1949—1990年遼寧自然災害救濟研究與評價

劉思宏

摘 要：由于1949—1990年受到計劃經濟體制等因素的影響，遼寧地區的社會救濟也存在一定的不足，主要表現在救濟效率低下、制度不健全、參與主體單一等方面。因此需要采取以下三個方面的措施來改善遼寧地區的災害救濟：優化災害救濟過程，提高災害救濟效率；加強救災法律制度建設，建立防災預警體制；建設多主體救災體系。

關鍵詞：遼寧；自然災害；救濟；評價

中圖分類號：K27 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0212-02

一、社會救濟的內涵

社會保障是一國政府通過立法等手段強制對國民收入進行分配和再分配的一系列保障國民生存的總稱。在我國現在社會保障體系的組成來看，社會保障包括社會救濟、社會福利、社會保險三個方面的內容。社會保障中社會救濟是重要組成部分，對于社會穩定的維護，促進社會協調與穩定發展具有深遠作用。社會救濟或稱為社會救助，是指國家與社會面向社會困難群體與遭遇不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶助的一種生活保障政策，國際通行做法視為政府的當然責任與義務，采取的也是非供款制與無償救助的方式，目的是幫助社會弱勢群體擺脫現實生活到來的生存危機，有效維護社會秩序的穩定。社會救助的外延，包括貧困救助、災害救助及其他針對社會弱勢群體的扶助措施。本文主要探析1949——1990年遼寧地區的自然災害救濟，同時做出評價。

二、1949—1990年遼寧自然災害狀況

遼寧地處中國的東北地區，從歷史資料記載來看，遼寧境內自古就多發生自然災害。早在魏明帝景初二年（公元238年）六月，遼東霖雨30余日，遼水暴長成災，又加戰亂，糧盡，人相食，死者甚多。從當時社會狀況來看，雖然統治階級采取了一些措施來救災減災，但由于受當時歷史條件和階級所限，都沒能取得理想效果。遼寧地區，從古到今，史料記載中經歷過的比較嚴重的有水災、旱災、風雹災、霜凍災、病蟲災和地震。1949—1990年全省共發生各種自然災害164次。水災36次、旱災29次、風雹災64次、病蟲災23次、霜凍10次、地震2次。

遼寧地區的自然災害中水災居多。遼寧地區主要的河流是遼河、太子河、渾河、大小凌河。其中，水災多發生在遼河、太子河、渾河（即遼寧中部及東部）以及大小凌河流域、老哈河流域和遼西沿海平原。1949年老哈河、大小凌河及遼寧東部、南部中小河流泛濫成災，致使西部10個縣、南部8個縣、東部7個縣遭受重大洪澇災害。其中錦縣、新民、盤山、臺安、遼中、營口、莊河、遼陽、海城等縣為害嚴重。受災面積481.81萬畝，受災人口154.97萬人，損失房屋30多萬間，因災死亡人口542人。1960年夏天受臺風影響，“全省7個市、22個縣、7個郊區、586個人民公社（占公社總數的40%）遭受洪澇災害。”1985年、1986年、1989年遼寧局部地區遭受重大洪澇災害，給遼寧地區造成嚴重的生命財產損失。遼寧地區頻發的自然災害中旱災次之。1972年、1980—1984年、1989年遼寧地區遭遇三次重大旱災，造成嚴重災難。

三、1949—1990年遼寧地區自然災害救濟措施

新中國成立后，黨和政府十分重視自然災害救濟，每遇到自然災害都積極采取各種有效措施，努力減低災害造成后果，搶救受災地區人民的生命財產，同時努力幫助受災地區恢復生產，重建家園。遼寧地區自然災害的救濟措施主要包括：搶救安置；災荒救濟；組織生產自救以及組織互助救濟、減免負擔與設立農村救災和合作保險。

（一）搶救安置

搶救安置主要包括水災搶救安置、風災搶險和震災搶救。

1.水災搶救安置。在發生水災時遼寧省政府成立臨時搶險救災委員會，對發生水災地區的群眾進行搶救安置，同時派出大量搶險人員參加救災。1974年和1985年的洪澇災害，分別出動15萬人和19.04萬人參加救災。在1951年，遼西大水災后，各地對被搶救的災民，分情況進行緊急接待安置，發放救濟物資。

2.風災搶險。風災搶險，主要是提前做好預警，氣象部門提前做好預報，對即將發生的風災做好抗擊準備。1949年7月、1972年7月和1974年8月，旅大、錦州、營口地區先后遭受臺風襲擊。在臺風到來前，各地根據氣象部門預報做了抗風準備，減輕了災害損失。1985年9號臺風登陸前，大連市委市政府召開防風防汛全體成員會議，認真準備。

3.震災搶救。1975年2月4日，海城、營口一帶發生7.3級強烈地震。中共遼寧省委、省革命委員會立即召開緊急會議，動員組織群眾全力以赴進行搶救，為災區群眾挽回大量生命財產損失。

（二）災荒救濟

災荒救濟主要包括大災急賑；口糧救濟以及住房、衣被、燒柴、醫療、安葬等救濟。

1.大災急賑。1975年海城地震后中共遼寧省委、省革命委員會成立了救災機構，災區群眾很快得到安置。

2.口糧救濟。新中國成立后，救濟對象和救濟標準，主要依據災情輕重和困難程度來定，使有限的救濟款真正用到需要救濟的人身上。同時實行口糧借貸和口糧返銷的政策。對有償還能力的災戶實行口糧借貸。

