江蘇省民間資本進入金融領域的現狀及風險研究

唐 蓉 賀 莉 張靈潔

一、引言

改革開放以來，隨著中國經濟的不斷發展，民間資本得到了大力地發展，截止2011年年底，全國民間資本總量已達到三十多萬億元，在全社會的固定資產投資比例也在不斷上升，據中國工商聯統計，民間資本對中國GDP的貢獻已超過60%，企業數量占全國70%以上，85%以上城鎮新增就業崗位，90%以上農村轉移就業來源民營經濟，民間資本已經成為促進中國經濟發展的主要動力。但是由于民間資本本身的高逐利性和國家對于民間資本的體制限制，使得民間資本流通不暢，高利貸的崩盤、擔保公司資金鏈斷裂導致民營企業老板跑路等現象層出不窮，特別是民間資本受金融領域投資高回報的誘惑，民間融資風生水起，在全國多地掀起全民放貸的高潮，民間資本隱患不斷顯現。民間資本的發展并沒有解決多年來中小微型企業融資難、貸款難的問題，中小企業經營瀕臨倒閉和商業銀行的高回報率反映了我國以國有經濟壟斷的金融體制出現嚴重的不對等問題，阻礙了實體經濟的健康發展，目前迫切需要改變的是加快改革、放開金融市場，打破國家壟斷的金融局面，金融業特別是銀行業應該向民間資本開放。

為了正確引導和發揮民間資本對經濟發展的促進作用，國務院先后兩次出臺了《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》，支持民間資本進入金融領域，“新36”條鼓勵民間資本發起或參與設立村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，并支持民間資本以入股方式參與商業銀行的增資擴股，參與農村信用社、城市信用社的改制工作。國家對于民間資本投資領域的放寬，特別是金融領域方面，為我國民間資本的發展帶來了新的活力，如果這些規定能夠在細則上進行更進一步地規范和引導，可以在一定程度上改善我國目前民間借貸存在的高風險現狀，使得民間借貸合法化、陽光化，也能更好地促進民間資本向金融資本地有效轉化，減少民間資本的非效率化，促進金融業更好地發展。但是該項新政策的出臺和實施，受政策不完善、制度不健全等因素的影響，民間資本進入金融領域仍然存在著很多問題，特別是由于民間借貸本身的高風險性，民間資本進入金融領域后會出現新的風險，研究民間資本進入金融領域后出現的風險及提出相應的應對措施是刻不容緩的，可以有效地規避風險，使得該項政策能夠更好地實行，促進民間資本金融化更好地發展，有利于完成民間資本與金融領域更好地對接。

二、江蘇民間資本進入金融領域的現狀

（一）江蘇省民間資本的投資情況

民間資本投資領域的放寬，對于江蘇經濟的發展至關重要。黨的十六大以來，在扶持民資發展政策的作用下，江蘇省民間資本的投資觸角不斷伸展，近10年來年均增速高于全部投資4.3個百分點，比國有經濟投資和港澳臺投資分別高13.3個、6.7個百分點，民間投資在全部投資中所占的比重由2002年的48.3%提高到2011年的65.4%，2011年江蘇省民間投資完成17198.2億元，同比增長25.8%；國家鼓勵和引導民間投資發展“新36條”實施細則的出臺，進一步提高了民間資本的投資信心，江蘇民間投資繼續保持快速良好的發展勢頭，2012年1全年江蘇省完成民間投資21293.5億元，同比增長22.6%，民間投資占投資總量的67.2%。2012年江蘇省民間資本快速增長，在總體投資中占據越來越重要的地位，同時民間投資的結構有所改善，特別是針對服務業的投資增長21.4%，在15個服務業行業中，金融業增長幅度最大，同比增長77.4%，可見由于國家新政策的提出，越來越多的民間資本進入金融領域，江蘇省作為全國的經濟大省，民間資本已逐漸成為全省最具活力的投資主體，江蘇省發改委主任陳震寧表示，江蘇省在未來的幾年里將進一步優化投資結構，加快發展民間投資。

