃b美國大學章程的做法，把那些大學自身可以實現的、經多年辦學實踐檢驗行之有效的體制與機制凝固下來，規范那些能夠規范的領域而不是所有領域，推動大學在重要領域有所發展，進而牽動大學全方位的改革。

預留接口。在面對現實情況下制定出來的大學章程，肯定只是實現了部分理想的不完美的章程。實現部分理想其實也是一種現實的理想。承認并解決這種不完美就需要在制定大學章程的過程中開窗口、留接口，預留擴展空間，充分考慮大學章程的可延展性，以便在時機成熟時予以修訂和完善。

留接口大體表現在以下兩個方面：一是有爭論而暫時達不成共識的內容。這主要涉及校內外各種法規、制度間不相配套、關系未理順的內容，可能還涉及現行國家法律、規章中執行主體不明確、辦法不配套、具體執行還不到位的內容。例如，高等教育管理體制中中央與地方政府的地位與作用、大學與政府的關系及其有效機制的構成等?？赡苓€涉及現有高等教育體制改革需要配套完善的內容。例如，大學內部黨委與校長的關系、行政與學術運行中的隔離與融洽機制、學院與學校的分工與統籌，等等。二是有待繼續探索的理想性內容。這主要是指看上去很完美的所謂規律性內容，如脫離政府管制的大學自治、高校去行政化的學術自由、教授治學與治校、學生權利及其實現機制等。這些內容都是在西方民主、平等、自由等核心價值觀的歷史大背景下大學所獲得并施行的傳統性、制度化的權利或權力。我們能否把這些內容視為我們大學的理想彼岸？如果答案是肯定的，我們又該如何在現實中予以對接？如果各所大學貿然把現實套上理想的光環，不但理想難以實現，可能連現實都無法改變。