馬來西亞職業教育與培訓改革探究

許 長 青 ，季 婷

馬來西亞在獨立后短短的30年時間里，便成功邁入“中等收入”國家行列，但她并不滿足于此。1991年，馬來西亞前首相馬哈迪醫生提出了“2020年宏愿”，即“到2020年成為一個全面發展的國家”。為了實現這一宏偉目標，馬來西亞政府陸續推出了一系列改革政策，其中，主要戰略之一便是以教育加大人力資源開發力度進而促進經濟發展。但現實是，只靠普通的教育系統已不足以滿足科技快速發展與全球經濟一體化對勞動力的數量和質量的需求。為此，近年來，馬來西亞政府致力于職業教育與培訓改革，以期更好地迎接知識經濟時代的挑戰。

一、改革背景

（一）經濟轉型的需求

20世紀70年代以來，馬來西亞的經濟發展取得了令人矚目的成績，在經濟發展最輝煌的1987—1997十年間，其增長率高達9.4%。亞洲金融風暴發生后，其經濟增長速度逐漸放緩，1998—2007年的經濟增長率降至5.7%。[1]2008年，全球經濟跌入低谷使其出口業遭受重創，2009年，又爆發外資出逃潮。這些都預示著馬來西亞原有的發展模式已不適用，許多政策與措施必須進行調整和改革。長期以來，馬來西亞的經濟主要以出口導向型為主，對國外需求過度依賴；加上國際市場上技術在不斷更新，而馬來西亞的出口商品卻始終過多集中于低附加值的初級產品，一些技術含量高的產業又缺乏競爭力，大大降低了出口收益。同時，隨著周邊經濟體的迅速崛起，馬來西亞對外資的吸引力不斷減弱，[2]這種種不利局勢都在阻礙馬來西亞實現“2020年宏愿”。為了扭轉馬來西亞在嚴峻的國際競爭形勢下的不利處境，“一個馬來西亞計劃”（1 Malaysia）、“政府轉型計劃”（Government Transformation Programme）、“經濟轉型計劃”（Economic Transformation Programme）和“ 第十個大馬計劃2011-2015”（The 10th Malaysia Plan 2011-2015）等四大國家轉型計劃陸續推出。

在這些計劃當中，經濟轉型計劃的主旨是把馬來西亞打造成一個以知識為基礎的具有國際競爭力的新型經濟體，該計劃提出了“通過吸引4440億美元的投資，創造330萬個新的就業機會，使人均國民收入從2010年的7600美元提高至2020年的15000美元的高收入水平”的具體設想。[1]為此，馬來西亞政府特別指出了12個經濟重點區域（National Key Economic Areas，簡稱NKEAs），石油、天然氣與能源、油棕和橡膠、金融服務、旅游、業務服務、電子和電氣、批發和零售、教育、醫療、通信和基礎設施、農業和開發吉隆坡與巴生谷被置于優先發展的位置。服務業逐漸取代制造業，內需逐步取代外需，兩者將最終成為經濟增長的新動力，這已是大勢所趨。[2]產業結構的調整，導致一方產業的勞動力過剩和另一方產業勞動力的短缺，若無法及時做出調整，馬來西亞的經濟、社會以及政治都將蒙受損失。所以，在新經濟模式的第二個倡議——“開發人力素質”中，提出為滿足新興產業和不斷發展的科技的需要，迫切需要大量優質的職業教育和高質量的培訓和再培訓課程，尤其是農村和偏遠地區。

（二）技能勞動力的短缺

人力資源不足一直是馬來西亞經濟發展的桎梏。人力資源部2008年度報告顯示，僅僅制造業、農業和建筑業三個行業的勞動力缺口就達70萬。如今，高級技術人才的匱乏更成為馬來西亞轉型成為具備國際競爭力的知識經濟體的最大障礙。根據2010年的統計，馬來西亞擁有約1200萬的勞動力，其中，高技術人員占28%，其余72%大多是半技術人員和非技術人員，他們中最高的教育程度只達高中水平。[3]而根據馬來西亞經濟轉型計劃的預測，到2020年，馬來西亞的經濟發展將創造出330萬新的就業機會，其中，超過46%的新職位需要職業資格或技術資格，而需要學士學位的崗位反而只有22%，要求碩士學位和博士學位的則分別為7%和3%。為了填補這些空缺，相關單位需要每年培育出5萬名具備技術和職業資格的畢業生。[4]

