對我國光伏產業政策的反思及完善建議

■吳志軍 汪 洋

一、引言

2012年，《太陽能光伏產業“十二五”發展規劃》的出臺，標志著我國光伏產業的戰略地位達到了前所未有的高度。但是，我國光伏產業所面臨的問題相當嚴峻。最近，歐盟對我國光伏產品的“雙反”，更加暴露出我國光伏產業存在的問題和弊端。

近年來，隨著光伏產業戰略性地位的凸顯以及產業內部生產管理和外部市場銷售上種種問題的出現，國內外對光伏產業發展對策的研究日益豐富。從現有文獻來看，主要集中在光伏產業的發展現狀及對策、光伏產業鏈等方面。李雷、郭焱從高純多晶硅、硅片制造、太陽能電池、太陽能電站建設四個方面的發展現狀進行分析，提出應改變出口導向發展戰略，充分發揮行業組織的協調功能。[1]吳茜薇、王振波認為，我國光伏產業存在的主要問題是產業鏈不健全、缺乏核心技術、國內市場狹小和行業競爭激烈。[2]王發明以全球價值鏈為指導，對全球光伏產業價值鏈的價值分布、空間特征及治理結構進行剖析，對我國光伏太陽能產業升級的條件與途徑進行了研究。[3]李園紅、高明提出應確定產業鏈的重點發展環節、加強重點技術攻關、延伸光伏產業鏈、推進與國際光伏產業鏈對接的產業發展思路。[4]另外，在國家調控手段頻頻出臺的大背景下，有關學者也做了一些針對產業政策的研究。于力宏、郁義鴻針對我國光伏產業存在的缺陷，提出面向需求為主的規劃目標和金融、財稅政策，以及基于市場機制的產業組織政策。[5]劉益君通過對國內外光伏產業政策的對比分析，指出國內產業發展的不足并指出政策建議。[6]胡潤青分析了全球主要光伏市場國家光伏激勵政策的變化，并對我國光伏激勵政策進行了探討。[7]

綜上所述，已有的研究主要是對光伏產業現狀、問題、發展對策進行研究并在此基礎上提出發展對策。而單純基于產業政策角度的研究，目前還比較少。本文正是基于對政策的制定與實施等環節所取得的成績，以及存在的政策缺陷進行探討，對我國光伏產業政策進行反思并提出相關建議。

二、我國現階段光伏產業政策

經濟的發展刺激了能源需求，而傳統能源日益枯竭，進入21世紀以來，我國政府十分重視太陽能光伏產業的發展，相繼從產業研發、投資、生產和消費等方面制定了一系列政策措施。

(一)政策背景

我國是能源消耗大國，并且嚴重依賴傳統的化石能源，2011年，煤、石油、天然氣占能源消耗總量的80%以上，這也導致我國成為世界碳排放大國。在傳統化石能源日益枯竭和全球發展低碳經濟的背景下，開發利用可再生、清潔無污染能源勢在必行。表1為我國近年來能源消費結構。

(二)政策概述

進入21世紀以來，我國光伏產業在研發、投資、生產、消費四個方面制定了一系列政策。

研發階段的政策措施，主要體現在發展規劃和進出口管制兩個方面。如2007年頒布的《國務院關于印發節能減排綜合性工作方案的通知》，積極推進能源產業結構調整，推進太陽能利用及與建筑一體化的科研、開發和建設;2009年，《國務院辦公廳關于印發2009年節能減排工作的通知》，旨在加快技術開發和推廣，做好“金太陽”太陽能發電技術的規模化推廣應用，同年發布的《2010年關稅實施方案》規定多晶硅的進口稅率為1%，太陽能電池組件封裝專用玻璃進口稅率為12%;2010年，商務部、海關總署公告2010年第63號將多晶硅材料列入禁止出口的商品目錄。

投資階段的政策措施，主要運用發展規劃、政策管制、金融及資金支持等手段。如2007年頒布的《關于印發可再生能源中長期發展規劃的通知》，強調發揮太陽能光伏發電宜分散供電的優勢，在偏遠地區積極推廣使用光伏發電系;同年發布的《關于開展大型并網光伏示范電站建設有關要求的通知》規定，并網光伏示范電站投資者通過公開招標方式，以上網電價為主要條件進行選擇。2010年，《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》鼓勵民間資本參與太陽能產業建設。

