菲律賓職業技術教育與培訓改革探析

Ecclesiastes Papong，孟 瑩

菲律賓教育體系的形成及改革，與其獨特的歷史背景、當下的國家需求以及未來面臨的挑戰都息息相關。其中，“三足鼎立（trifocalization）”是菲律賓教育的一大特點，指的是基礎教育、高等教育和職業技術教育與培訓三大體系的獨立管理和并行，以滿足不同需求，實現更有效，更高效的運作。[1]其中，基礎教育由教育部（DepEd）負責，高等教育由高等教育委員會（CHED）負責管理，而職業技術教育與培訓（TVET）的管理則歸屬于勞動就業部（DOLE）的技術教育與技能發展署（TESDA）。由此可見，在菲律賓職業技術教育與培訓體系是獨立運行和管理的。TESDA是依據菲律賓《共和國法令第7796 號》而成立的職業技術教育的權威機構，支持培養開發高質量的、符合菲律賓發展目標和重點領域需求的中層勞動力，提供實用的、可獲得的、高質量和高效的技術教育與技能開發方案。[2]

菲律賓的職業技術教育與培訓具有多元的實施機構，如公立和私立的職業技術機構（TVIs）、企業、工作團隊、當地政府部門（LGUs）、國家政府機構和民間社會團體等。其教學和培訓模式主要有基于職業學校的、基于技術教育與技能發展署培訓中心的、基于社區的以及基于企業的四種類型。其職責是為學生和其他準備就職的人群提供接受教育和培訓的機會，以滿足那些希望提升就業力和生產力的在職職員的技術培訓需求，實現其職位晉升和能力提升。[3]2011年9月，菲律賓技術教育與技能發展署頒布了《2011-2016國家技術與技能開發計劃（NTESDP）》，旨在為中長期的職業技術教育與培訓改革指明新途徑，為利益相關者提供導向。

一、改革計劃提出的背景

如何維持經濟生產力和競爭力，是菲律賓當前正面臨的嚴峻挑戰，而職業技術教育與培訓體系以其快速、靈活的、面向工作崗位的、培養就業能力的特點，被賦予滿足市場需求的責任。然而，隨著勞動力市場的不斷變化，現行的職業技術教育與培訓體系自身還面臨著一系列問題。

（一）質量問題

1.勞動力技能國際化的趨勢對職業教育的質量提出挑戰。由于全球化程度的加深，國家之間的貿易壁壘被抬高。與其他資源一樣，人力資源是“國際”共享的，這一特點為TVET帶來了極大的挑戰。為了保持競爭力，須在進行職業培訓時考慮當下和將來的需求，以及地域因素等。比如，菲律賓已經和國際海事組織（IMO）的成員國簽署了雙邊協定，實現海員資格（如熟練度證書和執照）的相互認證。截至目前，菲律賓已經與其他海事組織成員國簽署了47份協議，與此同時，還參與了東南亞國家聯盟（ASEAN）相互認證安排計劃以提升國內工人的流動性。

2.如何維持勞動力技能供應的統治地位是菲律賓關注的另一問題。菲律賓曾主導整個世界的海員供應。但是，由于全世界對海員的需求不斷增加，船主已經開始從其他國家尋找船員，特別是中國和印度，這兩個國家都在積極地提升本國人員的配備能力。因此，菲律賓需要進一步推進海員培訓，以保持其在海員人力資源市場的統治地位。更重要的是，菲律賓需尋求國內、國際標準的一致性，以提升勞動力的流動力。通過教育和培訓，使普通海員獲得晉升的途徑和渠道。菲律賓已計劃到2016年，海運業為全世界的艦隊提供50%左右的人員，從而實現統治市場的目的。

3.崗位需求和勞動力技能供給的不匹配問題。由于工作機會稀缺、勞動力市場受限以及學術準備不足等原因，崗位需求和技能供給之間的不匹配，惡化了年輕畢業生的就業現狀。由于難以找到符合崗位需要、具有競爭力和高素質的應聘者，很多公司都出現職位空缺的問題。

4.技術工人流動問題。為促進整個亞太地區的自由貿易與經濟合作，亞太經合組織（APEC）應運而生。APEC期望實現亞太地區“自由而開放的貿易與投資”，其在服務領域的改革極大影響了菲律賓的TVET發展，在此背景下開展的項目將不得不考慮全球化的需求。

（二）公平問題

公平問題主要包括對特殊人群（如農民工、殘疾人等）的技能培訓，再適應社會人員的技能培訓（針對那些由于政治動蕩而被迫流動的工人），以及農業技能提升的培訓問題。

1.向有特殊需要的工人提供技能培訓。菲律賓擁有大量失業和未充分就業的人口，大部分在15-24歲之間。在就業人口中，三分之一是自就業者或從事無報酬形式的工作。因此，在TVET項目的設計中，需考慮如何滿足弱勢群體——青年、婦女、殘疾人和農村工人的特殊需要。