為了應對勞動力短缺的問題，馬來西亞政府長期以來采取大量引進外來勞動力的措施。根據2012年11月的統計，在馬來西亞1953萬在職勞動力中，外勞達到701萬，占據了馬來西亞勞動力市場近36%的比例，[5]這還不計非法外勞的人數。這些外勞多為工資微薄的非技術人員或低技術員工，高端技術人才非常稀少。這些外勞對馬來西亞未來的經濟發展幫助有限，反而會拖慢產業現代化、自動化以及創新的腳步。除此以外，大量廉價外勞的涌入還對馬來西亞的社會治安和本國人民的就業機會造成了一定的不利影響。這種治標的措施只能是權宜之策，唯有加強職業教育，提升本國熟練勞動力的數量和質量才是長久之計。另外，馬來西亞的女性勞動力尚未完全開發， 2010年，女性的勞動參與率只有46%。因此，“第十個大馬計劃2011-2015”鼓勵更多的女性尤其是家庭主婦，還有退休人員和殘疾人，經適當的培訓后能以遠程辦公、兼職或靈活上班時間等形式參與工作，同時預測，到2015年，馬來西亞的女性勞動參與率可提升至55%。[3]

（三）職業教育面臨的挑戰

1.社會對職業教育的偏見。2013年，馬來西亞進入職業和技術型教育系統的學生只占16%，遠遠低于經合組織（OECD）成員國家的44%。[6]其主要原因是，在馬來西亞，職業教育與培訓比正規教育社會地位偏低且名聲不好，民眾普遍認為它是低學歷職業出路的象征，因而，將它視為不得已的選擇甚至根本不予考慮。這種認知更加降低了職業教育的門檻，限制了畢業生繼續教育和專業發展的前景。此外，職業教育還被誤認為是專門為輟學生設置的，而非一項為就業市場培養技術工人的重要措施。

2.多重的培訓機構、認證和課程。許多雇主不承認培訓證書，因為有太多的部門和機構開設培訓課程和頒發培訓證書。單就政府機關而言，除了教育部、高等教育部和人力資源部，牽涉職業培訓的尚有州政府、青年與體育部、創業發展部、農業發展部、農村和區域發展部等部門。至于私人培訓中心、業界培訓中心和民間團體培訓，就更是數不勝數。統一認證標準的缺乏，使得學員的素質參差不齊。此外，各種培訓機構各自為政、缺乏有效的協調、重復與分割的培訓系統導致課程重疊、課程標準不一致等現象，也使學生和雇主產生混亂。

3.監測和評估系統有待加強。盡管對勞動力市場的需求做出了觀察與預測，但是，當前的職業教育與培訓的課程仍然無法與現有的就業機會相匹配，能跟上市場變化和技術更新的培訓課程相當稀少。究其原因，除了業界與培訓機構缺乏合作之外，培訓機構很少跟蹤其畢業生的就業狀況、調查過去的學員接受的培訓是否符合當下的需求以及沒有完善的反饋機制來提高他們的課程和教材的質量等也是重要因素。

二、改革內容

馬來西亞的職業教育與培訓系統大致可分為兩大部分，即正規職業教育和非正規培訓。正規職業教育與學術教育并列在馬來西亞教育體系里，中學以下的職業教育由教育部管理，中學后的職業教育由高等教育部管理；非正規培訓則由許多部門分別管理。目前，馬來西亞政府對職業教育與培訓的改革重點放在中等職業教育和在職培訓。

（一）改善職業教育形象

2011年1月11日，馬來西亞政府宣布“馬來西亞技術重建運動”（SkillsMalaysia rebranding exercise）。這是國家經濟轉型計劃下的一個項目，目的是讓職業教育更具吸引力，成為學生、畢業生和在職人士的熱門選擇。教育部將于2013年至2015年進行全國巡回展覽，并在各種媒體（如電視、廣播、網絡、報紙等）提供相關信息，強調擁有職業教育與培訓資格的前景和優勢，改善其不良的聲譽。

