對油氣管道工程河流穿越防洪評價工作的認識

孫宇 季長華 王旭洲

摘要：近年來，防洪評價在水行政主管部門涉河建設項目審批工作中提到了一個非常重要和不可或缺的高度。文章通過西氣東輸二線的防洪評價工作實踐，對油氣管道工程河流穿越防洪評價工作如何開展提出了作者的觀點。

關鍵詞：河流穿越；防洪評價；工作模式；階段標準

中圖分類號：TE973 文獻標識碼：A 文章編號：1009-2374（2013）29-0086-04

1 概述

隨著水利、環保等政府相關主管單位對建設項目的審批制度日趨完善和嚴格，對建設項目的前期規劃設計到最后的竣工驗收，提出了越來越高的要求。這有利于改善國內工程建設環境、提高工程質量，利于長遠發展。

以水利為例，自2006年水利部發布《關于進一步加強河道管理范圍內建設項目管理的通知》（水建管【2006】190號）之后，各省區和各流域水行政主管部門逐漸規范了涉河建設項目的審批制度，并加大了執行力度。目前涉河建設項目審批大體有以下三個程序：

1.1 規劃設計階段

建設單位進行選址申報—水行政主管部門審批（前兩項僅適用于點性工程，對于線性工程，一般僅口頭征求意見即可，即便正式提交申報材料，水行政主管部門一般也不會出書面許可意見）—建設單位組織相關單位開展設計和編制防洪評價工作，并將防洪評價報告提交水行政主管部門，進入審批程序—水行政主管部門審查防洪評價報告，并出具涉河建設項目許可文件。

1.2 施工準備階段

建設單位或施工單位攜水行政主管部門前期出具的許可文件、防洪評價報告、施工圖設計文件和施工組織設計，到水行政主管部門辦理施工許可手續—水行政主管部門進行審查，并出具施工許可文件。

1.3 施工及驗收階段

在水行政主管部門現場監督下施工（一般只在重要性高的河流處的施工中進行現場監督）—完工后，水行政主管部門參與竣工驗收。

雖然在工程建設中增加了很多繁瑣的程序、在某方面影響了工程進展，但通過近幾年災害性天氣和洪水的檢驗，在嚴格按照審批制度執行的涉河建設項目中，極少發生水毀事故。

涉河建設項目審批中最重要的一環是防洪評價工作。防洪評價工作的作用除了程序需要外，最有意義的是在報告編制和審查中，也是對建設工程選址和方案合理性的審查和驗證，從水行政主管部門角度為建設工程把關。

但由于防洪評價是近年來誕生的新興事物，雖然水行政主管部門出臺了一些政策和規定，但還不完善。全國各省區和流域的要求均不相同，執行力也不同。另外不同性質的建設項目，在開展防洪評價工作時，其適宜開展工作的階段、工作模式以及出現的問題均不相同。所以在具體操作時，容易發生這樣那樣的問題。

本文總結了在開展西氣東輸二線（以下簡稱：西二線）河流穿越防洪評價工作中出現的問題，對油氣管道工程河流穿越防洪評價工作如何開展提出了建議。

2 工程概況

西二線管道西起新疆霍爾果斯口岸，經西安、南昌，南下廣州，東至上海，由1條干線及8條支線組成。途經15個省、自治區、直轄市和特區，沿途穿越新疆內陸河、長江、黃河、珠江四大流域。包括長江盾構隧道穿越、錢塘江盾構隧道穿越、渭河定向鉆穿越等河流大中型穿越工程多達296處。根據水行政主管部門要求開展防洪評價工作的河流穿越工程多達732處，詳見表1：

西二線河流穿越防洪評價工作從2008年初開始至今，歷經四年，成效顯著，但在工作中遇到了很多問題，使得工作的開展并不順利，并在一定程度上增加了工作量，影響了工程進展、增加了投資。

