沈鴻烈與20世紀30年代青島全面發展戰略

董良保

摘 要：20世紀30年代沈鴻烈就任青島市長期間，提出了城鄉并重、物質建設與文化建設全面發展的戰略思想，并采取多種措施推動鄉村進步，改善城市中下層人民生活，加強城市文化建設，糾正了以往城市發展中的弊端，將青島的城市建設提高到了一個前所未有的新水平。

關鍵詞：沈鴻烈；城市發展戰略；近代青島；30年代

中圖分類號：K827 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0210-02

沈鴻烈是近代青島城市發展史上的一位重要人物，就任青島市長期間，提出了城鄉并重、物質建設與文化建設全面發展的戰略思想，從而將青島的城市建設提高到了前所未有的新水平。

沈鴻烈推動城市全面發展的戰略思想充分體現在他的施政綱領中。1931年上任伊始，就提出了十大施政綱領，即：“整飭官方，修明政治；厲行自治，充實民力；禁絕惡習，改良風俗；建設鄉村，施惠平民；普及教育，學求實用；提倡國貨，優遇勞工；發達港務，繁榮市面；整頓警察，鞏固治安；慎重邦交，保護外僑；力圖建設，輸入文明。”[1]十大綱領的內容涉及城市政治、經濟、教育、社會和文化建設等諸多方面，表明沈氏對城市發展的認識和理解達到了新的高度。

在推動城市全面發展的戰略思想中，沈鴻烈特別重視文化建設和下層人民生活狀況的改善，提出了城鄉并重、物質建設與文化建設并重的思想。沈鴻烈認為，青島“不但為中國重要商港，且為國際都市，非努力物質建設，不足以應國內國外之需要。同時，青島以向日之漁村，多年被外人管理，自無本國文化可言，故文化建設，亦非常重要。更進一步言，市內多數平民常處于艱難困苦及不知不識之中，故物質文化之初步建設，與此輩尤為重要，此其一。又青島雖名為都市，實則鄉區面積十倍于市區，故鄉區之物質建設文化建設，與市區同屬緊要，此其二。此兩者，均為下層重要工作，未可忽視。”[2]

一、城鄉統籌發展

（一）重視鄉村建設

在城鄉并重的發展戰略中，沈鴻烈更加重視鄉村建設。他認為城市發展與鄉村發展密切相關，鄉村不能發展，不獨為鄉村之憂，城市發展也必將受其影響，“鄉村不救，則城市豈能獨全，誠所謂痛癢相關，不能漠視者矣”[3]。正因如此，30年代的市政當局對于鄉村建設可謂不惜財力。僅以1932、1933兩年為例，青島市政府在全市各鄉區的全部財政收入僅為16.4萬元，而支出費用則達84萬元之多，財政支出為收入的五倍還多[4]。

青島農村人口占全市人口的一半以上，由于人多地少，農民生活艱難，要改變農村落后狀況，推動鄉村進步，必須充分發揮政府的引導作用。但由于當時市政府所屬各機關均在市內辦公，遠離鄉區，對農村情況難以深入了解，市政當局因此決定打破陳規，將行政機構直接設立于鄉村地區，成立鄉村建設辦事處，以推動鄉村建設的進行。

鄉村建設辦事處是當時青島市“最具特色的組織”，創設之目的，“除便利鄉民與市府接近外，并使鄉區之教育、衛生、治安、交通、農林與市區作同樣發展”[5]。參照自治區域及地理情形，青島市政府將全市鄉村劃為若干區，先后成立了李村、九水、嶗東、夏莊、滄口、陰島、薛家島等鄉村建設辦事處及水靈山島分處等辦事機構。辦事處的職責，涉及鄉村建設的方方面面，如“道路之修筑、水利之興辦、自治之訓練、教育之擴充、生產之增加、民力之充實、風俗衛生之改良、闔閭治安之保障”等等。其人員由市政府派主任一人，工務、社會、教育、公安、農林各局所各派職員一人共同組織，常駐該處服務。鄉村建設辦事處的設立，極大地推動了青島鄉村建設的進程。