除此之外，遼寧地區還對因水災、風災、震災損壞的民房主要采取“自籌、群幫、公助”的辦法，扶助受災群眾重返家園。同時給予衣被、燒柴、醫療、安葬等救濟。

（三）組織生產自救

這主要包括恢復農業生存和組織工副業生產。例如，1954年，遼東省撥發260萬公斤救濟糧和15億元（舊人民幣）救災貸款，重點解決災區種地缺少籽種，牛、草料困難。同時實行接濟春耕、搶救農作物、建立備荒田。組織工副業生產、以工代賑、節約度荒。

（四）互助互濟、減免負擔與建立農村救災和合作保險

在互助互濟方面，遼寧地區主要是舉辦義倉。例如1949年旅大行署設28處義倉，積糧39.26萬斤。在減免負擔方面，中華人民共和國成立后，1955年9月22日遼寧省人民委員會頒發農業稅減免辦法，凡農作物因遭受水旱風雹霜凍病蟲及其他自然災害而歉收的農戶，按農作物因災歉收的產量占常年產量的成數分別減征或免征。同時探索建立農村救災和合作保險。農村救災和合作保險的建立，降低了受災群眾的損失，并及時給予賠付。

四、評價1949—1990年遼寧地區自然災害救濟

新中國成立后，遼寧省委省政府在黨中央的領導下取得了自然災害救濟的重要成果。從1949年到1990年遼寧地區基本抵抗了各種自然災害，挽救了災區群眾的大量生命財產損失，但是，由于受當時計劃經濟體制的影響，遼寧地區的自然災害救濟也存在不足，因此需要改善遼寧地區的自然災害救濟，以更好地保障遼寧地區群眾的生命財產，促進社會進步，提高人民的生活水平。遼寧地區的自然災害救濟取得的成就主要體現在以下三個方面。

（一）體現了制度的優越性，體現了黨為人民服務宗旨

1949年新中國誕生，建立了社會主義制度，實現了人民當家做主。黨和政府極為重視救災工作。遼寧地區的黨和政府認真落實中央政策，重視自然災害的救濟工作。無論在哪個地區遭受了何種嚴重的自然災害，都能夠得到及時救助，使災區人民渡過困境，實現安居樂業。做到了大災無大荒，實現了遼寧地區的穩定與發展。

（二）減輕了災害帶來的不良后果，基本保障了人們的生命財產安全

從1949年到1990年這50年間雖然發生了164次自然災害，但是每一次自然災害發生后遼寧地區都認真開展了救濟，包括各地軍民都參與到各種自然災害救濟中。例如1985年8月大連地區因臺風登陸受災，全市出動9000多干部，4000多官兵，將農村被水淹或圍困的災民1.69萬人全部救出。

（三）成功開展了安置災民，恢復生產，生產自救，互助互濟

針對自然災害，中共遼寧省委、省人民委員會及時提出“生產自救，節約度荒，保人保畜，休養生息恢復生產，重建家園”和“低標準，瓜菜代”的方針，認真落實災區的救濟工作。經過努力，實現了災區農業恢復和工商副生產自救不斷發展。

但是，由于1949—1990年受到計劃經濟體制等因素的影響，遼寧地區的社會救濟也存在一定的不足，主要表現在救濟效率低下、制度不健全、參與主體單一等幾個方面。因此針對以上存在的不足，需要采取以下三個方面的措施來改善遼寧地區的災害救濟。

一是優化災害救濟過程，提高災害救濟效率。從遼寧地區在1949——1990年的災害救濟來看，存在著救災信息缺乏標準、救災物資儲備和救災資金來源不足、救災手段落后、緊急救助水平低等問題。因此，遼寧地區必須改革救濟制度，優化救災過程，提高救災的效率。為此，需要建立信息化高技術的災害評估系統，建立穩定有效的救災基金制度，完善救災物資儲備制度和社會捐助制度，同時加強監督機制。最后就是要建立自然災害救濟快速反應力量。

二是加強救災法律制度建設，建立防災預警體制。對于自然災害的救濟，國家和政府雖然出臺過一些相關規章制度，遼寧地區也采取了一些救災措施，但是在災害救濟上還是缺乏法律制度的保障和指導，在很多情況下存在滯后行為，因此需要加強法律制度建設，確保災害救濟的成功。同時，應本著預防為主，防治結合的原則進行災害救濟，首先應該建立防災預警體制。建立完善的防災預警體制，能夠確保提前預報災情，順利開展救災與降低災害損失等重要作用。

三是建設多主體救災體系。從1949—1990年遼寧地區的災害救濟來看，救災工作主要是政府來承擔，而其他主體的力量卻發揮不夠甚至沒有參與災害救濟，在很多情況下造成災害救濟社會化程度低，也不能達到理想的救濟效果。因此，市場經濟體制下，政府除了主動進行災害救濟外，還應該引導其他社會主體參與災害救濟，形成救濟合力，為以后的災害救濟取得更好的效果努力。

總之，1949—1990年遼寧地區自然災害救濟基本是成功的，隨著國家由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，遼寧地區的災害救濟需要不斷改善，相信通過遼寧地區災害救濟的不斷完善，遼寧地區群眾能夠獲得更安全的保障，社會能夠更加和諧進步。

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