2.技能培訓與重新整合。因政治騷動和其他原因而流離失所或遣返的工人也面對著失業問題。國外就業機會具有不穩定性，應該加大對銜接項目的重視。TVET提供給移民的項目，在幫助移民的同時，還應實現對“移民返回者”先前工作經驗的利用。

3.提升農業部門的技能熟練度。菲律賓的農業部門以其多樣化的農作物出口（包括甘蔗、椰子、大米、玉米、香蕉、木薯、菠蘿、芒果、豬肉、雞蛋、牛肉和魚等），成為國內重要的就業推動力。但農業部門的生產效率還較低，職業技術教育與培訓需予以農村工作者更多的關注，使農業重新獲得重視，成為創造就業機會的可持續動力源。

4.國內外需求的權衡。為了獲得臨時性工作而移民的人員數量逐年增加，在不同職業間也顯示出差異，同時，女性在移民人口中也占據著較大的比重。資源分配問題，即如何權衡國內外需求，是菲律賓職業技術教育與培訓主要面對的挑戰。

（三）創新問題

在菲律賓職業教育發展中，創新主要指職業教育為適應新的市場需求而不斷擴大其范圍，涉及如綠化技能（應對環境變化帶來的影響）、高科技技能、關鍵技能等領域。

1.綠色技能。氣候變化對于工作性質和工作地點產生的影響已受到相當大的重視。就此，職業技術教育與培訓面臨兩個重要挑戰:（1）要“綠化”現有工作（使其更加環保）；（2）要培訓擁有正確綠色技能的新型工人，使其從事可再生產業和綠色技術部門的工作。菲律賓職業技術教育與培訓在支持政府保護環境方面發揮著重要作用，包括如何開發相關的新技能問題。

2.新技術偏好技能。隨著技術的發展，產業對于技能結構的需要也發生著變化。新的科技，包括使用工業生產機器人，對于就業結構和人力資源需求帶來了明顯影響。以知識為基礎、以服務為導向、以信息為主導的市場呼喚新型的新技術偏好技能的培訓。

3.關鍵技能。關鍵技能包括問題解決能力、批判性思考、創新、技術悟性以及使用和學習外語的能力。近年來，企業對高新技術的需求，提高了對員工解決問題能力的要求，而不再僅限于對其身體能力的要求。此外，“團隊合作”和“交流能力”的培養也將納入TVET的課程中。21世紀，需要的不僅僅是技術上的競爭力，創意、創新和對于新技術與機會的適應能力也是必需的，這對開發具有生產力和靈活性的科技、認知和行為技能提出訴求。

二、改革計劃的目標和實施策略

為應對上述問題，《NTESDP 2011-2016》提出提升培訓參與率、加強培訓的回饋性和相關性建設、實現有效的培訓管理等三大主要目標，這也是職業技術教育與培訓的戰略、政策和項目得以成功實施的支柱。[4]

（一）提升培訓參與率

TVET可為目標對象帶來持續的、高質量的相關技能發展機會。為提高職業培訓的參與率，目標人群的選擇需精確化。根據針對TVET的教育對象和培訓重點的評估情況，政府將出臺更為具體、嚴格和系統化的政策。在某些已明確的重點項目中加強職業培訓力度，如有關農漁業培訓項目的擴大和推廣等。此外，增加職業培訓的機會、擴大選擇范圍是另一大策略。TVET機構的就業宣傳、指導和顧問職能，及就業服務功能將進一步強化。另外，可持續性也是職業教育和培訓發展需考慮的問題之一。

1.開發服務，提供合理化方案。TVET的目標對象類型多且數量大，然而，由于TVET的資源有限，有必要對目標客戶進行正確劃分并確定不同的優先級。制定更嚴格、更系統的政策和措施，將有助于判定TVET的客戶和優先級。

2.明確優先級，開展職業教育與培訓。TVET將根據政策劃分的優先級開展行動，進而實現計劃目標。為此，TVET的基本要求是計劃與目標相一致，且同時滿足工作的勞動力需求。相關措施包括:要求輟學的青年和那些高中未畢業的學生返回學校繼續學習，或者利用教育部門推出的“特別學習系統（ALS）”學習，以實現基本教育的普及。

3.擴大并發展農漁業相關計劃。盡管農業和漁業部門具有較高的優先級，但是，其對于菲律賓年輕一代和企業家的吸引力卻在減弱。由于缺乏足夠的農田管理技能培訓，很少有大學生選擇農業專業。因此，農漁業項目需要重新設置，以便農民和漁民能夠獲得更大的幫助。TVET在促進農漁業培訓質量標準化的同時，也應實現跨地區和相關部門的發展。

