從國際比較的角度看職業教育外部質量保障制度與政策體系

匡 瑛

職業教育是個多部門、多資源聯動的領域。因此，其質量的穩定與提升并非只是教育部門內部的事情，更多地離不開外部各個環節、各個部門的共同保障。既然如此，那么，如何通過外部質量監控體系來保障職業教育就成為學界不可略過的重要議題。以世界主要發達國家，包括澳大利亞、英國、德國、美國中的案例，從國際比較的分析視角來審視職業教育外部保障的相關制度與政策，尋求共同規律與成功經驗，并通過與我國職業教育外部保障系統的現實對照，找出差距，進而提出我國職業教育外部質量保障制度、政策體系構建的若干啟示。

一、部分國家職業教育外部質量保障制度與政策探微

（一）專門化的質量保障機構

以澳大利亞為例，澳大利亞已經設置了專門化的質量保障機構，包括國家質量委員會，州/領地的注冊/課程認證機構等質量保障機構，具體如圖1所示。

國家質量委員會是職業教育質量管理的最高機構，主要負責職業教育的質量管理執行包括課程培訓標準的界定、學校設置、專業設置的審批把關和辦學水平的評估工作。它是獨立于國家最高教育行政部門——教育科學培訓部（Department of Education,Science and Training，簡稱DEST）的一種政府組織，是聯邦政府有關職業教育質量管理的最高機構。其成員由行業、工會、政府部門、辦學機構、弱勢群體等各方代表組成。他們負責整個職業教育技能標準的頒布和課程開發的原則制定，負責職業教育的宏觀質量監控，確保培訓標準、職業資格全國范圍內的統一和辦學水平的不斷提高。此外，各州和領地教育行政部門的注冊/課程認證機構是國家質量委員會和職業院校之間的紐帶，并代表國家教育科學培訓部負責管理職業教育的辦學過程。即質量培訓框架的執行，包括對學校辦學條件的審核、專業的申報、招生過程的規范、5年一度的辦學水平評估的具體組織以及辦學質量投訴問題的答復和處理等。同時，協助國家質量委員會就澳大利亞質量培訓框架運行情況向教育科學培訓部提出建設性意見。[1]

圖1 澳大利亞質量保障機構[1]

以德國為例，德國有專門的職業教育質量認證機構，對職業教育質量保障的開發框架如圖2所示。

從事這些質量認可的機構稱之為“鑒定機構”或“專業中心”，為了確保這些機構認證有效，這些機構首先要經過主管鑒定機構聯邦勞動局認證。此外，由九位成員（包括州代表、工會代表、聯邦教育研究部代表、聯邦勞工以及社保部代表，此外還有三位獨立的科學專家代表）組成的認證委員會為認證機構提供必要的支持。德國職業教育的提供者則可自由地選擇其想合作的鑒定機構，包括被歐盟其他成員國認證，而國家不參與職業教育質量認定。

（二）行業參與職業教育質量評價的制度

以澳大利亞為例，根據2007年最新修訂的“注冊培訓機構的標準”，職業院校必須定期進行行業對教學質量滿意情況的調查，并做出實質性的持續改進。[1]從國家、各州/領地到學校層面的質量管理人員的組成上就可以看出行業的主體作用：國家質量委員會的20個成員中，代表行業利益的行業組織和企業成員就占了5名。由各州代表國家質量委員會出面組織的辦學水平評估中，評估專家組成員也必須要有行業代表。職業院校層面的課程實施管理實行學院（校）董事會制董事會成員中一般行業代表要占一半左右，如南澳州阿德萊德北部TAFE學院現有董事會成員12名，其中6名代表來自行業（有2名是行業退休人員）。

以德國為例，從德國職業教育質量認證機構的支持者——咨詢委員會中包括雇主協會成員，可以看出行業評價在德國職業教育質量認證中的重要作用。德國認為，來自行業、企業的人員才能更為了解勞動力市場的新動向，并能夠為職業教育質量保障提供更為有參考意義的建議。

圖2 德國職業教育質量保障開發框架[2]