3 西二線河流穿越防洪評價工作中存在的問題

在西二線河流穿越防洪評價工作中主要存在以下問題：防洪評價工作模式問題；評價單位工作效果問題；各水行政主管部門的審批要求不同；各水行政主管部門對開展防洪評價工作的河流標準不同；各水行政主管部門對穿越工程位置調整問題的處理方式不同。這幾個問題以及帶來的影響如下：

3.1 防洪評價工作模式問題

由于行業和工程的特殊性，業主委托設計單位全權負責河流穿越工程的防洪評價工作，包括委托評價單位編制防洪評價報告、報審以及到水利部門辦理相關報批手續等工作。這種模式具有明顯的優點和難以解決的缺點。

3.1.1 優點：

（1）可以解決業主人力資源相對不足問題。為了解決開展防洪評價工作存在的工作量大、程序復雜、周期長，需要大量的人力資源問題，采用由設計單位委托并配合評價單位編制評價報告，負責辦理各項報審和報批工作的模式，經實踐證明，效果總體良好。

（2）設計直接與防洪評價單位溝通，可以減少中間環節，能夠及時發現并解決存在的問題，便于進度和質量控制、資料交接。

3.1.2 缺點：

（1）在辦理報審和報批等手續工作中，經常會遇到一些難以解決的困難。如水利部門提出經濟補償、想承擔一定的設計、咨詢和施工業務時，設計單位與評價單位無權決定，需要向業主反映情況，影響工作進度。

（2）不符合建設項目程序。防洪評價及其他評價工作均應該由業主單位委托，設計及相關單位配合。

3.2 評價單位工作效果問題

在西二線河流穿越防洪評價工作中，大多單位能較好地完成任務，為前期設計、施工手續辦理等工作正常進行提供了強有力的支持。但也有個別單位由于工作能力和單位體制原因，工作效果不盡人意，體現在防洪評價報告的編制進度和質量上、開展報審和報批工作的進度上以及從水行政主管部門反映的口碑上。

西二線河流穿越防洪評價工作中由此原因出現過如下幾個問題：沖刷成果不準確導致穿越方案存在風險；編制報告質量差、工作態度差導致不能在防洪評價報告專家審查會一次通過，造成設計及防洪評價工作的反復，增加了工作量和費用，影響了工作進度；編制報告進度慢、外協能力差，影響了工作進度。

3.3 各水行政主管部門的審批要求不同問題

防洪評價作為水行政主管部門涉河建設項目審批程序中所需開展的重要工作。各水行政主管部門的要求均

不同。

3.3.1 階段要求：

大多省區及流域水行政主管部門一般要求涉河建設項目需要在可研階段開展防洪評價工作。但由于長輸管道、公路、鐵路、輸電線路等線性工程的工程特點，導致無法按此要求操作，所以水行政主管部門對此也沒有硬性規定。允許根據具體工程特點酌情擇時開展，只要在工程施工前完善此程序即可。

部分省區的水行政主管部門要求最好在施工圖設計階段開展，但也沒有硬性規定。這些部門對做此規定的解

釋是：

（1）水行政主管部門一般不對河流穿越方案做具體要求，只要工程施工及運營過程中將對河道、堤防的影響降到最低或完工并恢復后，對河道、堤防的影響最小

即可。

（2）水行政主管部門要求防洪評價報告中應包含穿越工程的施工方案、施工時間安排、應急搶險預案等內容。這樣才能更充分地對穿越工程與河流、堤防之間的相互影響進行評估。而對于油氣管道工程，這些只有在施工圖設計階段，甚至施工單位介入后才能提供。

3.3.2 深度要求。根據西二線防洪評價工作的開展情況，可以判斷：西部經濟較落后地區對防洪評價的深度要求較低，一般要求上報的設計文件和防洪評價報告中關于方案的內容達到初步設計深度，并且從大的方案上能夠對河道、堤防的影響最低即可，很少提出細節方面的要求。