生產階段的政策措施，主要體現在法規管制和發展規劃兩個方面。如2006年出臺的《可再生能源發電有關管理規定》要求:對可再生能源發電項目管理、電網企業責任和發電企業責任作出相關規定。2007年出臺的《電網企業全額收購可再生能源電量監管辦法》，要求電力監管機構對電網企業建設可再生能源發電項目情況進行監管;同年，《關于印發高新技術產業發展“十一五”規劃的通知》要求擴大能源材料生產，發展太陽能電池用高純硅材料，發展太陽能建筑一體化設備。

消費階段的政策措施，主要運用法規管制和資金及金融支持等手段。如2006年，《可再生能源發電價格和費用分攤管理實行辦法》規定，實行政府定價，由國務院價格主管部門核定;2009年出臺的《關于實施金太陽示范工程的通知》，對金太陽示范工程財政補助資金支持范圍和支持條件、補助標準、資金申報和下達等方面作了相關規定;2010年，《關于加強金太陽示范工程和太陽能光電建筑應用示范工程建設管理的通知》規定，中央財政對示范項目建設所用關鍵設備，按中標協議供貨價格的一定比例給予補貼。

三、對現行光伏產業政策的評價

近年來我國制定的一系列光伏產業政策，反映了國家對光伏產業發展的重視，但諸多政策在促進光伏產業做大的同時，并未有效引導光伏產業做強、做優。

(一)現行政策實施效果

1．產業規模不斷擴大，使我國實現了成為光伏生產大國的目標。光伏產業是以硅材料的應用開發形成的產業鏈條，包括上游的原材料供應、電池片生產、太陽能光伏電站建設及相關基礎設施建設等環節。[8]自2007年國家頒布《關于印發高新技術產業發展“十一五”規劃的通知》的政策措施以來，能源材料生產不斷擴大，在多晶硅、光伏電池產量和光伏電站裝機總量方面取得重大成就。處于產業鏈上游的多晶硅原料，是光伏產業最重要的基礎性原材料，從2006年開始，國際市場對多晶硅需求一路走高(見表2)，價格不斷上漲，我國多晶硅項目呈現井噴式發展，產量規模不斷擴大。

表1 2003—2011年我國一次能源消費結構(單位:百萬噸油當量)

表2 2006—2011年我國多晶硅供需平衡表(單位:噸)

近年來，受西班牙、德國等歐盟地區國家政策刺激的影響和國內需求的上升，太陽能光伏電池產量也呈現爆發式增長。雖然在2008年金融危機之后國際市場需求下滑，但國內生產由于規模不斷擴大，大量企業上馬。2010年，隨著全球宏觀經濟環境的逐步好轉，全球光伏產業在金融危機中受到抑制的需求又重新被激發出來，國內產量持續增長。

長期以來，光伏發電成本一直遠高于傳統化石能源發電，因此很難得到普及，光伏電站的建設一直處于慢速發展狀態。自2009年以來，受國家“太陽能屋頂計劃”及“國家金太陽示范工程”等一系列政策的激勵，國內光伏裝機量有了一個大幅度的攀升。可以預期，在未來幾年，隨著光伏發電成本的進一步下降和政策支持，光伏裝機量將持續大幅度增長。

2．產業集聚現象明顯，并且生產地區進一步增加。據中國新能源產業經濟發展年會發布的數據，在2011年中國新能源產業百強縣中，東部沿海的江蘇、山東、浙江三省占44家，產業集聚現象明顯。光伏產業遍及全國23個省、自治區和直轄市，這說明目前全國各地都在大力引進和發展太陽能光伏產業。另外，西北地區太陽光充足，擁有豐富的太陽能資源，該地區的太陽能光伏產業獲得了比較快的發展，甘肅、新疆等西北省份占據百強縣中的15席，并且可以預期在政策扶持下該地區將獲得更大規模的發展。

