從社會管理透視國外執政當局的治國理政之得失

■ 章德彪 唐海軍／文

(第一作者系中國勞動關系學院副教授；第二作者單位：中共中央對外聯絡部研究室)

社會管理是衡量執政當局治理水平和領導能力的重要體現。近些年來，隨著全球化加速發展，信息技術突飛猛進，民眾生活方式與價值取向多樣化，國外眾多國家的社會生態發生深刻變化，對執政當局治理國家、管理社會帶來許多新問題新挑戰，提出了更高的執政要求。當今國外許多執政黨經受了這場“管理革命”的考驗，但也有不少執政黨為此栽跟頭，甚至痛失政權。國外經驗教訓對于長期執政的中國共產黨無疑具有某些啟迪意義，需要我們去加以汲取和總結。

一、國外執政當局在社會管理上面臨的新變化新挑戰

社會階級結構發生復雜變化，利益群體之間的矛盾與紛爭增多。西方國家社會階級和階層出現深刻變化，中產階級在經歷較長時期的快速增長后，目前在美日德英法等國有所下降，內部發生較大分化。金融危機以來，多數中產階級生活水平下降，部分中下層中產階級淪落為貧困階層。作為西方社會穩定基石的中產階級對執政當局的不滿情緒增大，部分民眾對社會強烈怨憤，在北美打出99%對1%的口號。一些發展中國家伴隨經濟較快發展和工業化、城鎮化快速推進，中間階層數量增大，極少數人暴富，更多人群仍在貧困線上掙扎。世界許多國家由于兩極分化擴大和社會分層加劇，不僅引發貧富對立，而且帶來官民、城鄉、族群、勞資、社會精英與普通民眾、本地居民與移民之間的權力、利益博弈和爭斗，直至流血沖突。同時，全球化帶來的社會分工變化和人口流動加快，導致多數國家傳統的居民聚居結構、鄰里關系、隸屬關系打破，出現許多新問題，造成管理難度加大、社會不穩定性增多。

公民社會日益興起，作用不斷增大。西方利用非政府組織加緊對發展中國家滲透干預，對其社會政治安全構成嚴峻挑戰。冷戰結束以來，公民社會在發達國家和部分發展中國家迅速發展，美國、日本、印度、俄羅斯非政府組織數量分別達160多萬、80多萬、400萬、60萬，印度非政府組織志愿人員超千萬。各國非政府組織在扶貧、救助、維權、政策咨詢、人群關懷、社區服務、環保等方面發揮了一定作用，直至與地方政權職能重疊。一些非政府組織還從事政治活動，支持乃至成為反對派，極少數甚至進行恐怖和其他違法活動，如印度有800多個非政府組織與東北部極端勢力勾連。西方非政府組織在發展中國家的活動愈加頻繁活躍，其在越南活動的上千個非政府組織，近三分之二有宗教背景。西方每年投入上百億美元，在許多發展中國家以扶貧助困、治理環境，解決農村吃水等形式為掩護，部分非政府組織同時進行傳教、情報搜集、西式民主價值觀滲透和對反對派的資助與培訓等政治活動，這在部分獨聯體、阿拉伯和亞洲國家尤為凸顯，曾引發嚴重社會動蕩，甚至導致政權的更迭。

社會輿情出現新變化，媒體網絡對公眾生活影響增大，公民政治與社會參與現象增多。隨著冷戰后多國民主政治發展，國內社會生態發生深刻變化：社會價值觀多元化、民眾生活方式多樣化日益凸顯，不同思想文化交流和碰撞增多，不同宗教文化尤其是基督教與伊斯蘭教之間的裂痕擴大，不同群體特別是貧富、弱勢與強勢群體之間對立情緒加深。民眾對政黨、政治家和政府信任度下降，行政執法機構公信力遭受質疑。一些民調、咨詢機構和智庫時常以“中立”面目對政府決策評頭論足甚至抹黑。在信息化時代，不少國家手機用戶、網民劇增，媒體網絡影響上升，傳統媒介作用明顯下降，執政黨掌控思想輿論的能力削弱，許多民眾利用網絡、手機等平臺，通過推特、臉譜等社交網站發聲，傳遞各種信息，對時政和重大熱點問題發表評論，對執政當局提出建議、批評，深刻影響國內民眾的認知和行動，由此對執政當局構成前所未有的挑戰。