東部和南部經濟較發達地區對防洪評價的深度要求較高，一般要求防洪評價報告中必須包含穿跨越工程的施工方案、施工時間安排、應急搶險預案等內容。因為沒有硬性規定，所以各省區水行政主管部門執行的力度不一致，較嚴格的有浙江省、山東省等。

3.3.3 審批要求。

大多省區水行政主管部門一般在建設項目防洪評價報告通過審查后，即可對建設項目進行批復，區別只是在于各自的審批流程不同。

山東省是目前發現的一個例外，山東省水利廳要求建設項目防洪評價報告通過審查后，還需由建設單位繳納河道占用補償費和施工押金，最后才能出具批復文件。

3.4 各水行政主管部門對開展防洪評價工作的河流標準不同問題

在建設西二線工程以前的油氣管道項目時，防洪評價還沒有成為一種制度。各水行政主管部門一般只要求在長江、黃河、渭河等規模大、重要性極高的河流進行工程建設時，才要求開展防洪評價工作。

在開展西二線項目防洪評價工作時，新疆、甘肅等西部省份和湖北、江西等個別東部省份對開展防洪評價工作的河流標準要求也不嚴格，除規模較大、河道或堤防重要性高、沖刷較嚴重、游蕩性以及災害性的河流必須開展防洪評價工作外，其余影響不大的河流均無硬性要求。

大多東部省區和流域水行政主管部門均要求管道穿越的所有河流（包括規模很小的河流）都需要開展防洪評價工作。對于油氣管道工程，因不同設計階段設計深度不同，導致非單出圖設計的河流小型穿越在初步設計階段無法滿足防洪評價工作需要，只能推遲到施工圖設計階段才能部分解決，導致部分工作不能正常開展。

3.4.1 如上海支干線開展防洪評價工作的河流穿越434處，防洪評價工作從2008年開始到2011年完成，歷經4年時間。

3.4.2 干線陜西段、江西段及南寧支干線廣東段、泰安支干線山東段均有大批河流小型穿越工程為滿足防洪評價需要，專門補做了詳細勘察工作。

3.5 各水行政主管部門對穿越工程位置調整問題的處理方式不同問題

對于油氣管道河流穿越工程，如果在防洪評價工作完成，并取得批復文件之后，穿越位置發生了調整，水行政主管部門一般視位置調整距離的遠近及周邊的環境區別采取不同的處理方式。如：

3.5.1 當調整距離較遠或調整前后河道情況不一致時，則水行政主管部門難以判斷原來編制的防洪評價報告結論和審查結論是否適用于新位置的穿越方案，往往要求重新編制防洪評價報告，重新走審批程序。

3.5.2 當調整距離較近，并且調整前后河道情況基本無變化時，水行政主管部門可以判斷原來編制的防洪評價報告結論和審查結論適用于新位置的穿越方案，分不同情況，有如下兩種處理方式：

（1）如果位置調整后，周邊環境變化較大，與第三方干擾較大時，需重新編制防洪評價報告，重新走審批程序。如長三角、珠三角等經濟發達地區，這種情況普遍存在。如上海支干線蕭山區境內第二次浦陽江穿越，由于蕭山段線路發生大范圍改線，導致浦陽江穿越位置調整了75m，根據要求，重新開展防洪評價工作；廣州-深圳支干線潖江二河、龍江河等多條河流穿越因線路改線導致穿越位置發生變化，最小調整距離不足30m，但根據要求，全部重新開展防洪評價工作。

（2）如果位置調整后，周邊環境變化不大時，一般要求建設單位進行工程位置變更程序，將新位置的設計圖紙及相關文件提交水行政主管部門驗證后備案即可。審批制度嚴格的部門會重新出具涉河建設項目許可文件。而對于西部省區，則不需要重新請示水行政主管部門，直接在新位置施工即可。

3.5.3 當穿越位置發生微調時，一般不需要重新請示水行政主管部門，直接在新位置施工即可。但很難界定微調的概念，為了避免可能帶來的不必要的程序上的麻煩，除非有必須調整位置的原因，否則施工的位置要與防洪評價報告中一致。

