經營性國有資產改革的評價：基于公共財政視角

梁海燕

（浙江長征職業技術學院，浙江 杭州 310018）

一、引言

從規范分析的角度出發，公共財政框架下的國有資產不應涉足或很少涉足競爭性領域，這是由于國有企業由于其科層結構過于復雜和終極委托者難以退出競爭導致治理效率相對較差，另一方面的原因便是政府無法徹底解決裁判員和運動員雙重角色沖突的矛盾。所以從長期來看，我國的國有企業逐步退出競爭領域是最有效率的選擇。但是，在實證的角度出發，由于我國在競爭領域已經存在大量的國有資產，考慮到改革的成本和收益，為保證社會經濟快速穩定的發展，國有資產管理工作在競爭性領域仍有必要較長時間的存在、有進有退。甚至于在短期來看，一些競爭性國有資產以保值增值為目標也有其合理性，但是應該注意，國有資產的保值增值的目標不應該凌駕于整體經濟的效率和公平之上，及國有資產的保值增值不應該損壞正常的市場秩序。在現實中，競爭性國有資產主要表現為國有企業。

實際上，我們國家對于競爭性國有資產的政策目的與上文實證角度出發進行的分析是一致的。我國國有資產的改革主要集中于兩條主線，一條線便是國有企業的進退問題，另一條便是國有企業的治理問題，具體而言便是國有資產的保值增值過程。1999年黨的十五屆五中全會作出《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，從戰略上提出調整國有經濟布局的重要方針，即國有企業“有進有退，有所為有所不為”?！皣薪洕枰刂频男袠I和領域主要包括：涉及國家安全的行業，自然壟斷的行業，提供重要公共產品和服務的行業，以及支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業?！?006年底，國資委《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》，把2010年明確為國企重組大限。根據國資委的構想，國有經濟應對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業。十七大報告對國有經濟布局的調整進一步指出：“優化國有經濟布局和結構，增強國有經濟活力、控制力、影響力。深化壟斷行業改革，引入競爭機制，加強政府監管和社會監督?！备鶕业奈募?，可以將國家對國有資產的政策目的概述如下：一是國有經濟需要對一些行業進行控制，并保持絕對控制力。二是國家對于需要控制的行業之外的行業應該逐步退出。三是對于需要絕對控制的壟斷行業國家需要引入競爭機制，并加強監管，實現效益的提高。四是國家應該加強對提供公共品或準公共品類國有資產的投資。雖然這離國有資產全面退出競爭性領域的最終目的還比較遠，但是相對于以前經營性國有資產的大范圍的布局還是有著很大的進步的，也更加符合公共財政的要求。

雖然國家提出了這些政策目標，但是現實中的經營性國有資產的改革是否按照這一目標前進，或者說現行的經營性國有資產的改革是否實現了這一目標，特別是近期被廣泛關注的所謂的“國進民退”現象，似乎說明國有經營性資產的改革已經背離了一開始的國家政策。對于這一問題我們應該從一個較長的時間維度上去了解，不能因為短期內國有企業盈利的增加和民營企業的虧損便斷定“國進民退”。改革的進展向來是各種利益主體博弈的而結果，中間出現反復的現象也不可避免，為了判斷我國的經營性國有資產改革是否有成效，是否朝著公共財政的要求的方向前進，我們需要從現實的角度進行考察。

二、分析框架及指標選取說明

根據筆者掌握的材料，中央從1999年開始提出國有資產應該有進有退，并將2010年作為國有企業重組的大限。我們可以將這一時期理解為國有資產改革的一個重要時期，并且該時期改革的重點放在了國有資產的保值增值上。為了驗證在第一部分提出的國有資產改革目標是否實現，本文將從不同的維度進行分析。一、國民經濟中國有企業所占的比重是否逐漸降低；二、國有資產是否退出了或者正在退出不需要重點控制競爭行業；三、國有資產是否對提供公共品和準公共品或者外部性較強的商品的行業進行了更多的投入；四、需要重點控制的行業國家的控制力是否引入了競爭，國有企業的經營效益是否提高。本文將主要通過比較總產值及總規模的大小及各自的比例的變化來說明問題。考慮到我國1999年開始提出國有資產有進有退，并將2010年作為國有企業重組的大限，因此數據選取的時間跨度為1999年至2010年。限于數據的可獲得性，在實際衡量時將根據數據具體的數據來說明問題。