（二）江蘇省民間資本進入金融領域的調查情況

2010年江蘇省在《江蘇省人民政府關于鼓勵和引導民間投資健康發展的實施意見》中關于民間資本投資金融領域提到，鼓勵民間投資加快進入金融領域，落實國家放寬金融機構股比限制的規定，鼓勵民間資本發起或參與設立中小金融機構，支持民間資本發起設立信用擔保公司和金融中介服務機構，為各類市場主題提供金融服務。調查顯示，江蘇省民間資本進入金融領域主要通過參股銀行業（包括參股股份制商業銀行和城市商業銀行、村鎮銀行、參與農村中小金融機構的股權結構優化）、投資小額貸款公司、參與組建農村資金互助社以及投資其他形式的金融中介服務機構（包括典當公司，融資擔保公司、信用擔保公司）等形式來投資金融業。根據銀監會2011年報顯示，江蘇民間資本進入銀行業的情況相對其他地區來說比較明顯，2011年年底，江蘇4家城市商業銀行和104家農村中小金融機構民間資本占總股本的54%和96%，可以看出江蘇省民間資本在中小金融機構中所占比例相對較大，占到了絕對控股的地位。本文主要搜集了幾種民間資本進入金融領域比例較大的金融機構的數據來分析江蘇民間資本進入金融領域的風險，數據來源主要是中國銀監會網站，中國經濟網，中國金融統計年鑒以及江蘇省統計局等網站。

（1）村鎮銀行，是指為當地農戶或企業提供服務的銀行機構，是一種新型的農村金融機構。截止2012年年底，經銀監部門批準設立的村鎮銀行數量達到了1433家，從全國第一家村鎮銀行—四川儀隴惠民村鎮銀行開業以來的六年時間，村鎮銀行作為一類新型的農村金融機構，發展迅速。江蘇省從2008年設立第一家村鎮銀行—江蘇沭陽東吳村鎮銀行至2012年年底，共設立54家村鎮銀行，其中蘇南地區（包括蘇州、無錫、常州、鎮江和南京）村鎮銀行共計19家，蘇中地區（包括南通、揚州和泰州）村鎮銀行共計14家，蘇北地區（包括徐州、淮安、鹽城、連云港和宿遷）村鎮銀行共計21家，可以明顯看出相對于蘇南、蘇中經濟相對發達的地區來講，蘇北地區的村鎮銀行的數量相對較少，蘇北地區經濟發展相對來說較為落后，金融體系比較不完善，需要建立更多的新型農村金融機構去滿足蘇北地區金融需求，村鎮銀行在一定程度上能夠滿足農村地區金融多層次、多領域、多類型的需求。

圖1：江蘇省各（地級）市村鎮銀行的分布情況

（2）小額貸款公司，主要是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，與銀行最大的區別就是它不吸收公眾存款，它是在堅持為農民、農業和農村經濟發展服務的原則下自主選擇貸款對象，按照市場化原則進行經營。隨著市場的不斷發展，小額貸款公司的貸款業務活動在這幾年也取得了較好的發展，對農村經濟的發展有很大的促進作用。表2為2010年-2012年江蘇省小額貸款公司的基本情況。

表1 2010 年-2012 年江蘇省小額貸款公司基本情況

總體來看，江蘇省小額貸款公司發展迅速，江蘇省小額貸款公司的發展在全國一直處于領先地位，2007年11月，江蘇省通過了《江蘇省政府辦公廳關于開展農村小額貸款組織試點工作的意見》，在全國率先以省為單位全面開展了農村小額貸款組織試點工作，2008年8月28日，成立了蘇北第一家民營小額貸款公司—淮陰區恒豐農村小額貸款有限公司，標志著蘇北農村試點工作取得了突破性的進展。截止2012年年底，江蘇省小額貸款公司數量位居全國第一，貸款余額達到了全國貸款余額的17.51%，蘇南地區，以蘇州市2012年12月小額貸款公司發展情況來說，蘇州小額貸款公司2012年底數量達到了83家，包括成立的科技小額貸款公司，扶持高新科技公司的發展，貸款余額307.5億元，占全省貸款余額30%左右。

（3）典當公司，典當作為一種古老的典當方式，它將民間剩余資本進行集中，通過一定的收益率實現資本價值，同時能較好滿足資金需求方的短期需求，在我國歷史上長期占據著重要的地位。由于典當行的高利性和進入的低門檻性，吸引了民間資本的進入，據新華網報道，作為民營經濟的大省浙江，97%的典當行由民間資本投資設立。江蘇省作為經濟大省，典當行業的發展也位于全國前列，江蘇省對于典當行業的設立，鼓勵企業追求資本金規模，因此江蘇對典當行的注冊資本設定為蘇北3000萬，蘇中4000萬，蘇南5000萬，遠遠高于國家規定的500萬。截止2012年年底，江蘇省典當行總數量包括分支機構已超過500家，在全國僅次于廣東，資本回報率相對制造業來說比較高，短期、小額、便捷的融資特點和高回報性吸引了大量民間資本的涌入。2012年前三季度江蘇省南京市典當行業整體情況呈現回升態勢，但由于受宏觀經濟環境的影響，典當行業仍然面臨許多困難，經營風險加劇，截止2012年9月末，南京市共有典當營業機構72家，實收資本比2011年同期增加近一倍，貸款余額僅比去年同期增加21.85%，資金運用率不高，僅為80%，說明少數企業資產質量存在問題，資金流動性在下降，需要在安全、效益的前提下運用好資金，提高資金的周轉率。