4.加強職業宣傳，在TVET部門內設立咨詢與輔導。加強并擴展職業咨詢服務，幫助學生及其父母順利進行職業規劃。

5.擴展并加強就業促進服務。就業促進服務旨在保障就業發展，以及相關程序的順利開展。向TVET目標對象開放就業促進服務（面向公共和私有部門）是增強就業力的關鍵，同時，能夠加強政府部門和私營企業之間的聯系。

6.維護TVET的宣傳推廣。TVET在國家發展中的戰略地位，以及其在職業需求中的價值，需得到持續有效的推廣。在高中學校和社區內設立日常職業指導項目，是拓寬TVET市場的途徑之一。此外，也可以利用各種媒體、網絡等媒介，實現TVET相關信息的傳播、宣傳和推廣。

（二）加強培訓的回饋性和相關性建設

加強教育和就業之間的緊密聯系，并在兩者間實現持續不斷的合作是TVET改革的目標之一。[5]通過基于企業的職業教育推廣，加強國有和私有雇主對TVET畢業生的雇傭關系建設。

1.建立TVET中的公私合作伙伴關系。打造與重要企業利益相關者之間新的聯盟關系，并維護現有的合作關系是TVET發展的保障。TVET通過加強與產業之間的聯系，以促進在其他領域內的合作與協作。這包括職業技術教育與培訓的發展、金融、勞動力市場信息、標準設置、評估和認證等方面的產業投資。與TVET相關的合作伙伴關系，則包括政策和計劃、勞動力市場信息、標準開發、評估和認證以及財務等。

2.擴展基于企業的培訓（EBT）。即鼓勵在工作地點進行培訓。在工作地點開展技能水平提升以及技能多樣化的培訓，能夠顯著提高生產力并實現終身學習的目標。企業是習得高科技技術的主要場所，因此，推廣基于企業的培訓尤為重要。

3.加強公共和私人雇主在雇傭TVET畢業生方面的聯系。在實際的工作地點能夠獲得最真實的生產經驗、動手能力、知識和技能以及正確的工作價值與態度。鼓勵公有和私有雇主將TVET的畢業生吸引進入各自的組織部門，使當地政府部門和企業承認并接受TVET的就業資格認證，是TVET實施的有效途徑之一。

4.提供激勵和獎勵，促進產業支持和保障。設計更多具有創造性的、創新的激勵和獎勵機制，認可對產業的支持，并鼓勵其參與TVET項目。

5.向重要和緊缺的技能崗增設獎學金和其他培訓輔助計劃。設立獎學金項目，應首選產業所需的重要和緊缺的技能崗位。產業和TVET組織要共同參與，優化獎學金項目的分配和選擇標準。

（三）實現有效的培訓管理

TVET教育體系的組織和管理，對其培訓效率和成效都有很大程度的影響。[6]因此，加強每一環節的服務職能建設顯得尤為重要。要達到實現有效培訓管理的目標，就要采取以下幾項主要策略。

1.加強對TVET畢業生的監察。監察TVET畢業生的就業狀況，包括完成TVET項目之后的創業活動是一項需要所有TVET利益相關者參與合作的共同舉措。TVET機構將負責跟蹤并記錄其畢業生的就業情況。除此之外，TESDA通過每兩年舉行一次的TVET項目評估，不斷對其進行監控和改進。

2.建立三個教育部門之間的協作機制。菲律賓的教育系統呈現“三權鼎立”特征。部門間加強合作制度，是促進教育部門的政策和相關項目融合對接的關鍵。盡管高等教育委員會（CHED）和技術教育與技能發展署（TESDA）提出了學位對等項目和階梯教育項目，但是，TVET仍沒甩掉“沒有前途的職業”之標簽。因此，TESDA應該與教育部（EdpEd）、CHED及其他利益相關者合作，實現整個教育部門的共同協作。

3.實現TVET財政來源的多樣化。因TVET需要培訓設備、工具、設施、供應、材料和高能力培訓者等，所以是“昂貴的”。只有向TVET提供充足而持續的財政支持，才能保證TVET的有效運行。規模的不斷擴大也意味著TVET需要更多的資金。鼓勵產業部門和私人部門更多參與TVET，是擴充資金來源的途徑之一。此外，貸款和津貼也可以向TVET提供重點項目和計劃的資金支持。

