匈牙利景觀發展中的生態環境保護及其啟示

鄔小嵐，林 卿

（福建師范大學經濟學院，福建 福州 350108）

景觀科學最早起源于19世紀末的德國，由近代地理學的創始人之一、德國的洪堡 （Alexander Von Humboldt）將 “景觀”這一概念引入地理學中。此后的很長一段時間內，景觀科學都在地理學的范疇內進行研究與發展。直至20世紀七八十年代，隨著人們對人口、資源與環境問題嚴峻性的深刻認識，景觀科學開始吸收多學科的重要思想與理論。特別是與生態學的結合，形成了更強調自然與人文協調的景觀生態學，新一代景觀科學有了更新的視野，更高的綜合與更豐富的內涵［1］。自20世紀80年代后期以來，景觀科學的研究逐漸成為世界上資源、環境、生態方面的熱點。如今，隨著遙感、地理信息系統 （GIS）等技術的發展與普及，以及現代學科交叉、融合的發展態勢，景觀思想正在各研究領域中得到廣泛地接受與普及。中國和匈牙利都極其重視生態環境保護，且在景觀分布特征方面具有相似之處。匈牙利加入歐盟之后在景觀發展中的生態環境保護方面的研究與實踐上成果豐碩。因此，可以借鑒匈牙利景觀發展的經驗及教訓，在土地利用及農村發展規劃中融入景觀協調思想，在景觀發展中重視生態環境的保護，實現經濟、社會與自然協調的可持續的發展。

1 匈牙利的景觀概況

匈牙利20.3%是森林景觀，本土樹木的比例超過57%，森林面積儲備有所增加；10.8%是草原景觀，始建于1973年，匈牙利最早、規模最大的國家公園霍爾托巴吉就以其草原景觀著稱，它是歐洲范圍內具有大自然保護功能的重要地區。匈牙利全部景觀特征中尤以匈牙利大平原景觀最為卓越：開放式和封閉式的森林 （包括沿岸森林和沼澤地森林）是大平原主要的景觀特色。按照地理景觀分布，可以把大平原作為一個宏觀景觀，分為13個次景觀和62個微景觀。當地的許多景觀都被列為風景保護區、國家公園或其他稱號，其他一些景觀還具備歐洲或全球所共同承認的突出特質［2］。

除地理區位賦予匈牙利的豐富自然景觀之外，整個東歐的歷史文化還賦予了匈牙利更為寶貴的一筆財富——文化景觀。匈牙利擁有八個聯合國教科文組織列舉的世界文化遺產，尤以布達佩斯、多瑙河兩岸的建筑物景觀最為突出，這些獨具歐洲特色的或哥特式或巴洛克風格的皇宮、歌劇院、美術博物館和藝術長廊等，都是匈牙利千年歷史的濃縮與精華。因此，無論從自然上，還是文化上看，匈牙利都是歐洲一個景觀特征突出的國度。然而，匈牙利一個名為 “地球科學自然保護”的調查顯示，有25%的景觀價值沒有得到保護［3］。為使這一現狀得到改善，匈牙利政府在歐盟相關政策舉措的指導下，制定了本國景觀保護的政策與管理辦法。

2 匈牙利的景觀保護政策與行動計劃

2.1 《歐洲景觀公約》

制定于2000年的 《歐洲景觀公約》，是歐洲理事會為了加強景觀保護、管理和規劃，組織歐洲各國在景觀事宜上進行合作而達成的一項協議。匈牙利雖不是歐盟國家中最早公布該公約的，但仍舊是對此反應比較及時的國家之一。2005年9月25日匈牙利簽署了該公約，議會在2007年9月17通過該法例，并于2008年1月1日實行［3］。《歐洲景觀公約》不僅給景觀、景觀政策、景觀質量目標等內容以明確定義，對于公約的簽署、批準和生效，加入、退出和領土適用等也有詳細說明。其中，《公約》第五條和第六條中列出的景觀保護的總措施與具體措施。