在學校方面，加強學生的升學途徑指導和職業生涯規劃輔導。為此，教育部自2013年起，推出一系列措施，如重新培訓學校的輔導老師，將相關的輔導課程納入課表里，出版關于學術型與職業型升學途徑的解說手冊并要求老師和學生人手一本，逐步對全國初中生建立個性化教育與職業生涯的檔案，記錄學生的興趣、學術成績與其他的成就，旨在幫助學生厘清升學途徑和職業選擇。

(二)改革中等職業教育學制

馬來西亞現行正規教育的學制為小學6年、初中3年和高中2年。小學和初中不分流，到了高中才有學術型學校和技術職業型學校之分。而技術職業型高中又細分為技術組（Technical stream）、職業組（Vocational stream）和技能培訓組（Skill training stream）。進入技術組的學生，需在初中教育文憑考試中有優良的成績表現，高中畢業以后可繼續深造，成為工程、商業或其他專業領域的專業人才；職業組對入學成績要求比較低，以培養半專業員工以滿足國家勞動力市場需求為目標；至于技能組則以培養熟練技術工人為目的，更加重視對學生實際操作技能的訓練，使其掌握符合產業標準的各種職業技能。

在《2013至2025馬來西亞教育藍圖初步報告》（Preliminary Report Malaysia Education Blueprint 2013-2025）中，馬來西亞教育部提出了“職業轉型計劃”（Vocational Transformation Plan）。該計劃包含兩大內容:（1）增設基礎職業教育（Basic Vocational Education）；（2）將職業高中改成職業學院（Vocational College）。基礎職業教育計劃從2012年起，以15所學校為試點，讓只有13歲的初一學生提前接受全面的專業職業教育。這類型的教育將引進新的綜合課程，分為30%的學術核心課程與70%的職業培訓。當初三學生15歲畢業時，經考試合格就可獲得馬來西亞技能認證二級證書（MSC Level 2）。原來的職業高中學制為2年，與學術型的學生一樣考取教育部的馬來西亞教育證書（SPM），改制成職業學院后，學制變成4年，學生不必參加馬來西亞教育考試，而要參加人力資源部技能開發局的國家技能認證，畢業時可通過四級馬來西亞技能認證，得到馬來西亞技能文憑（MSD）。此外，職業學院的課程內容改為30%的學術核心課程與70%的職業技能培訓，還包括7個月的實習期。[4]總的來說，職業學院引進了學徒制的做法。為此，教育部根據各州的優勢行業，選擇并促使相關杰出企業與職業學院結成伙伴關系，簽訂諒解備忘錄并提供實習崗位。政府將為這些企業提供減稅優惠，而企業也將獲得聘用畢業生的優先權。這個項目的目標是，到2015年，有40%的公立職業學院能與企業合作，到2020年，實現每一所公立職業學院至少有一家合作企業。[4]

（三)整合職業教育與培訓系統

馬來西亞的職業教育與培訓領域有許多部門和機構參與，認證級別、課程標準與學生資助模式的多樣化，增加了該領域的復雜性和混亂性。學生從不同部門和機構轉移到更高水平的課程時受到限制。尤其是私營職業教育與培訓機構一般規模都比較小，提供的技能認證也較低，學生要獲得更高的技能必須轉移到其他的部門或機構，但之前所獲的認證很可能不被承認，進而導致升學或進修通道被堵，又或者得重修已經上過的課程而造成時間的浪費。此外，大多數持有高學歷文憑的學生難以進入職業教育領域，因為大部分的職業教育與培訓部門和機構只錄取低學歷的學生。這種混亂與不合理的局面，顯然需要整頓。重新定義參與部門和機構的職責，改進職業教育與培訓的框架，理順垂直升學通道，打通各部門與機構的橫向連接，提供多元化的課程和靈活的籌資機制勢在必行。于是，在2006年，馬來西亞人力資源部成立了技能開發局（Department of Skills Development，簡稱DSD），其主要職責包括協調和監督所有相關部門和機構；評估培訓的需求；制定、修正與批準國家職業技能標 準（National Occupational Skills Standard， 簡稱NOSS）；落實國家培訓認證計劃（National Training Certif i cation Programmes）；整合技能培訓系統以及提供技能培訓學習指南和研究計劃指南。同一時期，還出臺了國家技能開發法（National Skills Development Act 652），意在確保技能開發局充分發揮其職能。法案對國家技能開發委員會的職責，培訓機構的批準、權利、義務和監督，學員技能認證的通過或撤銷等都做了詳細說明。