由于市政當局的高度重視和積極推動，沈鴻烈執政期間，青島的鄉村建設成效顯著。首先，鄉村道路交通大為改觀。由市政府撥專款扶持，在青島各區辟建干路、支路及村路若干，使各鄉區交通便利，道路四通八達。沈鴻烈在青島執政六年，鄉村道路里程增加10倍[6]。其次，鄉村教育得到推廣和普及。由市教育局督同各辦事處普遍設立小學，保證每一大村有一完全小學，每一小村有一分校，使兒童均可就近入學。再次，鄉村社會風氣得到很大改善。通過革除陳規陋習，整肅蓄發、纏足、賭博、酗酒、吸毒，成立息訟會、敬老會等措施，使鄉村社會風氣有了很大改觀。最后，促進了農業生產的發展。為扶持農業生產，設立官商合辦農工銀行，在全市各鄉區設立辦事處，辦理鄉民貸款事宜，且貸款手續簡單，利息輕微，給農民帶來很大的便利[1]14-15。

（二）推動城市發展

在積極推動鄉村進步的同時，20世紀30年代的青島市政當局也采取積極措施推動城市各項事業發展，尤其注意于城市下層人民生活的改善。沈鴻烈認為欲使城市獲得真正的發展和全面的進步，“當不應限于市區之建設，尤宜普及鄉村，更不宜專致力于上層設施，尤宜普及下層民眾”[7]。在城市居民之中，下層貧民占城市人口的大多數，他們生活困難，所受教育不多，政府必須盡力扶助這一群體，改善他們的生活狀況，提高他們的文化素質。為深入推動城市下層民眾的改良，青島市政府以公安局管轄區域為準，將市區劃分為三大區域，于1933年正式組織成立了三個市區聯合辦事處[1]17。市區聯合辦事處以改進市區平民勞動生計、風俗習慣、衛生清潔、道路整修及教育普及為主要目標[8]11，這一機構成立以后，對于“勞工之安置與獎勵，貧民之救濟與居住，莠氓頑徒之感化，鰥寡孤獨之撫恤，以及衛生保健之推行，無不設施周到”，有力地推動了城市社會事業的進步[6]12。在這些舉措之中，尤其值得一提的是城市貧民住宅區的建設。

作為城市下層民眾，青島市內貧民歷來聚居于臺西鎮的挪莊、馬后窩、西廣場等處，居住條件惡劣，安全和衛生均無保證。1922年青島主權收回以后，膠澳商埠局曾于1928年度預算內列支8萬余元，在臺西鎮的挪莊一帶建筑房屋，廉價租與貧民[9]，但限于財力，貧民住宅建設投入資金有限，成效不大。直到1931年，全市僅筑有平民住所977間[1]10。1931年沈鴻烈就任青島市長以后，飭令社會局會同財政、公安二局，調查貧民區的住戶情況，大力興建平民住宅。平民住宅的建筑辦法有三：一為政府撥款建筑，一為人民自行建造，一為慈善團體代為建造。政府撥款建筑的平民住所，主要安頓無處棲身的貧苦居民。市民申請自建者，由財政局在貧民居住較為集中的地段，按戶撥發公地建筑，免收土地稅，如果缺乏資金，還可以向政府酌量貸款，分期歸還。由慈善團體代建者，則由財政局無償撥給公地建造，廉價租與貧民居住。

20世紀30年代青島的平民住宅區建設成效顯著。僅1932年到1934年的三年間，合計居民自建和由政府公建的平民住宅即達2 030間。加上原來已建貧民住宅，全市平民住所共有10處，住宅總數達到3 007間，住戶3 680戶[1]10-12。1935年，青島市政府又增建平民住所700間，入住平民600余戶[10]。青島市的各平民住宅區規劃整齊，配套設施完備，衛生設施、水電管道、小學、市場等一應俱全。平民住宅區建設不但改善了城市中下層人民的居住條件，而且有利于市容的整潔和城市規劃的順利實施。由市政當局資助興建平民住宅，在當時全國各大城市中屬于先進之舉，成為青島市政建設中的一大亮點。