各種惡性突發事件多發頻發，自然災害和公共安全危機危害凸顯，極大地考驗著執政當局的管理與掌控能力。近20多年來，許多國家發生的重大自然災害與公共事件都暴露出政府社會管理的盲點、漏洞或自身體制痼疾：世紀之交的歐洲瘋牛病反映歐盟多國食品安全的管理缺失；2010年海地霍亂表明執政當局社會管理的缺位；美國持續不斷的校園等公共場所惡性槍擊事件凸顯其社會管理制度弊端；巴黎和倫敦騷亂反映了兩國政府公共治安乃至民族融合中的深層次問題；亞洲多國爆發的“非典”也揭示出各國公共衛生管理的嚴重缺失。在全球化、信息化條件下，傳統的主權界線被部分打破和模糊化，內政與外交緊密相聯，內部事件外滲、外部事件內聯的現象不斷發生。近些年來相繼發生的“顏色革命”、阿拉伯“街頭革命”以及西方國家的“占領運動”，程度不同地沖擊了所在國的統治秩序和社會安定，有的甚至導致“江山變色”、執政黨垮臺。

二、國外執政當局實施社會管理的若干經驗教訓

創新管理理念，增強社會包容，期望從制度與政策源頭治理社會失序，實現社會穩定。一些國家執政黨提出“管理就是服務”口號。新加坡人民行動黨提出以“市民為中心”的現代管理思路，在以前重視“重典”理念基礎上，突出民本思想，強調要以服務選民來增進與民眾的聯系。英國保守黨提出“大社會”理念，重塑國家、個人和社會組織關系。但多數國家理論與現實脫節，在一些威權國家，統治遠甚于管理，人治現象普遍突出。而西方等法治國家中，行政司法機構人性執法淡薄，導致微小事件惡化和擴大化，巴黎和倫敦騷亂就是深刻教訓。當前，許多國家已開始注重從治本角度探索解決社會失序問題，從經濟發展和調整社會利益關系入手，加大收入分配改革，大力推動扶貧攻堅。南非非國大、印度國大黨政府推出“包容性增長”戰略，南期望通過解決黑人貧困問題、印期望通過解決廣大農村的貧困和發展問題來實現社會根本穩定。然而，由于大多數國家社會分化加劇勢頭還在發展，社會不公問題依然嚴重制約著政府社會管理的升級空間，致使其調控的力度與效果在相當程度上受制于國內各種政治力量之間的博弈狀況。

拓寬公民參政渠道，下放權力，重視非政府組織的積極作用。面對社會新變化，許多國家政府下放權力，開放公共服務部門，擴大基層權限和民眾自我管理水平。它們日益重視社區作用，地方政府更多地把權力交于社區，把社區打造成公民參與社會事務、實現基層自治的主要平臺。英國保守黨政府上臺后著手實施“大社會在行動”計劃，放權于地方政府，擴大社區權力，發揮民眾自主性。許多發展中國家開始調整非政府組織政策，把它視為基層政府助手，在財力、人力上提供更大支持，印度2011年撥款50億美元支持非政府組織參加各項活動。巴西、印度、越南、土耳其等國政府大力支持本國非政府組織在促進農村經濟發展、調整民間利益糾紛、推動社會進步中的作用。印度人民黨和國大黨政府均鼓勵非政府組織參加促進民主治理，允許非政府組織代表參與立法討論，在推動社會改革、維護弱勢群體利益上，注重采納非政府組織的意見和建議。俄羅斯、越南、巴西等不少國家更多地把非政府組織管理納入法制軌道，近期紛紛出臺有關非政府組織行為準則的法規，對國內非政府組織接受外國援款規范管理，特別是對外國在本國建立非政府組織和從事政治性活動從嚴掌控，對非法活動者堅決驅逐。但多數發展中國家對西方非政府組織活動疏于管理，對外來資金資助來者不拒，對其從事非法活動無可奈何，個別獨聯體國家為蠅頭小利損害了國家安全，由此導致“顏色革命”的爆發。

注重思想道德輿論引領，把握民意動向，加強對網絡新媒體管理。為更好整合社會，許多國家重視精神文化的凝合作用。新加坡人行黨倡導民族融合，表示無論馬來人、華人、印度人都是新加坡人，強調在國旗下的團結。美國共和黨政府長期堅持家庭倫理對整個社會穩定的凝聚作用。印度兩黨政府均重視發揮宗教對維系社會團結和穩定的核心作用，大力弘揚宗教觀，印度國內等級森嚴、兩極分化嚴重，但社會總體穩定，宗教的作用不可忽視。在多民族國家中，不同民族、種族間成功融合的經驗不多，默克爾、薩科齊幾年前就曾撰文承認本國文化融合失敗。

多國執政黨重視對民意的把握和爭取，建立和完善民眾訴求的表達機制。新加坡人行黨成立民意處理和聯系機構，根據民意動向及時調整政策中的不合理內容。法國設立“共和國協調員”制度，英國保守黨政府設立“請愿網站”，統一俄羅斯黨建立“普京接待站”，來了解民眾意愿訴求，處理民眾與執法機構矛盾，解決民眾現實問題，取得一定效果。在信息社會，許多國家在保護網民熱情、鼓勵新媒體參與社會事務的同時，也在探索解決網絡世界的自發、無序與混亂狀態，俄羅斯、巴西、敘利亞、越南、土耳其等國制定網絡法規，加強對互聯網管理。多國對互聯網內外勾連與串連加強跟蹤管制，如越南、土耳其對You Tube等社會媒體實施臨時審查乃至封殺，美英等國在發生騷亂和占領運動時，也對社交網站進行監控。但許多發展中國家當前實際上仍缺乏對網絡新媒體的法律與技術監控手段，國家安全深受威脅。