三、實證分析

（一）國有企業所占的比重的變化

國有企業占了國有經營性資產的絕大多數份額，通過觀察國有企業在整個國民經濟中所占份額的變化能夠衡量出我國的國有資產改革是否逐步，如果國有企業所占的份額逐漸地增加，在一定程度上說明國有企業改革沒有朝著逐步退出的方向努力。由于不易獲得第一產業和第三產業國有企業所占的份額，加之我國經濟體系中工業對國民經濟的貢獻遠遠超過第一產業和第三產業，所以在這里以工業總產值的變化及所占份額來說明問題。

圖一 總產值比較

圖二 國有資產比重

從圖一和圖二可以看出，一方面國有及控股工業企業的總產值從1999年至2010年是逐年增加的，可以從總體上大概判斷出我國國有工業企業的改革還是卓有成效的，使得國有工業企業的產值逐年增加。另一方面，國有及控股工業總產值所占工業總產值的比重又是逐年的降低的，從1999年48.9%降到2010年的26.6%，這說明國有及控股工業企業的發展整體上來說并沒有侵蝕其他所有制工業企業的發展的空間，反而是為其他所有制的工業企業的發展騰出了越來越多的空間來發展的。從這個角度出發，從1999年至2010年，我國國有企業改革始終是“國退民進”的，不存在所謂的“國進民退”現象。當然并不排除我國非工業企業的產值中國有資本所占的比重逐年上升導致“國進民退”，在學者提“國進民退”時往往是以國家壟斷的行業為例子，如石油、煤炭等等，這些行業絕大多數都是工業企業，而除了金融和通信之外的服務業則大多數為其他所有制的企業進行經營，更不存在所謂的“國進民退”。而第一產業對國民經濟的貢獻率在2010年只有3.9%，可以忽略其所有制結構的影響。另一個不能排除的因素是盡管國有工業企業的產值所占的比例逐年上升，但是其資產規模占社會總資產規模的比重可能是逐年上升的，由于國有企業的經營效益極差而導致其占有較多的資源的同時卻生產出了較少的產品。這一疑問是有一定理由的，因為國有企業與私營企業相比存在著效率損失的可能性較大，但是我們將在下文驗證，隨著改革的深入，國有企業的效益也是逐漸的提高的。所以說從工業產出的角度來看，我國國有資產是隨著改革的深入逐步退出的，這一點來說，是達到了國有資產改革的目標或者說是逐漸地接近國有資產改革的目標的。

（二）國有資產是否退出了一般競爭行業

根據國有資產改革的思路，國有資產應該逐步的退出一般競爭性領域，但是一般競爭領域的范圍是什么至今還莫衷一是，并且即使是競爭領域國有資產是否要全部的退出也是存在爭議的。另一方面，根據國資委的構想，國有經濟應對關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域保持絕對控制力，包括軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業，也就是說這些領域國有資本應該在較長時間內占有較大的優勢地位。對于一些民營資本容易進入的輕工業領域，國有資本是應該逐步的退出的，交由市場去做能夠取得更大的成效。在此，本文選擇印刷業等行業工業總產值、木材等制品加工業總產值、服裝等制造業工業總產值、煙草制品業工業總產值、食品制造業工業總產值中國有及國有控股企業所占的比重來檢驗國有資本是否逐步退出一般競爭領域。