二、物質建設與文化建設并進

在全面推進城市發展的過程中，沈鴻烈還提出了物質建設與文化建設并進的重要思想。他認為物質建設與文化建設二者密不可分，相互為用。物質建設固然重要，文化建設也同樣不容忽視。德、日殖民統治時期，由于只重視城市物質方面的建設和殖民統治者政治、經濟、軍事利益的維護，對于占城市人口大多數的中國人境況的改善則關注甚少，城市建設尤其是文化建設嚴重滯后，城市發展呈現明顯的畸形和片面。1922年中國收回青島主權以后，由于北洋軍閥政治的腐敗和政府財政投入的不足，城市發展也受到了很大限制。沈鴻烈認為要克服以往青島城市發展中的弊端，推動城市全面進步，必須充分運用行政力量，發揮政府的引導作用。為此，他提出了“政教合一”、以政治力量推動城市經濟和社會發展的建設方針[11]。

所謂“政教合一”，意謂政治力量與教育力量的密切配合，也就是“以政治力量推進教育，用教育的力量來完成政治”18[11]。其主旨是運用行政力量推動教育的普及和發展，提高人民的文化素質和知識水平，并促其自立自強，最終實現物質建設與文化建設的同步提高。沈鴻烈在青島執政期間，投入巨大的財力與物力發展教育。僅1932-1935年的四年間，教育經費即自每年30余萬元增至每年70余萬元，建筑校舍用款達100多萬元，投資之巨，可謂“中國各地教育經費從未見過的激增”[12]。對教育前所未有的重視和投入促進了青島教育的迅速發展，中小學數量和學生人數均有大幅度增長。到1936年，全市有中學8所，小學127所，中學生人數由1931年的1 449人增加到1936年的2 703人，小學生人數則由1931年的19 465人增加到1936年的42 481人。①高等教育和多樣化的社會教育也獲得迅速發展。

文化基礎設施是城市文化建設的重要組成部分。在青島市政當局的推動下，圖書館、體育場和大禮堂等一批城市公共文化設施和其他基礎設施在20世紀30年代陸續興建。圖書館規模不斷擴大，到1936年青島市圖書館有總館一所，分館四所。為舉辦第17屆華北運動會，青島市政府斥資于1933年興建體育場一座，增辟山海關路等多處海水浴場，并興建了蘭山路公共大禮堂。公共性的城市基礎設施的大量興建，推動了城市的文化發展和社會進步。

相對安定的政治環境和良好的社會環境也為30年代青島文化的繁榮奠定了基礎，中文報紙、雜志和新聞出版事業均獲迅速發展。德日殖民統治時期，青島報紙、期刊的發行以服務殖民統治者為主，可供青島華人民眾閱讀的中文報紙和期刊數量很少。據記載，日占時期青島中文報紙只有《青島新報》一種，日文報紙則有九種[13]。1922年青島回歸以后，各類中文報刊、雜志和新聞出版等均獲迅速發展。到1933年先后成立的報館達20家，國內外通訊社15家，另外還有大量定期刊物出版。良好的社會環境營造了良好的文化氛圍，吸引了各地文人學者的目光。30年代青島著名文人學者眾多，成果豐碩，老舍、沈從文、聞一多等一批文化名人在此聚集，青島由昔日的文化荒漠一躍而成為繁盛一時的華北文化中心城市之一。

參考文獻：

[1]青島市政府秘書處.青島市政府三年來行政摘要[G].總務，1932-1934：1.

[2]沈鴻烈.青島政治上的動態與靜態[J].青島畫報，1935，（20）.

[3]發刊詞[J].青島市鄉村建設月刊，1933，1，（1）.

[4]十一周年接收紀念詳記[J].青島市鄉村建設月刊，1934，1，（6）.

[5]馬俊超.青島市行政組織及其建設[J].市政評論，1936，4（9）.

[6]李先良.沈鴻烈長青島庶政述略[C]//青島市政協文史資料委員會.沈鴻烈生平軼事，北京：新華出版社，1999.

[7]青市注重文化建設[J].市政評論，1935，3，（4）.

[8]青島市市政法規匯編[G].總務，1936：31.

[9]袁榮叟.膠澳志[M].臺北：文海出版社，1968：376.

[10]青市一年來之社會事業[J].都市與農村，1936，（17）.

[11]沈市長報告施政狀況及今后希望[J].都市與農村，1936，（17）.

[12]金慕陶.青島的自治基礎在哪里[J].都市與農村，1936，（19）.

[13]葉春墀.青島概要[M].上海：商務印書館，1922：107.