加強應對危機和重大公共安全的制度機制建設，提升應對突發事件的治理能力。面對社會危機沖擊，許多國家加強了對公共安全預防體系與法律法規的建設。印度、印尼、敘利亞等成立國家公共安全信息中心或輿情中心，加強情報搜集。巴西勞工黨政府建立“國家公共安全部隊”，致力于清剿貧民窟犯罪，妥善處置無地農民騷亂。但多數發展中國家在應對公共安全事件特別是社會危機上，法律規章滯后，制度機制缺失，信息情報不準，實戰能力缺乏的狀況相當普遍。突尼斯2010年處理一失業大學生違法擺攤的粗暴執法，竟然迅速轉化成推翻現政府的“街頭革命”，并迅速“殃及”他國，釀成當代社會管理上的慘痛教訓。

三、從國外社會管理實踐得出的相關思考

只有加強綜合治理，把社會管理納入整個國家治理的大循環體系中，才能實現社會管理的科學化。中國當前正處在改革開放的關鍵期和經濟社會發展的深刻轉型期，矛盾多發、利益紛爭凸顯，社會管理的復雜、艱巨及任務的繁重前所未有，各種社會問題涉及政治、經濟、社會文化、教育、民族宗教、外交等領域和環節。要避免一些發展中國家在社會管理中頭痛醫頭、腳痛醫腳、疲于奔命的現象，我們應進一步樹立以人為本、執政為民思想，在滋生社會問題的源頭上尋求治本，加強法制建設，完善相關制度機制與政策舉措的配套和銜接，各部門、領域相互配合、協同作戰，構建有效管理社會的一套科學體系。

只有捍衛公平正義，才可能實現有效的社會管理，社會利益的調節整合是最好良方。國外社會沖突大都源于社會不公，在于執政黨的戰略和政策偏差，利益的協調與分享同多數民眾的訴求存在較大落差。在新時期，中國應當認真吸取國外一些執政當局的經驗教訓，發揮國家宏觀調控功能，加強和完善群眾權益保護機制，大力完善社會分配、就業、民族區域、社保等政策，著力解決民生特別是弱勢群體的生計問題，當前要重點解決好大學生就業、土地拆遷、貧富差距擴大、腐敗嚴重及看病難、上學難等焦點問題，從而有效防止和減少大量社會問題的產生與積累，顯著減緩政府在社會管理上的承載壓力。

對網絡問政和民間機構維權應善于引導，使互聯網、社會組織成為協助黨和政府管理社會的幫手。當今國際意識形態的斗爭依然暗流洶涌，部分發展中國家內部的一般性社會事件，在西方政治勢力的蠱惑和助推下，通過內外非政府組織炒作、新媒體的渲染，竟然演變成反對和推翻現政權的“政治革命”。中國作為一個最大的社會主義國家和不斷崛起的世界大國，更成了西方反華勢力的眼中釘、肉中刺，它們與國內敵對勢力相勾連，無時不在尋找肇事之機。鑒此，中國黨和政府應增強社會管理的政治敏感性，加強思想道德建設，既順應時代變化要求，支持社會組織發展，鼓勵其更多參與社會事務，維護民眾權益；有序開放網絡參政，保護網民政治熱情；又要增強政治辨別力，防止不良勢力利用網絡、非政府組織和維權等工具來渾水摸魚，實現其政治目的。

突發性、群體性事件處置不力和不當，極可能引發社會政治危機，危及政權穩定。國外教訓表明，公共安全建設薄弱，群體性事件頻發，不僅危及社會穩定，而且嚴重損害執政黨和政府威信，直至喪權亡黨。在中國，突發事件、群體性事件為社會高度關注，各級政府和執法部門在行政司法處置過程中，應避免使微小民事、刑事案件性質轉變，小事變大事，普通事件演變成社會事件，必須迅速將絕大多數事件穩妥解決于職能管轄部門范圍內、處置于萌芽狀態；要加強公共安全的制度機制建設，加大投入，努力提高危機處置能力。在個別事件轉化成群體事件后，要謹防內外敵對勢力滲透、干預，快速作出政治決斷，果斷把事件的社會影響置于可控程度，決不允許社會個案事件驟然升級并擴大化，進而借此對黨和政府發難。絕大多數民眾衷心擁護黨的改革開放政策，這是中國社會能夠保持總體穩定的強大政治和社會基礎，我們有理由對國家政治安全和社會穩定充滿信心。