圖三 國有資產在各行業中的比例

由圖三可以看出，所選取的5個行業中，有四個行業國有及控股企業產值所占的比重是逐年的降低的，這說明國有資產改革中國有資產是逐步在退出競爭領域。但是對于煙草業來說卻是個例外，國有資產對于煙草業的控制始終是接近于100%的水平，這也說明國家可能出于某一目的而不放開本來能夠實行市場競爭的領域，當然國家也可能是處于一種家長關懷主義的考慮。

（三）國有資產對于應該加大投入的領域是否加大投入

根據公共財政理論，國家的職責是提供公共產品，因此對于能夠提供公共產品的領域政府是應該加大國有資產的投入的，這也是我國國有資產改革中的一個目標。另外，對于能夠產生外部性的產品，如廢物的利用等領域政府也應該加大投入，使得整個社會的福利最大化。由于在實際中對于生產公共品的企業的數據比較難獲得，并且公共品的提供和生產是不同的概念，所以本文采取一種變通的方式來衡量國有資產對公共品生產領域的投資是否合理，使用市政公用事業、鐵路運輸業、道路運輸業、郵電通信業中的國有企業資產總額的增長率與G D P增長率進行比較來說明政府對于提供公共品及外溢性較大的產品的投入是否合適。

圖四 公共產品企業增長率

由圖四可以看出，提供公共品的企業中國有資產的資產數的增長率從2003年至2008年基本上是大于國內生產總值的增長率，即使有些項目有些年份低于國內生產總值的增長率，但是低的水平也不是特別多，總的來說對于提供具有公共品性質和具有外溢性特征的產品行業的企業國有資產還是逐漸地增多的，從這一點來說國有資產改革實現了所提目標中的“有進有退”的“進”的目標。

（四）國有資產保值增值目標及效益水平

國有資產改革提出的一個很重要的目標便是國有資產的保值增值，對于這一目標本文認為在一定時期內有其合理性，不能因為國有資產需要推出大部分競爭領域就將國有資產賤賣掉，改革最好是以漸進的方式進行，否則會出現較大的成本，具體到國有資產改革也是一樣。由于作為經營性國有資產的國有企業在很長一段時間都是作為低效率的代名詞，甚至成為了國家的包袱，這顯然不是作為以營利為目的的企業所應該有的狀態，因此，不管是為了現階段的保護全體人民的財產和將來的國有資產逐步退出競爭領域的目標出發，都需要將國有企業治理好。在這方面我國提出了建立現代企業制度來進行管理，并取得了一定的成效，具體效果如何還需要采用實際的數據來分析。

圖五 國有資產利潤率

圖六 成本費用率比較

從圖五可以看出，我國國有企業總體來說還是盈利的，并且總而而言效益是越來越好的。通過圖六可以看出，我國工業企業中國有及控股的成本費用利潤率在大多數年份還是高于工業企業的社會平均的成本費用利潤率的，這說明對于工業企業而言，國有企業的經營狀況還是高于社會的平均經營水平的。表明我國國有資產的保值增值這項任務做的是越來越好的，是取得了很大的成績的。

四、結論

通過第三部分的實證分析，可以看出我國國有資產在1999年至2010年期間的改革目標是在逐步完成的。一、國有資本在社會總資本的比例是逐步降低的，說明國有資本是在逐步的退出的，特別是對于一般競爭領域，國有資本所占的份額也是在逐步的減少的，從整體上來說不存在所謂的“國進民退”現象。二、國有資本對于公共品和準公共品以及具有較大正外部性的物品的提供的投入也是比較充分的，這說明國有資產改革實現了“有所為”，逐步加大對市場失靈領域的調整，向著公共財政要求的方向前進。三、國有資本保值增值工作的開展亦取得了較大的成績，國有企業已經扭虧為盈并且經營效率表現不俗?？偟膩碚f我國國有資產的改革是朝著政策制定的目標前進，是與公共財政所要求方向是一致的。

[1]毛程連.《財政學整合論》，復旦大學出版社，1999年.

[2]毛程連.國有資產管理新論[M].上海財經大學出版社，2001.

[3]蔣洪.財政學教程[M].上海：上海三聯書店，1996.