三、江蘇省民間資本進入金融領域的風險因素

民間資本的大力發展，特別是江蘇作為經濟大省，民間資本充足，從上文江蘇民間資本的發展現狀可以看出，江蘇省有著大量的民間資本，這對于研究民間資本是得天獨厚的條件，民間資本進入金融領域是政府引導民間資本正規化發展尤為重要的一步舉措，但是由于民間資本本身的逐利性，進入金融領域后存在一定的風險。

（1）政策制度不完善、金融監管定位模糊

國家鼓勵和引導民間資本進入金融領域，允許民間資本興辦金融機構，這一舉措對于完善我國多層次金融體系，引導金融業健康發展有著重大的意義。雖然國家從2005年簽發“非公36條”到2010年5月份國務院再次簽發《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》的“新36條”，關于民間資本進入金融領域的文件已下發多次，但均未出臺具體的細則，在具體的實施過程中也受到了很多限制。國家現階段對于民間資本進入金融領域主要是從微型金融領域出發，包括鼓勵民間資本設立村鎮銀行、小額貸款公司等新興金融服務機構，進入門檻較低的典當行也受到了民間資本的青睞。但是對于這些新型的金融服務機構，相關的監管政策在放開或貫徹落實這些微小型金融機構的準入和后續監管方面缺乏切實可靠的具體政策，比如，對于村鎮銀行的設立，國家要求銀行業金融機構作為村鎮銀行的主發起人，雖然將村鎮銀行的主發起行的最低持股比例由20%降低為15%，但對于民間資本來說，吸引力仍然不大，因為村鎮銀行的政策定位不明，監管部門并未將村鎮銀行當做村鎮銀行來監管，更多的是將其當做農村商業銀行來監管，但作為支農機構來說，村鎮銀行并未享受到央行支農再貸款的優惠，說明政策與村鎮銀行的定位并不匹配。

（2）區域性金融危機的風險

民間資本進入金融領域主要可以通過成立村鎮銀行、小額貸款公司、融資租賃公司等形式，然而這些以民間資本為主體的金融機構規模小、抗風險能力弱且缺乏公信力。隨著民間資本大量地進入金融領域，民間金融機構將會成為地區經濟的重要組成部分，這就意味著民間資本經營的好壞將直接影響到地區經濟的發展。民間金融機構資金實力薄弱，數目多，且大多集中于農村地區，很難抵御自然風險和市場風險。加之民間金融機構缺乏國有銀行所具備的政府信用，一旦部分民間金融機構出現經營危機甚至是倒閉的情況，存款人的不安心理將會波及其他民間金融機構，從而引發區域性金融危機。1987年臺灣將民間資本引入銀行業，然而到1990年代中期，臺灣就先后發生了"國際金融票券案","彰化銀行擠兌案"及幾十家基層金融機構擠兌事件。

（3）新型金融服務機構的經營風險

由于中小企業資金實力薄弱而普遍存在著融資難的問題，國家出臺文件鼓勵民間資本進入金融領域也正是針對這一問題提出的解決措施。民間資本主要通過發起設立小額貸款公司、村鎮銀行或投資城商行、農村信用合作社等形式存在。這些金融機構由于熟悉當地情況而多采取本土化經營，從短期來看可以在一定程度上解決中小企業融資難的問題。但是從長遠來看，由于在經濟不景氣時中小企業往往首當其沖，面臨經營困難的危機，因此這些規模比較小的民間金融機構很容易受到他們的影響。另外，由于民間金融機構主要客戶來源為中小企業，經營范圍狹小使得這些金融機構可承接的業務種類單一，只能以簡單的存貸款業務為主，缺乏多元化經營所具備的抗風險能力。村鎮銀行、小額貸款公司以及農村資金互助合作社等新型金融機構由于成立時間短，目前還處在探索時期，很多業務尚不成熟，導致社會認知程度較低。許多存款人認為村鎮銀行等新興金融機構沒有國家信用作為保障，擔心在村鎮銀行存款不安全，因而都偏向于在國有銀行存款。因此，村鎮銀行發展至今，仍然存在著吸儲難的問題。村鎮銀行資金來源不足，限制了其新業務的拓展，更加不利于它與其他銀行之間展開競爭。而對于小額貸款公司，由于其缺乏吸儲的功能，資金來源主要是注冊資本金和新增的利息收入，根本無法滿足其發展需求。