(二)政策漏洞引發的問題

1．支持研發投入的政策不足，導致缺乏產業核心競爭力和產業鏈不完善。從產業鏈角度看，政府在光伏產業各個環節的政策出現失衡，對上中游的多晶硅、太陽能光伏電池的生產激勵政策非常充分，而下游的光伏應用等問題遲遲不能很好地解決。另外，在產業研發階段對核心技術和關鍵生產裝備等方面資金投入不足，關鍵技術嚴重依賴國外。雖然在2010年，財政部、科技部、住房和城鄉建設部以及國家能源局四部門宣布，將在未來幾年借助財政補貼、“太陽能屋頂”項目等一系列舉措，強力推動太陽能光伏發電在國內的大規模應用，但由于光伏發電成本過高，加上政府對民眾光伏產品使用中的補貼力度不夠，國內需求一直低迷，產品嚴重依賴于國際市場。

2．管制規劃類政策過多，經濟激勵政策不足。從上文我們可以看出，法規管制、策略性措施和目標規劃的運用過于頻繁，而用于激勵的金融支持和稅收優惠只占很小一部分。法規管制運用的頻率過高，先前的某項措施未被切實執行，而在之后又被反復提出，使政策過多過濫。這表明到目前為止，我國太陽能光伏產業的國家標準和行業標準的完整體系尚未完全建立，導致光伏產品在國際市場缺乏競爭力。[9]

3．政策宏觀化程度嚴重，光伏并網電價遲遲不能確定。由于成本問題，目前各界爭論的熱點依舊是關于光伏并網電價的競標問題。光伏并網發電特許權項目一直頗受各界關注，它不僅為光伏廠商提供市場，同時也是國內光伏上網標桿電價的前奏。自2010年第二季度以來，多晶硅及組件價格維持上漲趨勢，使發電成本只升不降，加上海外企業大量進駐國內市場，我國光伏企業并沒有真正嘗到光伏發電所帶來的甜頭。對于很多企業來說，他們所期望的投資回報，更多的來源于競標成功后所帶來的政府扶持和在業內極高的名望，這就需要政府進行強有力的引導和調節。[6]

4．出口市場單一，受國際環境影響大。我國光伏產品的出口市場主要集中在歐盟成員國，其中西班牙、德國和意大利所占比例最大。受2008年金融危機的影響，西班牙、德國光伏產業政策發生變化，我國光伏產品出口難度進一步加大，加上國內企業盲目上馬，產能過剩現象十分嚴重，產品價格一步步走低。近期的歐盟“雙反”可能引起一系列連鎖反應，美國、印度均對我國光伏產品出口開展反傾銷調查。據國際能源署的統計，全球前十大太陽能模組制造商中，有7家是我國內地的企業，國際市場的變化造成國內競爭加劇，價格競爭的結果是利潤的持續走低，企業瀕臨破產。

四、光伏產業政策調整的思路與方向

我國現行光伏產業政策十分繁雜，雖然在一定程度上促進了我國光伏產業的快速發展，但在實施過程中各種問題突出，光伏產業政策調整勢在必行。

(一)進一步完善行業協會，發揮行業組織在市場經濟中的作用

在經濟全球化條件下，企業市場化、國際化程度越來越高。按照國際慣例和市場原則，行業協會在維護國內同業權益、加強行業自律、與海外同業交流等方面發揮著重要作用。行業組織還可以整合國內分散的供應量和購買力，提升國際議價能力。另外，行業協會可以充當政府與企業之間的橋梁，幫助政府制定更了解市場、有利于產業發展的政策。目前，歐盟、美國均對我國光伏產品出口展開反傾銷調查，行業協會可以進一步發揮作用，在國內加強與政府的溝通，在國際市場為我國光伏產業提供強有力的支持和引導。