4 對油氣管道工程河流穿越防洪評價工作的

建議

針對上述問題以及在西二線河流穿越防洪評價工作中的經驗，對油氣管道工程河流穿越防洪評價工作提出如下建議：

4.1 防洪評價工作模式問題

雖然西二線工程采用的設計單位代業主負責河流穿越工程的防洪評價工作的模式具有明顯的優點，而且效果良好，但不符合建設項目程序。

為了工程建設的合規性，應由業主負責防洪評價工作的委托、合同簽署及各項管理工作。設計及相關單位積極配合。

4.2 評價單位的選擇問題

西二線的防洪評價單位均通過招標方式在技術和商務兩方面擇優選取。期間，由于自身的經驗和認識變化問題，按時間順序經歷了開始面向全國招標，后來面向穿越工程所在的地方評價單位招標，最后回到面向全國招標的過程。

4.2.1 面向全國招標階段。項目開始時，面對全國范圍的具備防洪評價資質的單位招標，開展了西二線的控制性河流穿越工程及一些河流大型穿越工程的防洪評價

工作。

由于防洪評價作為新興事物，設計、評價單位以及水行政主管部門對河流穿越防洪評價工作的開展還處于探索和磨合階段，在工作初期，進度和效果一般。并且，由于西二線工程對進度要求的特殊性，人為防洪評價工作進展滯后，不能滿足工程需要。初步判斷是評價單位能力問題和跨地域開展工作難度大的問題。

4.2.2 面向穿越工程所在的地方評價單位招標。在選擇東段干線和部分支干線河流穿越防洪評價單位時，采用了面向穿越工程所在的地方評價單位招標的方式選擇了一些地方水利廳直屬的評價單位。而工作結果是：進度和效果基本與項目起始階段選擇的單位一致，個別單位的工作效果甚至更差。

經過工作實踐檢驗，認為地方評價單位的工作能力和效果不一定比系統外的單位更好。根據存在的問題初步判斷，選擇地方評價單位可能存在以下三個問題：

（1）選擇穿越工程所在地域內的地方評價單位，選擇面窄，并且間接評價費用偏高。

（2）地方評價單位與水行政主管單位屬系統內單位，甚至有上下級關系，雖然具有關系優勢，利于開展外協工作。但也正是由于這種原因，導致缺乏服務意識，工作不主動，致使工作進度和效果反而不如外系統單位。

（3）由于地方評價單位與水行政主管單位的特殊關系，無法按合同規定約束評價單位。否則，就可能帶來評價單位通過水行政主管單位給工程建設設置阻力。

4.2.3 面向全國招標階段。相對于選擇地方評價單位帶來的問題，跨地域選擇評價單位則具有顯著優勢：（1）跨地域選擇評價單位，選擇面寬，可以選擇技術能力和外協能力強的單位，并且間接導致評價費用偏高；（2）服務態度好；（3）能夠按合同規定約束評價單位。

通過項目中后期的防洪評價工作開展情況和效果表明：面向全國招標選擇評價單位更有利于工作開展。

因此在油氣管道工程選擇河流穿越防洪評價單位時，建議面向全國招標選擇。有特殊規定和要求的情況除外。

4.3 開展防洪評價工作的階段

鑒于油氣管道工程的特點，建議在初步設計階段正式啟動防洪評價工作。

為了便于后續工作的開展，可以在可行性研究階段選擇評價單位，能夠盡早開展防洪評價前期調研工作，并且在必要時為初步設計階段的穿越位置選址提出好的建議。

4.4 河流標準問題

根據西二線工作經驗，大多東部省區和流域水行政主管部門均要求管道穿越的所有河流（包括規模很小的河流）都需要開展防洪評價工作。

而且，自2011年起，水利部在全國范圍內啟動了小河流規劃整治項目，幾千條小河流、溝渠的設防標準均有所提高。可以說，針對所有河流開展防洪評價工作是一種

趨勢。

因此，建議業主委托評價單位開展管道穿越的所有河流的防洪評價工作，在前期就徹底解決防洪評價問題，為最后的施工掃清障礙。

而對于可能不要求對所有河流進行評價的省區，為了節約費用、加快進度，也可以對工程范圍模糊化，請評價單位承擔該油氣管道工程所經地區需要做評價的所有河流穿越的防洪評價工作。但這樣將存在一定的費用風險、進度風險和施工階段水行政主管單位再次提出補充評價的要求的風險。因此，不建議采用。