4.開發實施“綠色”工程項目。職業技術教育與培訓的推行，需考慮政府的可持續發展策略，如針對氣候變化和全球變暖，提供有關減輕其影響的技能的培訓。TVET部門通過與本地及國際部門的合作，設計、實施并監測“綠色技能”項目，開發、修訂或審查關于綠色工程和可持續發展所需的培訓規定。

5.加強TVET的研究和開發。在有效實施TVET的同時，還要加強對TVET本身的研究與開發，包括對TVET、學習系統、新科技和方法的研究，系統化的TVET和TESDA機構內部研究和開發，與當地和外國的研究基金機構建立聯系并形成伙伴關系。

三、改革計劃實施的保障機制

作為TVET的權威管理機構，技術教育與技能發展署正在通過多重方式保障其獲得積極成效。一方面，嚴格執行計劃設定的目標與策略；另一方面，采用兩個框架——持續有效的管理和嚴格的監管評價機制作為保障手段。

（一）持續有效的管理

“卓越框架的可持續性管理”是技術教育與技能發展署為了提供優秀服務而設計的兩種架構之一。“卓越框架的可持續性管理”包括三個核心內容，即變革型領導、質量管理系統、有效管理。

1.變革型領導。要求領導者具有創新精神的同時，能夠準確感知到職業技術教育與培訓內外環境的變化。領導者能夠調動資源使得TESDA在為目標客戶提供必要的培訓計劃和服務時，能夠做出更快速、積極主動的響應。進一步而言，公私合作伙伴關系要求領導者具有一定的素質，能夠產生多重影響，并與不同的職業技術教育與培訓利益相關者建立強有力的合作關系。定期進行績效管理綜述或評估，對表現出色者予以獎勵與認可。

2.質量管理系統。通過定義、理解并滿足多樣客戶的獨特需求，提升產品和服務質量，通過改革，TESDA將進一步成為以客戶為中心的組織。除此之外，還要建立更高效、更有效的顧客滿意度反饋系統，以實現并加強對客戶關系的管理。

3.有效監管。有關提升就業能力的目標是職業技術教育與培訓所有計劃方案的核心。實現有效管理的關鍵詞是“透明”，以確保TESDA內部杜絕腐敗。TESDA要提供與官方交涉和決定相關的記錄、文件和材料，培訓機構的審計報告也要向公眾公布。

（二）嚴格的監管評價機制

1.績效衡量(Performance Matrix)。在整個監控周期內，采用證書獲得率和就業能力等兩項具體的績效指標，衡量《國家技術教育和技能開發規劃（NTESDP）2011-2016》的實施成效。在一定程度上，證書獲得率是職業技術教育與培訓計劃質量的體現，是一種有效的質量監控手段。評估結果也將作為評估課程、訓練者能力培養、設施設備及訓練方法和材料的基礎。此外，畢業生的就業能力評估也是衡量職業技術教育與培訓表現的有效方法，評估結果能夠反映職業技術教育與培訓項目是否與就業市場的需求相一致。

2.高效、有效的評估（Efficiency and Effectiveness Review,EER）方法。EER框架包括三個核心指標，即響應度、高效性和有效性。響應度指計劃措施與計劃目標的關聯程度；高效性指預期結果的實現程度；有效性指計劃投資的最大價值。這些指標在優化項目計劃的年度評估報告中將起到重要作用。

3.作為補充評價機制的研究 (researches as a complementary evaluation mechanism)。對TVET評價機制的進一步研究，將拓展深層次視野，提供更廣闊的視角，完善對該規劃的監控和評估。相關的研究包括“影響評估研究”，“雇主滿意度調查”和“雇主及產業對于評估和認證的認可度”。“影響評估研究”是一個針對職業技術教育與培訓政策和計劃，在兩年周期內執行狀態的反饋機制。此研究專注于職業技術教育與培訓畢業生的就業能力，內容包括其工作類型和收入。“雇主滿意度調查”是一項關于職業技術教育與培訓畢業生工作表現的調查，定期從雇主和產業部門獲得反饋。“雇主及產業對于評估和認證的認可度”旨在確保職業技術教育與培訓的評估和認證與產業部門的招聘、訓練與晉升相一致，確保企業會持續雇傭職業技術教育與培訓的畢業生。

[1]Syjuco, A. The Philippine Technical Vocational

Education and Training (TVET) System.Philippines: Technical Education and Skills Development Authority. Manila: TESDA. 2006:1-2.

[2]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA. 2011: 4.

[3]Syjuco, A. The Philippine Technical Vocational Education and Training (TVET) System.Philippines: Technical Education and Skills Development Authority.Manila: TESDA.2006:2.

[4]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA.2011: 21.

[5]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA. 2011: 24.

[6]Technical Education and Skills Development Authority. The National Technical Education and Skills Development Plan 2011-2016. Manila:TESDA. 2011: 26.