(二)加強政策引導和支持，培育完整的產業鏈體系

光伏產業的起步是從某一特定的環節切入的，較快進入垂直整合階段，然后形成完整的產業鏈體系。目前，我國在產業鏈上游的多晶硅、中游的太陽能電池產量均達到了很大的規模，因此應完善下游的營銷體系，將產業鏈和市場緊密聯系起來，建立健全光伏市場的服務體系。從產業鏈下游看，在原有的比較優勢的基礎上，延伸具有發展前景和市場潛力的新的產業鏈，分擔風險，促進產業全面發展。在空間整合方面，依托重點集聚區域，充分發揮現有規模產業的集聚效應。此外，政府在政策制定上，應該統籌兼顧，對產業鏈各個環節的政策支持不斷傾斜，引導其平衡發展。

(三)進一步加大財政和金融支持力度

在財稅補貼方面，我國在2009年出臺了《太陽能光電建筑應用財政補助資金管理暫行方法》及實施“太陽能屋頂計劃”等政策，旨在促進農村及偏遠地區示范推廣光電技術在建筑領域的應用。這些政策在一定程度上推動了建筑光電一體化進程，但相比德國、意大利等光伏應用的發達國家，我國在對光伏產業財稅投入的力度和范圍上還是不夠的。因此，政府應該對多晶硅生產與光伏裝機項目進行初始投資補貼，提高私人投資和中小企業光伏項目的補貼力度，尤其加大對公共建筑和非盈利項目和建筑光伏一體化項目提供補貼。[10]此外，對太陽能發電系統給予較高的稅收抵免，對于已經安裝發電的項目進行退稅鼓勵。另外，繼續建立健全金融市場，拓寬光伏企業的融資渠道，提高光伏企業的融資規模。

(四)加快光伏產品期貨的推出

期貨市場具有發現價格、規避風險等功能，按照國際慣例，大宗商品貿易都是在基準價格的基礎上調整升貼水幅度而得到最終交易價格，而期貨市場一般是形成大宗商品基準價格的中心。光伏產品期貨的推出，可以給我國光伏企業提供一個規避價格風險與經營風險的工具，它可以幫助光伏企業掌握市場庫存情況、價格行情、市場趨勢等，從而理性地作出生產決策，避免產能過剩、惡性競爭等局面的出現，起到穩定價格的作用。因此，國家應加快我國期貨交易市場的發展步伐，加大專業人才的培養，盡快推出光伏產品期貨并完善光伏產品期貨交易品種。

(五)積極開拓海外市場

隨著歐盟對我國光伏產品的“雙反”，加之市場需求趨于飽和，我國光伏廠商必須在海外開拓新興市場，分散市場單一的風險，促進市場多元化局面的形成。面對龐大的海外市場以及目前存在的貿易爭端，直接在進口國建廠或者與當地光伏廠商合作不失為一種很好的策略。這樣既能規避貿易制裁的威脅，還能進一步擴大國內廠商的銷售渠道。另外，對于光伏產業薄弱的印度、泰國等東南亞國家，可以借助低廉的價格優勢擊敗競爭對手，從而占領更大的市場份額。

[1]李雷，郭焱．中國光伏產業發展現狀及若干問題的思考[J]．中外能源，2010，(15)．

[2]吳茜薇，王振波．金融危機背景下中國光伏產業發展現狀及對策[J]．首都師范大學學報，2012，(1)．

[3]王發明．全球價值鏈下的產業升級:以我國光伏產業為例[J]．經濟管理，2009，(11)．

[4]李園紅，高明．基于產業鏈視角的中國光伏產業發展思路[J]．亞太經濟，2010，(4)．

[5]于力宏，郁義鴻．光伏產業政策體系評估:多層次抑或多元化[J]．企業發展，2012，(8)．

[6]劉益君．國內外光伏產業政策比較研究[J]．生產力研究，2010，(12)．

[7]胡潤青．國際光伏發電激勵政策的變化和啟示[J]．中國能源，2009，(11)．

[8]孫玉星，楊宏，蘇乘風．中國光伏產業發展[J]．半導體技術，2010，(2)．

[9]李雷，楊春．我國光伏產業發展對策探討[J]．中外能源，2011，(7)．

[10]徐楓，李云龍．基于SCP范式的我國光伏產業困境分析及對策建議[J]．宏觀經濟研究，2012，(6)．