（三）職業教育質量的法律保障

以美國為例，美國職業教育立法指導思想是實用主義，即教育法律的設定主要用于解決美國社會面臨的急切現實問題，滿足社會需要。立法主要基于教育公平的原則，美國聯邦職業技術教育立法程序在整體上體現了外界推動、科學調查、民主參與、充分博弈的四大特點。就美國職業教育立法監督機制而言，主要表現在立法程序上保障個利益集團的相互監督；在立法時限上確保聯邦職業技術教育立法的常新機制以及利用專門的職業技術教育評估機制對立法實施監督，如美國職業教育評估協會（National Assessment of Vocational Education，NAVE）。美國聯邦職業教育立法主要有導向、資助與管理三大作用。美國職業教育立法技術的特點是：（1）立法的科學性。國會依據國家級智囊團的研究報告進行立法研討。（2）立法的先行性。美國以立法促進職業教育發展。（3）立法的專項性。美國職業教育法少有全面性的，多為一事一立或者專項立法。（4）法律內容的可操作性強。美國職業教育的各個法案，不僅包含指導性的原則規定，而且包含具體實施的詳盡條款，包括要解決的問題，要達到的目標，需采取的措施，款項的數額、期限、責任等。（5）立法的實效性和連續性。美國職業教育的立法并不謀求一次立法解決大多的問題，而是針對上一階段存在的問題和經驗及下一階段的發展目標，進行下一階段的立法，或是根據某階段職業教育發展的新問題對該階段的立法進行修正，立若干修正案。前后法案的繼承性很強，后法都是對前法的修改或補充。[3]

以澳大利亞為例，澳大利亞職業教育法是由若干法組成的職業教育法律體系。從縱向而言，包括聯邦法和州法；從橫向而言，包括職業教育與培訓法、澳大利亞技術學院法、用技能武裝澳大利亞勞動力法、職業教育與經費法、勞動場所與平等法，等等。聯邦職業教育法主要針對某一具體的職業教育問題，而州和領地職業教育法內容比較全面，聯邦和州與領地的職業教育法在職業教育內容的規定方面形成了一個整體。澳大利亞職業教育法律對職業教育體系、職業教育管理、職業教育聯邦經費劃撥方式以及職業教育行業和企業參與方面都做出了明確具體的規定。它的主要特點是：（1）內容具體，可操作性強。（2）建立了職業教育審核、監督和懲罰制度，制約性強。（3）關注職業教育質量和社會公平，引導性強。[4]

（四）職業教育的資金投入制度與政策

以澳大利亞為例，澳大利亞職業教育的經費撥款主要是采用商業化方式，即，經費撥款是有條件的，根據職業院校的人數及開設的課程數，按一定的標準撥給。哪個學校適應經濟和市場變化的要求，質量高，成本低，政府就給它撥款，否則，就要全部或部分收回資金。[5]這種商業化的撥款制度，就迫使各個學校必須開展競爭，以高質量辦學贏得職教經費，這也為澳大利亞高質量的職業教育提供了保障。

以美國為例，美國公立職業教育辦學經費主要有學生學費、地方和州政府撥款以及聯邦政府撥款。其中社區學院的經費主要來源于地方和州政府的撥款。美國的地方分權傳統，使美國聯邦政府不能直接干預教育，所以聯邦政府在制定職業教育法時都附有財政撥款，從而實現對教育的干預。美國職業教育的法律基本都涉及到經費或物質的資助問題，并以大量的篇幅來規定資助的項目，撥付多少經費，怎樣分配、申請、使用、監督等內容。當然，這些資助并不要求所有的院校都必須接納，各州、各?？梢愿鶕陨砬闆r，拒絕聯邦和州政府提出的改革建議以及資助許諾。但各州教育經費吃緊，一般都會接受聯邦的條件。根據資助的不同方式，可將資助手段劃分為直接和間接資助兩大類：直接資助指聯邦或州通過以經費或物質撥付方式來支持職業教育的改革與發展，它又包括為無條件與有條件兩種。間接資助指通過立法提供優稅或免稅政策，間接支持職業教育的發展。教育機構通過“授權撥款”和“優稅免稅”的措施獲得了大量的辦學經費，從而真實有效地保障了職業教育的辦學質量。[3]

（五）建立國家與地方職教質量標準的協調機制

以澳大利亞為例，澳大利亞的政治制度實行聯邦制，由聯邦政府和各州政府組成，在進行職業教育質量保障制度設計時，由聯邦政府出臺的職業教育的質量標準和框架體系，通過聯邦政府的質量標準和框架體系來保證不同地區的職業教育質量標準的統一性。與此同時，對于地方職業教育發展的不同程度的問題，澳大利亞則要求在國家統一標準和要求的前提下，允許各州和各教育機構根據其實際情況確定相應的培訓內容，這使得各州和各教育機構在辦學過程中能較好地發揮其主動性和靈活性。