4.5 對防洪評價單位的建議

針對油氣管道工程的特點，對防洪評價單位開展工作提出以下六點建議：

4.5.1 嚴格按照防洪評價報告編制導、則編制報告，保證報告質量，并對設計方案提出建設性的建議。

4.5.2 與業主保持暢通的溝通渠道，工作中遇到問題及時匯報、溝通。由于業主對水利行業的一些規定不太了解，需評價單位及時提醒。

4.5.3 與設計保持暢通的溝通渠道，及時與設計進行資料交接和方案探討。尤其及時提供河勢分析和沖刷計算成果，在收到設計方案后，及時分析設計方案與河道、堤防之間的相互影響，在設計方案終稿之前，向設計提出防護和補救措施的建議。

4.5.4 加強與水行政主管部門人員及專家的聯系與溝通，在將防洪評價報告正式報審前，請相關領導和專家預審，提前根據專家意見修改。防止正式專家評審會中出現提出問題過多，甚至全部推翻的情況發生。

4.5.5 根據西二線小河流穿越防洪評價工作經驗，如果受設計階段制約，不能提交小河流穿越的具體方案，建議協調水行政主管部門和業主、設計單位，簡化對小河流穿越的防洪評價內容。如：對沒有設計方案的小河流穿越進行列表說明，針對不同穿越方式、不同類型的小河流穿越工程提供典型方案圖，并有針對性地提出原則性的方案說明，最后統一進行評價。

4.5.6 學習、收集、歸納各種穿越方案的典型圖，以及主要的施工方案、主要防洪影響、施工周期、度汛方案等。在防洪評價報告的編制中可以有選擇地作為素材

選用。

4.6 對設計單位的建議

根據西二線工作經驗，在設計和防洪評價工作配合中，對設計單位提出以下四點建議：

4.6.1 與業主和評價單位保持暢通的溝通渠道，掌握相關工作的進度和存在問題。并及時通過業主向評價單位提交勘察、測量及設計方案等資料，及時與評價單位溝通、探討防護和補救措施。

4.6.2 配合業主、評價單位做好防洪評價報告審查工作，建議在參加評審會之前做好匯報方案的準備，包括制作PPT匯報材料和做好回答水利專家對方案提出的各種相關問題。防止正式專家評審會中出現質疑設計方案的情況

發生。

4.6.3 根據西二線小河流穿越防洪評價工作經驗，如果受設計階段制約，現階段沒有具體設計方案，應配合業主和評價單位，根據需要提供資料。如對沒有設計方案的小河流穿越提供列表，并針對不同穿越方式、不同類型的小河流穿越工程提供方案典型圖，有針對性地提出原則性的方案說明。

4.6.4 在設計中不要片面地為了降低投資和工作量，而減少單出圖設計的河流穿越工程數量。在設計階段前期，應結合水行政主管單位的要求和評價單位的建議，適當增加單出圖設計的河流穿越數量。以滿足防洪評價報告的編制和審批工作的需要。

5 結語

西二線河流穿越防洪評價工作從2008年初開始至今，歷經四年，已基本完成、成效顯著；但在工作中也遇到了很多問題。通過西氣東輸二線的防洪評價工作實踐，對工作中出現的問題進行了分析和總結，并對油氣管道工程河流穿越防洪評價工作如何開展提出了建議；在后續管道工程開展河流穿越防洪評價工作時，能夠起到一定的借鑒作用。