外國投資與國家安全的經濟考量

程欣然

摘 要：回顧華為作為通訊設備供應商在美受到不公平待遇的事件，比較經合組織和美國外國投資政策中與國際安全相關的規定，提出對限制準入的經濟考量，建議行業協會、政府部門和對外投資企業共同努力，采取適當方式增加對外投資成功的機率。

關鍵詞：外國投資；國際安全；經濟考量

中圖分類號：F12 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0097-03

世界銀行數據顯示，2011年以前，美國為全球最大的投資目的國和投資資金來源國。作為最大投資者和被投資者的雙重身份是美國經濟的重要特點。由此可知，美國政府在過去的半個世紀當中，對外國投資的限制并不十分嚴格，在美的外國投資者受到的待遇應該也是相對公平的，所以才會圍繞美國市場出現這樣大規模的資金流動。唯一的例外，是近期頻繁使用的新借口，即與投資國政府有關聯的投資企業會危害美國國家安全。

一、貿易保護主義的新借口：國家安全

2012年10月8日，美國眾議院情報委員會發布報告稱，中國華為技術有限責任公司在美國的投資項目可能危害美國國家安全，因為該企業為中國情報部門提供了干預美國通信網絡的機會，同時建議美國企業盡量避免與華為這樣的中國企業合作。這一報告和其中的建議直接導致華為收購美國三葉公司的計劃被否決。這是華為在美投資的又一次受挫。其他類似遭遇包括，2008年，華為和貝恩資本收購3COM，高達22億美元的出資被拒；2010年，摩托羅拉出售無線網絡設備業務，華為鎩羽而歸；2010年，華為參與斯普林特網絡升級招標，至少可以節省8億美元的方案沒有得到青睞。這些失敗或多或少與“國家安全”相關。如果華為不能沖破“國際安全”的投資限制，將會在下一輪全球電信市場的爭奪中處于劣勢，失去全球主要供應商的優勢地位。

二、關于國家安全

第二次世界大戰后，各國對外國投資的限制都在逐步降低，其中唯一的例外是承認東道國保護本國基本安全利益的權利。“9·11”事件后，很多國家開始重新考慮國家安全與接受外國投資之間的關系，并逐漸在被定義為涉及國家基本安全利益的行業中增加了對外國直接投資的限制。這類限制條件主要針對并購、收購等外國直接投資的方式，對于綠地投資等創設性的投資方式則一般沒有限制。

聯合國經濟合作組織（以下簡稱經合組織）作為全球具有影響力的經濟組織，每隔1～2年推出的《資本流動自由化準則》主要涉及長期和短期的資本流動、《經常性無形業務自由化準則》主要從跨境服務貿易角度進行管轄，而《跨國企業及國際投資宣言》則規定了外國投資者權利與義務的基本原則。上述經合組織推出的非約束性準則被簽約國廣泛認可。而在這些準則和其他關于外國投資的國際慣例中，均賦予各東道國以權利，即可以采取他們認為必要的措施保護其基本的國家安全利益，以維護自身公共秩序和公共健康、道德和國家安全。①依照國際慣例，在評估是否存在危及國家基本安全利益時，其必要性是指某一項投資帶給國家嚴重而緊迫的危險，或對于重要利益的威脅。但各國通常會考慮很多未來的、沒有發生但是可能發生的事情。

經合組織將重點行業定義為“為經濟和社會生活、公共安全、政府基礎只能提供基礎性支持的物質性設施”的行業，但大多數國家確認的重點行業的范圍都更為寬泛。甚至有的國家政府只是給出了一個很寬泛的定義，而具體的重點行業的確定則會根據國際經濟和國家安全的特殊環境來做出動態的判斷。另外，各經合組織的成員國均堅持對“國民待遇”原則的自由選擇適用。在這樣一個前提下，很多國家就可以對外國直接投資者投資列入本國國家安全的重點行業目錄的項目實行差別對待。根據經合組織的調查，全部的39個簽約國都明確選擇在本國一到兩個重點行業實行非國民待遇，不允許外國直接投資者收購或并購。

雖然，上述經合組織成員國和部分非成員國的做法，是否有效的保護了本國的國家安全利益，仍有待于進一步研究，但是，以國家安全利益為借口，或授予某個國家機構自由裁量權，或是對外國直接投資的進入增加程序性審查，通常都是阻撓外國投資進入的最后一根稻草。

三、美國關于外國投資的政策

美國對外國投資的基本政策是，堅持公平對待，同時保留相當數量的例外。這些例外可以分成兩類，一是行業例外，即排除某些行業中外國投資者的所有權，這些行業通常包括海空運輸、采掘業、能源行業、通信行業、銀行業及政府采購，以避免公共服務和公共利益落入外國投資者的控制中；二是審批程序，即將通過并購、收購方式進入美國市場的部分外國投資者的并購、收購程序中斷。