“總措施”中要求公約締約方承諾：（1）認識到法律意義上的景觀是人類周圍環境的一個必要組成部分，是人類所共享的文化和自然遺產多樣性的表達，是人類主體身份的基礎；（2）借助公約第六條中所列舉的具體措施，建立和實施旨在實現景觀保護、管理和規劃的景觀政策； （3）設立廣大市民，地方和區域當局以及其他利益主體都能夠參與的，與景觀政策的執行相關的規程；（4）將景觀納入區域和城鎮規劃政策，納入文化、環境、農業、社會和經濟政策以及其他可能對景觀產生直接或間接作用的政策中去。

在景觀保護、管理和規劃方面的 “具體措施”：一要提高意識——提高普通民眾、私人組織和政府公共部門等對于景觀價值、景觀作用和景觀變化的認識；二要進行培訓和教育，具體包括：（1）對景觀評價和景觀管理方面的專家進行再培訓；（2）為私人組織或公共部門的專業人員或有關協會提供景觀政策、景觀保護、景觀管理和規劃方面多學科相融合的培訓方案；（3）在中小學和大學設置景觀保護、管理和規劃的相關課程，加強對景觀價值的教育。三要完成鑒別與評估。鑒別就是要識別本國領土疆域上的所有景觀，分析景觀特征及其轉變的難度和可能招致的各方壓力，并關注景觀變化。在完成鑒別之后，需要對現有景觀進行評估，而評估不僅要考量景觀本身的價值，還要考慮到有關利益主體和當地居民賦予景觀的一些特殊價值。鑒別與評估的具體實施工作，需要經驗和理論的共同指導，締約國之間的交流與合作也至關重要。四要設立景觀質量目標。景觀質量目標的設立既要考慮到周圍環境的景觀特色，也要征詢當地居民的意見，在此基礎上才能為鑒別和評估工作設立相關目標。五要執行相關政策措施，即將景觀政策付諸實施，各締約國間可相互交流景觀保護、管理和規劃中的政策執行工具。

此外，《公約》第七條至第九條還強調了加強歐洲合作與交流的必要性，鼓勵地方及區域層面上的跨國合作，如需必要，可以準備并實施聯合景觀方案。

2.2 景觀獎

景觀獎是歐洲理事會設立的一項授予給地方和區域當局的榮譽獎項。如果地方和區域當局所制定的景觀保護、管理和規劃的政策措施 （《歐洲景觀公約》締約國景觀政策的一部分），在具體實施中被證明是持續有效的，則可以向專家委員會 （由歐洲理事會部長委員會指定）提出申請。專家委員會經過審理之后，會提出相關建議，在此基礎上由部長委員會確定并公布授予歐洲理事會景觀獎的相關標準，并最終按照這一標準授予獎項。對于已在景觀保護、管理和規劃方面做出突出成就的一些非政府組織，也有權申請并獲得該榮譽。

景觀獎的發放是為了鼓勵那些獲得該獎項的地區維持可持續性的景觀保護，管理和規劃。匈牙利北部的Gomorszolos村莊曾在2003年獲得了 “景觀獎”，給當地帶來了不小的激勵，也為歐洲其他國家的景觀發展樹立了典范。雖然該獎項有關景觀價值、景觀條件及風險的景觀評價方法還未設計完全，但由匈牙利科學院協調的 “環境質量評價”項目也已為完善這一評估體系做出了不懈的努力［3］。

2.3 自然保護法

1996年，匈牙利制定了與景觀保護密切相關的一部自然保護法。該法令166（XI.l9）于1999年頒布，要求國家公園指揮部制定保護區管理計劃，并根據范圍和目標將保護區劃分為國家公園，風景保護區及自然保護區。雖然它并不是一項景觀保護的獨立法案，但該法案第七段明確強調法案中的相關管理計劃不僅是對保護區，而是對匈牙利的全部景觀都具有同等約束效力［3］。