以美國為例，由于美國各州享有獨立的教育管理權利，導致五十多個州及各行各業各行其是，要求不一的混亂狀況。為此，美國開發了國家統一的職業技能標準，職業技能標準的確定不但統一了行業職業標準和技能證書考核制度，解決了技能評價工作中的混亂問題，便于各類專業人才在不同行業間的自由流動，而且增加了學校與行業之間的聯系，為職業學校編制教育目標、教學計劃和教學模式等提供了實踐依據，使職業教育計劃與社會經濟需求緊密結合起來。[6]

二、啟示與建議

根據以上對國外職業教育外部質量保障制度與政策的分析，結合我國職業教育內部質量保障制度與政策存在的突出問題，得到表1，并試圖從構建專門化職業教育質量評估機構、突出行業的重要作用、加強職業教育法制建設、改善政府資金投入機制等方面提出政策建議。

（一）建立專門化的職業教育質量評估機構制度

從國際比較來看，職業教育質量保障機構對于職業教育質量保障意義重大，專門化的職業教育質量保障機構通過為職業教育發展提供專業的意見，可以確保職業教育高水平運行，為培養高素質的人才提供必要支持。但是，我國尚未建立起完善針對職業教育的質量保障的專門化認證制度，當前我國國家級別的教育評估機構即為，教育部高教教學評估中心，尚缺乏針對職業教育質量國家級別的評估機構，僅有部分省市有職教評估機構，比如香港學術及職業資歷評審局、上海市的教育評估院下設了職業與成人教育評估所、黑龍江省教育教學評估所等。因此，構建健全的專門化的職業教育質量評估機構十分必要。

表1 國外與我國職業教育外部質量監控對比

（二）突出行業在職業教育質量評價中的重要作用

職業教育質量評價主要由評價主體、評價要素和評價方法組成，對評價主體的科學界定是順利開展評價的關鍵因素。從國際比較的結果來看，各國對行業在職業教育質量保障中所起的作用持肯定態度，各國的行業組織在職業教育質量評價中參與的廣度與深度都有不斷強化的趨勢。當前，我國職業教育質量保障中，行業的評價主體地位是缺失的。職業教育評價的主體主要是由學校和評估專家兩個部分組成。職業教育評價應以教育活動滿足社會和個體需要的程度作為價值判斷的標準，因此，職業教育質量評價的主體首先應當是教育的需求方或教育質量的利益相關方，由此出發，行業應當在職業教育質量保障評價中發揮重要作用。

（三）加強職業教育的法制建設

從國際比較的結果來分析，職業教育質量突出的國家都有著比較完備的職業教育法律體系。這種完備的法律體系主要表現在既有縱向上聯邦和州政府的不同層次的法律，又有橫向上根據不同時期、面向不同群體的各個專項的法律或法案。外顯的完善的法律體系，體現出的深層含義是成熟的立法機制和立法技術。當下我國建立完善的職業教育體系，需要從立法源頭切入，完善立法體系，規范法案制定程序，建立對法律、法案嚴謹的修訂制度，只有立法機制和立法技術的成熟與科學，才能保障出臺的法律的科學性。

（四）結合激勵機制改善政府的資金投入機制

從國際比較的結果來看，政府對職業教育的資金投入機制對于改善職業教育質量有重要作用。如果在投入的同時加入激勵機制、競爭機制，則可以激發職業院校的辦學積極性，提高辦學質量，并以投入機制控制招生規模，形成有序的良性競爭。[6]而當前我國政府的投入主要依據學校的招生數，而招生數由學校上報，其數量是否合理、質量是否達標都沒有一定的保障。對此，國外的做法值得借鑒。

[1]呂紅,石偉平.澳大利亞職業教育質量保障體系探究[J].外國教育研究,2009（01）.

[2]劉磊,徐國慶.歐洲職業教育與培訓(VET)認證與質量保證的發展及啟示[J].職教論壇,2010（15）.

[3]趙敏.美國職業教育立法研究[D]蘇州：蘇州大學，2008.

[4]劉育峰.論澳大利亞職教法對我國職業教育法修訂的借鑒意義[J].職教論壇，2011（01）.

[5]匡瑛.比較高等職業教育：發展與變革[M].上海：上海教育出版社,2006:244,247.

[6]李慶民.美國職業教育教師標準淺析[J].中等職業教育,2010（02）.