1.外國投資委員會和《艾克森·弗洛里奧修正案》

作為《綜合貿易法案》的一部分，美國國會在1988年通過了《艾克森·弗洛里奧修正案》，并由外國投資委員會專門負責執行。該委員會的12名成員負責審查外國直接投資者提交的收購報告，進行調查，并確定該項收購交易是否涉及國家安全問題。該修正案同時賦予總統廣泛的自由裁量權，即對外國直接投資者提供的收購進行否決、暫緩，或是進入審議程序。①該修正案沒有給出國家安全的具體含義。但美國財政部規定，所有委員應結合自身代表的部門，將其評估的重點放在關系美國國防安全的產品和關鍵技術上，重點考查可能改變被收購公司所有權的項目，不要過多考慮經濟因素。

除了外國投資委員會，各行政部門也可以根據自身的目的和要求，制定涉及外國投資的法規，同樣可以阻撓外國投資項目。比如，美國國防部制定的《國家工業安全計劃》中，規定涉及關鍵技術、機密情報和特種機密情報的行業，不允許外國投資者通過收購的方式獲得相關企業。這類行政部門的評估，與投資委員會并行，互不干涉，但都會影響外國投資者收購、并購的順利進行。

2.重點行業的重新定義

“9·11”事件后，布什總統簽署了《美利堅合眾國愛國者法案》，以期聯合和加強美國各部分的力量，在必要的時候，能夠提供適當的工具，攔截和阻止恐怖主義活動。該法案規定，國會將為重點行業提供特殊支持。其中，重點行業被定義為“系統或資產，無論有形還是無形。如果此類系統或資產不能正常運轉，或被破壞，將嚴重影響美國的國家安全、國家經濟的安全、公共健康及公共安全，或以上任何方面的結合”。②

這一定義擴大了重點行業的范圍，尤其是特別指出的經濟類行業。這類行業包括電訊、能源、金融服務、水業、運輸業以及對“國防、經濟繁榮、政府連續性、人民生活質量至關重要的網絡基礎設施”。②2002年，通過《國土安全法案》，國會將識別重點行業的責任轉交給國土安全部。同時，該法案增加了關鍵資源的清單，并將這些資源定義為對“政府和經濟運行可能產生微小影響的、公共或私人控制的資源”。通過上述一系列規范的出臺，國土安全部確認了17項經濟產業屬于重點行業和關鍵資源，并將這些產業分別劃歸不同的聯邦政府部門負責審查，來履行基本的保護義務。2008年，國土安全部在內部備忘錄中，將生產加工作為第18項產業，加入到清單中。

國會和國土安全部門的一系列行為，徹底改變了決策者對國家安全的定義。雖然有決策者認為，在涉及國家安全的項目中，應將經濟因素單獨考慮。但仍將外國投資者，尤其是由外國政府擁有或控制的外國投資者的投資行為，等同于恐怖襲擊，認為這樣的投資會給美國經濟帶來重大風險。

3.《外國投資與國家安全法案》

2007年，美國國會通過《外國投資與國家安全法案》加強了對外國投資的審核。第一，是要求外國投資委員會在審議和調查外國投資的過程中就要向國會匯報。第二，將與國家安全相關的重點行業和國土安全領域的產業，加入到了要求委員考慮和匯報的范圍中。國家情報部門的負責人也加入到審議委員行列。另外的變化是，要求投資委員會在不考慮投資涉及行業的前提下，對所有與外國政府有關的外國投資者參與的交易進行調查。

在這樣的一系列審議要求變化之前，所有的交易都是被首先認定為，對美國經濟有積極影響的。而變化之后，所有的交易都被首先認定為，對美國國家安全有威脅。這樣，所有與外國政府有關的投資者，必須首先證明，其交易行為對美國國家安全不構成威脅。但是，在布雷頓森林貨幣體系解體后，尤其是其后幾次金融危機的影響，美元作為儲備貨幣的地位和價值受到了影響。為應對這種變化，很多國家都拿出外匯儲備，建立主權基金，用來對外進行投資，包括美國也在這樣操作。所以，相對美元的地位受到質疑之前，與外國政府有關的外國投資的數量和比例都大大增加了。

綜上所述，外國投資委員會、《國家安全工業計劃》和與重點行業相關的各政府部門都會同時、但相對獨立地參與到對外國投資項目的審核當中。

四、經濟角度考量

外國投資政策對國家安全問題的過渡關注帶來的問題是，當所有的政策、措施的設置都是為了限制外國投資者的并購、收購時，決策者們如何評估成本與收益。事實上，所有政策與措施審議的焦點都是非經濟性因素，而不是如何獲得經營效率、如何支持市場對資源的再分配。又因為政策制定者持有不同的政治觀點，不同的政府部門對國家安全的內涵理解不一致，與之配套的政策、措施也有很大差異。結果是，這些政策直接否定了投入產出的經濟學原理，給市場經濟的運行穿上了保護主義的外套。