2.4 國家農業環境計劃

匈牙利國家農業環境計劃 （NAEP）于2002年推出，是在農業與農村發展部 （MARD）及環境與水資源管理部 （MEW）的共同合作下籌備起來的。該計劃的制定旨在實現農業結構轉變、減輕農業的環境負荷和保護生物多樣性。匈牙利國家農業環境計劃分為國家目標計劃和區域目標計劃。國家目標計劃適用于全國的農業土地利用范圍，支持在各種土地利用方式下，實行環境友好型的生產和管理方法，以此促進匈牙利新的農業管理發展模式的建立。該計劃中的區域目標計劃的主要內容是將具有重大自然價值的地區確立為環境敏感區（ESA）。2002年，匈牙利法律確定并通過了適用于環境敏感地區 （ESA）的相關規則 （MARD和MEW部長聯合法令），將ESA分為三類：一是高度重要級ESA，二是重要級ESA，三是規劃級ESA。敏感級別越高的地區將獲得越多的基金用以保護當地的環境價值。這一計劃有利于依據地方特色應用管理方法，保護和改善特定地區的環境和自然資源的價值，制定有針對性的景觀政策。

2004年，匈牙利國家農業環境計劃在匈牙利全國農村發展計劃 （NRDP）的目標框架內繼續實施。NRDP措施中，自愿承諾遵守管理措施要求的農民，有權獲得以土地面積為單位衡量的財政補貼，還可以根據其所持有的有利環境績效獲得相應的賠償支付。這一舉措不僅有利于約束農民不合理的生產方式，實現自然價值的保護，同時也有利于改善農民的生活條件。人類經濟活動與自然的這種協調，就是最好的景觀保護。

2.5 全國農村發展計劃

匈牙利全國農村發展計劃 （NRDP）的制定旨在支持環境友好型的農業生產，保障次優地區的農業耕作，并為該國森林覆蓋率的增加提供支持。該計劃明確了人為活動中生態環境保護的重要性，有利于農村可持續發展目標的實現，同時也是匈牙利景觀保護方面一項重要的行動計劃。自2004年秋季計劃實施開始，涉及生態環境保護的支持申請主要有幾項：一是農業環境措施。在這一措施框架下，只要所進行的農業生產和土地管理符合有關的環保要求，即可申請獲得相應的支持，包括為實現環保所承受的收入損失的部分補償。因為注重環境保護，很大程度上意味著生產成本的增加，收益的減少，在短期利益與長期利益的權衡中，人們往往趨利于前者，如果能給承受收入損失的農民予以適當的經濟補償，則可以很好的提高他們的環保積極性，促進人與自然的和諧，實現景觀的發展與保護。二是農業地區的造林。支持農業區造林的目的包括促進農業結構調整，擴大農村就業及創收機會，增加該國長期的森林覆蓋率等。森林具有維護公共利益的功能，其在環保、經濟、社會、公眾福利等方面都具有積極效應，同樣是促進人類經濟活動與生態環境保護協調一致的有力工具。三是農民可以以環境保護，改善動物福利和維持禽畜飼養場衛生狀況的名義申請投資支持。如果牲畜飼養完全符合有關動物飼養標準，農民則可以獲得用以改善動物福利和維持衛生狀況的收入替代支持，以及由此產生的額外費用的部分補償。這種補償支持是促進生態環境保護的必要措施，而在人類經濟活動中注重對生態環境的保護就是對景觀的良好維護。四是支持次優地區的發展。次優地區是指那些由于經濟、社會或自然等因素而給生產效率帶來不利影響的地區。這項措施旨在為次優地區的發展提供部分補償，從而維持這些地區的生產，并停止人口對外遷移數量的增加。次優地區的良好發展，有利于實現區域間經濟、社會發展的平衡，此外，人口數量的穩定也有利于該地區生態環境狀況的維持。

2.6 農村發展計劃

新匈牙利農村發展計劃是匈牙利全國農村發展計劃 （NRDP）中為支持2007－2013年期間農村發展所制定的另一項行動計劃。該計劃設立了三大總體目標，并根據不同的目標設定不同的重點發展領域 （分為國家級重點與地方級重點），進而有針對性地制定相應措施。

計劃的第一大目標旨在增強農業和林業部門的競爭力。因此，國家及地方的重點發展領域都放在如何增加農林部門生產環節的附加價值及其現代化、多樣化發展程度上。政策上則要求改善信息傳播渠道，廣泛開展培訓與咨詢工作；鼓勵投資，以市場為導向，培育農業企業；促進農場生產結構改造等。農林部門現代化和多樣化的實現將有利于地方景觀多樣性的形成。