(四)制定職業技能標準與實施認證

為解決職業教育與培訓課程質量良莠不齊的問題，技能開發局頒發了國家職業技能標準，用以鑒定工人的技術等級，根據各行業不同技術等級應具備的能力來規范課程內容的設置、場地和設備的安排，乃至考題的審核。每個行業的職業技能標準皆由國家技能發展咨詢委員會（Skills Development Advisory Committee，簡稱SDAC）和技術咨詢委員會（Technical Advisory Committee，簡稱TAC）制定和定期改進，前者的成員包括該行業的人力資源經理、專家和行業協會代表，后者則由在職熟練技術人員組成，務求以產業驅動或需求驅動保證培訓的質量。目前，在29個行業中，已制定完成1442個國家職業技能標準，按每年平均增加326個職業技能標準的速度，至2020年，可完成5000個國家職業技能標準的制定目標。[7]

馬來西亞國家職業技能標準原則上共分五個等級，即第一級到第三級馬來西亞技能證書（Malaysian Skills Certificate,簡稱MSC）、第四級馬來西亞技能文憑（Malaysian Skills Diploma，簡稱MSD)和第五級馬來西亞高級技能文憑（Malaysian Skills Advanced Diploma,簡稱MSAD），每一等級應具備的能力概括如表1所示。這些技能認證可通過三個途徑取得:（1）參加技能開發局所承認的培訓課程；（2）參加國家雙元培訓系統（National Dual Training System，簡稱NDTS）；（3）通過之前成就認證（Accreditation of Prior Achievement）。未來馬來西亞的職場員工都被要求具有馬來西亞技能認證或同等資格認證，這項措施已于2012年起分階段進行。

（五）開發高效的職業教育與培訓師資

進入職場勞動力素質的好壞，在很大的程度上取決于負責指導他們的教師質量，于是，提高職業教育與培訓教師的能力也成了當前改革的重點。2007年，新的教師和高級技能中心（Centre for Instructors and Advanced Skills Training，簡稱CIAST）被納入人力資源部的技能開發局之下，其目標是打造知識淵博、有能力、紀律嚴明、能適應環境和技術快速變遷的世界級職業教育與培訓的教師。馬來西亞政府希望通過這些新的制度和措施，實現每年增加800名職業教育與培訓教師的目標。

與對普通教育系統的教師要求不同，職業教育與培訓的教師除了需要有豐富的理論知識和教學技能外還需具備扎實的行業實踐經驗。因此，他們除了必須進修教育學與成人教育學和考取職業教育與培訓教師的執照外，其本身的國家職業技能資格至少要比所教的課程高一個等級，并擁有超過3年相關行業的工作經驗。為確保及時更新與當下行業匹配的知識和技術，他們必須定期回到教師和高級技能中心進行培訓和考核。政府大力支持培訓機構與機構之間以及培訓機構與產業之間密切合作，讓培訓教師有機會到另一培訓機構或產業交流學習。特定的行業如臨床醫學、牙科、護理科等被強制要求實施行業實習計劃（industrial attachment programmes），即規定在高等教育機構中，至少有15%的教師每五年須到該行業實習6個月以上以保持對專業的敏感性。[8]另外，為了解決師資不足和產教技術不匹配的問題，政府也非常鼓勵業界的一些熟練技術工人兼職擔任職業教育與培訓的教師或教練，同時，聘用一些經驗豐富的退休教師和國外優秀的教師。

表1 馬來西亞國家職業技能標準①

(六)擴大國家雙元培訓系統的功用

2005年，馬來西亞引進國家雙元培訓系統（NDTS），旨在培養大量能應對快速變化的技術和更復雜的工作流程的知識型工人（K-workers）。在為期兩年的課程中，學習者有70%—80%的時間在工作場所實習，20%—30%的時間在培訓機構學習理論知識。進入這系統受訓的學徒多為普通教育系統的輟學生。據2007年和2008年的統計，分別有20000名和30000名輟學生進入該系統，為此，政府擴大國家雙元培訓系統現有的課程并配以專業教練來迎合這些學徒的需求。此外，還提供150萬元馬幣（折合人民幣約75萬元），補助20000名輟學生學習。[3]