四、江蘇省民間資本進入金融領域的對策

允許民間資本投資金融領域有利于緩解社會資金供需不平衡的現狀，可以有效地完成民間資本向金融資本的轉化，在增加民間投資收益的同時也可以發揮金融資本的杠桿作用。在考慮民間資本進入金融領域的有利之處時，也不得不考慮新政策隨之而來的風險，結合上述對江蘇省民間資本現狀的調查研究以及對之風險的分析，筆者擬提出以下幾項對策，促使民間資本進入金融領域政策的有效實施，使得民間資本更有效地促進經濟的增長和社會的穩定發展。

（1）完善金融政策、加強金融監管,立法明確并保護民間金融機構的法律地位

在國際金融監管日益市場化的大趨勢下，中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會和中國保監會作為我國金融監管體制的核心應著重為民間金融企業的準入、運營、退出提供科學合理的制度框架與發展指引。目前，國家已出臺的相關政策和法律并沒有明確民間資本進入金融業各領域的具體比例和條件。因此，在民間資本進入金融業各領域的過程中，經常會由于政策不夠明朗，監管和審批環節多，加上地方政府及監管部門擔心在國有資產轉讓過程中承擔“監管失職”的風險，以政策依據不足、監管審慎原則為借口，人為地設置種種“軟性”障礙，最終拖延了民間資本的進入。對于民間資本進入金融領域，一定要加強監管和完善準入機制，審查民間資本設立金融機構的合規性，將其納入金融監管范疇，從源頭上監控民間資本的來源和去向。

我國目前還沒有一部完整規范的民間金融法律，現所涉及的法規內容還過于粗疏，遠不能很好地保護民間金融的權益和回避風險。因此，首先必須要通過制定相應的法律、法規，明確民間金融的法律地位，明確政府應引導民間金融從“地下”轉入“地上”，并通過法律保護合約雙方的正當權益，促使其逐步走向契約化和規范化軌道，保證民間金融有合理的生存和發展空間。筆者認為可以通過制定和完善《民間金融法》，賦予民間金融合法的法律地位，在法律上或制度上保護這些民間金融機構的財產權利和正當的經營活動，明確體現私有財產權神圣不可侵犯。通過法律來規范政府與民營之間的投資經營契約，強化雙方權利義務的有效約束，實現真正保障民間投資經營權益的目標，把政府授予民營經濟的特許經營權益納入法制化的軌道。當然，制定法律并非將全部民間金融變成正規金融，而是以法律形式提供一種交易雙方都遵循的規則，降低民間金融的交易成本，鼓勵民間金融由低級形式向高級形式轉變。在對民間金融進行法律定位時必須堅持以下幾項原則：一是承認民間金融受法律保護；二是規定民間金融要受政府有關部門的監管；三是民間金融應繳納相應的稅收，對其予以合理規制；四是明確民間金融在利率、合同等方面的若干通行原則。

（2）加大財政扶持力度，給與稅收優惠

實行稅收優惠，將優惠范圍從所得稅、一般行政性收費擴張到政策效應更強的營業稅、增值稅等稅種；將短期、臨時性稅收優惠變成長期、永久性的固定稅收優惠，并上升到法律層面。例如，民間資本設立村鎮銀行、中小融資擔保公司和典當公司等金融企業，對其開辦之初可給予全額免稅或減免一定的稅收，待其經營步入正規并實現財務可持續后再全額征稅；征收企業所得稅，可參照農村信用社納稅標準減半征收；征收營業稅，總體上提高營業稅起征點，并對部分貸款收入調低營業稅率，例如，對小額貸款公司向中小企業、“三農”的貸款，可按3%的稅率征收，以提高其收益水平。對民間資本設立的金融機構在稅收優惠的基礎上應給予財政補貼，即政府利用財政手段直接通過提供資金來支持民間資本金融機構的發展。例如，對民間資本設立的農村資金互助社，可按照業務量每年給予一定的財政補貼；對小額貸款公司向中小企業、“三農”的貸款，財政可給予一定的利息補貼或風險補貼，以提高其收益水平。進一步簡化辦理貸款過程中涉及的抵押、擔保、評估和公正等程序；專門制定民間機構貸款呆賬核銷細則，簡化核銷程序，降低核銷條件，降低或免除相關費用，減少收費項目。自其在工商部門首次注冊登記之日起3年內，免收管理類、登記類和證照類等有關行政事業性收費。采取“少取多予”的方針，提供減稅、減費和財政補貼等手段，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則推進稅制改革；進一步推行結構性減稅，將稅收優惠落實到位；直接減輕稅外收費等，從以上幾個方面對民間資本設立的金融機構進行財稅扶持，促進其健康發展。

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