同景觀保護關系最為密切的是計劃中所設立的第二大目標，即通過土地管理改善農村環境。相對應的國家發展重點在于維護Natura2000所確立的高自然價值地區，加強土壤保護工作，并重視水資源、森林資源等的可持續管理；加強傳統景觀的保護是地方級重點發展領域之一。相應地，此目標下的政策舉措重在支持農業環境管理及傳統農業景觀的保護。由前文分析可知，土地是景觀發展的載體，同時景觀發展與生態環境保護之間又存在著相互依存的關系，因此，這項目標的具體實施過程將有助于保護農村景觀，促進維護景觀的個體價值。

第三大目標是改善農村地區生活質量，鼓勵經濟活動的多元化。值得一提的是政策中鼓勵通過自然和文化遺產的保護，發展旅游業，創造就業機會。正如 《歐洲景觀公約》中所指，景觀是人類所共享的自然和文化遺產多樣性的表達，因此，自然和文化遺產的保護也就意味著景觀保護。

同2002年的全國農業環境計劃 （NAEP）的相關措施相比，該計劃給予了景觀保護更多資金上的支持，使得景觀保護從政策走向實施成為可能。資金支持主要來源于歐洲農業農村發展基金，根據各個目標的重要性和項目大小，在基金支持比重上也有不同的傾向 （表1）。

3 匈牙利的景觀保護管理

3.1 教育管理

《歐洲景觀公約》的接受過程正好與匈牙利高等教育轉向所謂的 “博洛尼亞－體制”（bolognasystem）同時發生，這是在教育方面加強景觀保護地位的一次契機。在公約中也有著重強調教育對于景觀保護的重要性。匈牙利則更進一步地使景觀保護及其相關研究成為高、低級的地理學者的一個獨立研究方向。在景觀設計學中景觀保護也已占有一定位置。此外，在匈牙利科學與技術教育的B等級教育中，學生有機會在 “歐洲研究”這門必修課的框架內容下學到這類歐洲條約［3］。

表1 NHRDP三大總體目標所占財政比重

3.2 土地整理

土地整理是景觀管理的一個重要工具，通過土地整理實現土地資源整合，使得土地效用得以最大化，進而有助于完善區域景觀結構。匈牙利土地整理戰略是基于 “國家農業與農村發展”圓桌會議的假設：接受歐盟共同農業政策 （CAP）中農業模型的價值。除了農業競爭外，也會同等考慮其他目標的重要性，景觀保護就是其中之一。2003年的Vásárhelyi計劃 （VTT），已開始實施的內容包括洪水調節池的建立、洪水沖擊平原原始文化/耕作狀態的復原。洪水調節池的建立同樣意味著一種農業耕作方式，這同景觀相適應，也是環境友好型的土地利用，可以看作為景觀友好型耕作。毫無疑問，要成功實現這一功能還需要農業活動來維護文化景觀。

3.3 推行保護性農業

傳統的非整體性思維為主，集中于自上而下的技術解決方案，并沒有認識到景觀是一個不可分割的整體，在這里，人與自然有著千絲萬縷的聯系。因此，一旦區域內景觀結構出現失調和不平衡，就會產生嚴重的生態問題和社會問題。保護性農業（CA）是一種可持續性的農業，是一種農作物生產的整體性方法，包括保護性耕作以及涉及到動植物的生物多樣性保護。研究表明，保護性耕作技術同傳統耕犁技術相比減少了水土流失，有益于景觀，其積極效應主要體現在景觀整體及其形成因素上［4］。

3.4 基金會支持

歐洲農業擔保和指導基金、歐洲區域發展基金以及歐洲社會基金，根據具體的監管規定和多年來區域基礎發展計劃的相關內容，為景觀保護提供了一個合理投資范圍內的資金支持。除了對可能產生環境問題的重點地區進行環境影響的評價外，該方案還確立了具體的環保投資優先權——景觀管理就是優先之一。