事實上，國家雙元培訓系統因強調工作場所的實踐，對于軟硬技能的學習更直接，同時，又能解決產教技術不匹配的問題，這對于想要跨行業轉崗或取得更高職位的員工也是十分合適的選擇。國家雙元培訓系統的合作企業每個月將補貼每位學徒350-500元馬幣（折合人民幣約175-250元），學徒完成訓練后可獲得知識型工人證書（K-Worker Certif i cate，等同于第三、四、五級的馬來西亞技能證書和文憑），而贊助這項計劃的雇主可獲得相關的免稅資格或從人力資源發展基金會（Human Resources Development Fund，簡稱HRDF）申請退回一定的征稅。

三、改革特征

（一）政府集權管理

馬來西亞的教育系統采用中央集權的管理方式，中央（聯邦）教育部負責政策的制定、決策、實施、研究、督導和考試，州教育局和地方教育局主要的職能是執行中央政府的教育決策，中等職業教育隸屬于教育部之下，因此，一切都由教育部管理。同樣，高等職業教育也由高等教育部全權管理，至于國家技能認證、國家技能標準、培訓相關事宜，則由人力資源部的技能開發局統一協調管理。這種自上而下的管理方式，能保證職業教育與培訓的統一性和權威性，提升職業教育與培訓的地位，因而對普及職業教育與培訓有積極作用:（1）實施中央集權管理有利于籌措資金，集一國的財力物力能降低實現職業教育與培訓目標的難度；（2）只要政府提供適當優惠，企業不論是贊助學費還是場地設備，對雙方而言都是雙贏的局面；（3）通過對課程的規范化和技能認證的標準化，確保職業教育與培訓的質量維系在標準之上。當然，中央集權管理體制的弊端依然存在，即無法面面俱到地顧及地方上的差異，缺少靈活性，因而部分政策的實施可能與實際情況脫節。但總的來說，要在短時間內達到職業教育與培訓改革的目的，實施中央集權管理還是利多于弊。

（二）職教與普教相互滲透

為了將來擁有大量高技能和富有創業精神的人才，馬來西亞從小學四年級開始至初中三年級都植入了前職業教育課程（pre-vocational subjects）——生活技能。這門課綜合了手工操作技能、家政、農業科學、商業和創業方面的基礎知識，除了理論的介紹，也結合大量的實作，而生活技能工作室被列為學校的基本標準設施，務求對學習者進行科技意識的灌輸與掌握實用的技能，同時，還培養他們積極的態度。

馬來西亞教育專家把職業市場分為“初級勞動力市場”和“次級勞動力市場”。前者需要經過長時間的培訓，掌握較高的專業知識技能，后者僅需要具有有限的資格或經過短期培訓，掌握重復性操作的勞動者。技術職業型學校的培養重點放在初級勞動力市場，至于次級勞動力培養的任務則由學術型學校來承擔。[9]因此，學術型學校也要求學生選修或必修某些職業課程和技術課程，而技術職業型學校也提供與學術型相同的核心課程。這一安排在滿足市場的實際需求的同時，又能減少教育成本的浪費。

（三）注重個人軟技能和可持續性的發展

在20世紀90年代以前，職業培訓的目的只是生產工人，但今天這一切已經發生了變化，職業培訓是一個持續提升個人技能水平、專業素養、生活品質甚至精神層面的過程。成功的職業教育與培訓不只是提高學員的技能和知識，同時，還應能使學員學到工作倫理、溝通能力、團隊精神、決策和領導能力，更重要的是改變一勞永逸的觀念并接受終身學習的文化。這些非技術性非知識性的“軟技能”在職場上非常重要，它們對個人職業生涯的穩定性和職位升遷的影響力甚至超越技術和知識。認識到這一點，國家職業技能咨詢委員會把這些軟技作為核心能力納入每個行業的職業技能標準里并設置相關課程，國家雙元培訓系統里就設有專門開發相關課程的特殊項目（RMK-10 Special NDTS）。