3.5 非政府組織的活動

非政府組織開展的一些活動中有幾個是有關景觀保護的，比如推行有機農業，倡導健康食品，擴大定居點建設，促進地方經濟發展，加強自然和環境保護等。

4 匈牙利景觀保護對我國的啟示

4.1 重視制度，制定實施具有地區特征的政策法規

我國同匈牙利情況相似，即景觀特征區域差別較大。對于不同景觀構成的地區不能實行以水平政策，必須有所區別，有針對性地制定適宜地方景觀特征的政策法規。首先，我國可以效仿歐盟及匈牙利的做法，即多個景觀區域間簽署景觀保護條約，形成相互間的監督與制約，達成發展共識，提高景觀意識，特別是景觀發展中的生態環境保護意識。其次，環保等相關部門可成立景觀保護小組，實地考察調研，分區域制定特定的景觀保護規劃，并能夠普及景觀保護知識，指導景觀保護的具體實施行為。

4.2 重視教育，加強景觀研究的多學科聯動

匈牙利在景觀管理方面呈現出了多種方法并施的特點，除了土地整理這一政策層面上的管理方法之外，景觀教育是匈牙利景觀管理中最為重要的一環。匈牙利在地理學、景觀設計學甚至初中教育中都設立了與景觀發展及生態環境保護相關的課程或專業，這將有利于本國在景觀問題上開展綜合的、整體的、宏觀的探索及研究。面對我國日趨緊張的經濟與環境矛盾，要使景觀研究的相關學科的發展更具生命力，必須重視景觀教育問題。要從初中、高中開始增設景觀與生態環境保護的相關課程，普及生態環境保護的宏觀意識，給學生們灌輸景觀研究方法及思想。大學教育則應更具專業化，力使景觀研究工作朝著更多元、更綜合、更專業的方向發展。

4.3 重視農業的可持續發展

農業在景觀發展與保護中起著重要作用，它會對景觀構成、景觀價值等產生或積極或消極的影響，應予以正確利用。根據產業結構理論，隨著經濟增長，人們收入水平的提高，第一產業的比重會逐漸下降出現產業結構的轉移。因此，實現景觀發展中的生態環境保護，必須實現農業及旅游業的可持續發展。在匈牙利未加入歐盟前的階段，農業政策沒有合理的解決行業競爭力問題，亦或是沒有發揮其在持續力、保留力方面的作用。在匈牙利國家農村發展計劃 （NRDP）的實施下，目前農業環境保護下的區域已經增加到超過1×106hm2，其旅客數量已是過去50年的25倍［5］。由此可見農業環境政策的重要性，積極的環境政策可將農業環境污染的負外部性內在化，農村也將隨之轉變為由生產及公共服務為主導的多功能地區。因此，以農業生產為依托，使農業與自然、農業與人文景觀以及農業與現代旅游業相結合的生態旅游農業，必將成為中匈兩國未來景觀發展的道路選擇之一。

［1］賈寶全.楊潔泉.景觀生態學的起源與發展 ［J］.干旱區研究，1999，16 （3）：12－17.

［2］éVA KONKOLY GYURó.The Pannonian Great Plain a flourishing garden？Water as a key to the history and future of the central lowlands in the Carpathian basin，in Pedroli et al.（Eds），Europe’s Living Landscapes ［M］.Essays Exploring our identity in the countryside，Landscape Europe Wageningen/KNNV Publishing Zeist，2007，295－308.

［3］PéTER CSORBA－RéKA KATA BODNáR.The European Landscape Convention and Tourism ［J］.Acta Geographica Debrecenina（AGD）Landscape＆Environment，2007，1 （1）：75－84.

［4］ádám Kertész1－Balázs Madarász1－Béla Csepinszky1and Szablocs Benke1.The Role of Conservation Agriculture in Landscape Protection［J］.Hungarian Geographical Bulletin，2010，59（2）：167－180.

［5］MARSELEK，SáNDOR–FáBIáN，GYULA.The Possibilities of Rural Development and the Potential Role of Hunting Tourism in Rural Development ［J］.Gazdálkodás，2008，52（22）：87－93.