可持續發展是現代人選擇工作的依據之一。曾經，進入職業領域被社會大眾認為是職業生涯發展遭遇瓶頸的不得已選擇，因為職場上的升遷看重文憑與學位，而大部分行業的職業技能認證卻只有五個等級，最高等級為高級文憑，不像學術教育系統有學士、碩士和博士學位等更高層次的資格認證。以可持續發展作為出發點，技能開發局開發了馬來西亞職業技能資格框架（Malaysian Occupational Skills Qualif i cation Framework，簡稱MOSQF），讓職業教育與培訓可以整合到馬來西亞資格框架（Malaysian Qualif i cations Framework，簡稱MQF）里，打通職業技術領域與學術界的升學通道，為職業技術工人拓展了潛力無限的未來。

(四)重視與國際接軌

文化的交流促進文明的發展，科技的交流推動社會的進步。隨著全球經濟一體化，各國的交流也逐漸擴大，馬來西亞的職業教育與培訓也積極開展國際交流，一方面，提供獎學金和貸學金鼓勵國民出國留學，打造“優質區域教育中心”吸引外國留學生；另一方面，通過合作辦學的形式[如建立德國—馬來西亞學院（German-Malaysia Institute）、日本—馬來西亞技術職業學院（Japan-Malaysia Technical Institute）等 ]，使人們在國內也能接受國外的先進技術。2012年12月，馬來西亞政府準許外資公司在馬來西亞境內開辦職業技術學校，并允許其擁有100%的所有權，[10]由此可見政府對“國際化”的看重。藉由國際交流，不但能獲得世界級的技術，更重要的是能培養出具備國際意識、接受多元化并懂得尊重與寬容的學員，這將對他們的職業生涯產生重大的影響。

學員需要“國際化”，更何況指導他們的教師。出國進修取得學士、碩士和博士學位是一種途徑，參加技能競賽又是另一捷徑。自技能發展局定下“要培養符合國際水準的職業教育與培訓教師”的目標后，政府大力支持職業教育與培訓的教師參加國際性技能競賽，因為這是與其他國家技術交流最直接的方法。在東盟的技能競賽（MySkills Asean,Asean Skills Competition）、世界技能大賽（World Skills Competition）中，都有馬來西亞代表隊的身影。其他的如國家職業教育研究中 心（National Centre for Vocational Education Research，簡稱NCVER）與歐洲職業培訓開發中心European Centre for the Development of Vocational Training (CEDEFOP) 以及澳大利亞等國際研究機構建立的合作項目，都是馬來西亞職業教育與培訓積極與國際接軌的證明。

注釋:

①Ministry of Human Resources.National Occupational Skills Standard (NOSS) Registry 29 July 2013 [R].Selangor:MOHR,2013.

[1]National Economic Advisory Council.NEW ECONOMIC MODEL FOR MALAYSIA part 1[R].Putrajaya:Economic Planning Unit,Prime Minister’s Department,2010.

[2]閆森.馬來西亞經濟轉型計劃的實施與成效[J].亞太經濟,2012(4):76-80.

[3]Government of Malaysia.The Tenth Malaysia Plan[R].2011-2015.Putrajaya:Economic Planning Unit,Prime Minister’s Department,2010.

[4]Ministry of Education Malaysia. Malaysia Education Blueprint 2013-2025[R].Putrajaya:MOE,2012.

[5]Statistics of Labour Force Malaysia October 2012[EB/OL]. http://www.statistics.gov.my/.

[6]Educational Data Sector Educational Planning and Research Division Ministry of Education Malaysia.QUICK FACTS 2013 Malaysia Educational Statistics[R].Putrajaya:MOE,2013.

[7]Ministry of Human Resources. National Occupational Skills Standard (NOSS) Registry 29 Julai 2013 [R].Selangor:MOHR,2013.

[8]Ministry of Human Resources. MASTER PLAN MALAYSIAN OCCUPATIONAL SKILLS DEVELOPMENT AND TRAINING 20082020[R].Selangor : MOHR, 2008.

[9]王凌. 馬來西亞職業技術教育改革述評[J].云南教育學院學報,1996(6):41-43.

[10]Sara Custer. Malaysia opens VET to foreign providers [EB/OL]. http://thepienews.com/news/ malaysia-opens-vet-to-foreignproviders/,2012-12-21.