目前，沒有明確的、量化的指標體系，可以評估因涉嫌危及美國國家安全而被否決的外國投資項目的經濟影響。大多數情況下，對此類外國投資案的否決，都是在預防某些事情的發生，都是在考慮潛在的，而非現實的威脅。當投資者來自多個國家，因為其背景不同，評估的過程則會浪費更多資源。以國家安全為出發點，對外國投資的審核以及否決，擾亂了市場正常的運行秩序。這種擾亂，大致可以分成三類：一是當被并購、收購的公司，其生產的產品是帶有美國特質時，會因為這種帶著美國人民情感的產品即將落入外國企業控制而對外國投資過程進行審查；二是對外國投資者的母國有質疑，尤其是那些被主權基金支持的外國投資者，其中，對來自中國的投資者的審查占有很大的比例；三是外國投資案中涉及的行業或產品，在美國的政策中，原本就存在對外國投資者的限制性措施，為避免投資者試圖通過收購，而非購買而獲得相關產品，所以要對外國投資過程進行審查。

勞動力和資本是生產活動必備的要素。勞動生產率隨著資本的累積而提高，并與經濟的增長互相促進。如果行業的勞動生產率高于整個社會的平均勞動生產率，就可能高于社會經濟的整體增長速度，該行業則會相對運行良好。所以從其他行業吸收資本和勞動力，可以使本行業達到相對良好的目標。短期之內，這種生產要素的轉移會導致行業發展的不平衡，勞動者勞動技能的不匹配，以及部分生產要素的低效使用和浪費。但不同的行業競爭勞動力與資本這樣的稀缺生產因素時，供求關系會決定其價格，對這些稀缺要素進行有效分配。不論出于什么原因，對這一分配過程的阻斷，都會造成資源的錯誤分配，降低市場效率，增加整個社會運行的經濟成本。比如，上述三種類型，或歸入存在潛在的威脅國家安全的原因，阻礙外國資本的進入，會導致被意向收購的企業喪失應得利益，包括但不限于外國投資者可能帶來先進的技術，或其他的生產要素，政府的人為阻礙行為會減弱企業獲得這些競爭優勢，此類雖然屬于間接成本，但和直接成本的增加一樣，將會降低生產效率。

經濟學家通常將生產過程和相關的經濟行為分成短期和長期來考量。這種分類并不是絕對的，主要是根據市場上各生產要素在不同行業間的流動性而定。一般而言，勞動力通常是會在短期內，以較低成本就可以在行業間流動的生產要素，而短期內，資本的轉換則比較困難。所以，短期內，勞動力是可變成本，而資本是固定成本。從長期角度來講，所有的生產要素都是可變的，所有的要素都會因市場的變化在各個行業中重新再分配。這種短期與長期的劃分意味著，在正常的市場條件下，通過政策或一些政府行為阻礙外國資本在某些行業中的再分配，與生產要素在市場中的自然流動不符，會導致企業短期成本的增加，并需要企業長期和短期利益的總和來彌補這樣的損失。第二次世界大戰中，美國參戰后，其經濟由和平時期的消費者導向，在短期內改變成戰爭中的、以武器生產為主要內容的生產體系。這種改變確實帶來了生產要素短期內在行業間的轉換，但這種短期成本的增加可以由國家安全保障的迅速提升、反抗外來入侵能力的提高來彌補，是真實存在、即刻出現的收益。但是在和平時期，沒有實際的外來威脅，無法量化評估重點行業、國土安全和關鍵資源的具體指標。當遇到具體的外國投資項目時，也不能準確評估外國投資會帶來的好處。在不能準確判斷外國投資可能帶來的威脅成本和經濟收益時，對外國投資項目的否決，就完全是政策制定與執行者根據個人偏好和臆想而做出的草率決定。

五、結論與建議

在經歷了三十幾年市場的洗禮和培育之后，隨著綜合國力的強大和企業自身的成熟，中國越來越多的企業將全球市場納入到企業的長期戰略中，對外投資的規模不斷擴大。而在經歷了金融危機后，目前仍為全球第一大經濟體的美國，是中國有規模、有實力的企業一定要搶占的市場。雖然遇到華為多次收購項目的挫折，但中國的企業不應對美國市場產生恐懼心理，仍應按照自身的發展規劃執行。

第一，為保證更多的企業成功進入美國市場，相關行業協會應積極進行公關活動。因為美國的現行法規體系沒有提供關于什么是威脅美國國家安全的具體標準，完全是決策者的集體決定。由于東西方意識形態的問題，公關活動不能夠在短期內徹底改變所有決策者對中國企業的看法，但至少可以爭取到大多數，可以保證對中國企業投資項目的評估不受到個別利益集團的牽制和影響。只要美國現行的評估機制正常運轉，中國企業在美投資過程中遭遇不公平待遇的情況就會大大降低。

第二，目前在美投資受阻的企業多數是通過并購、收購的方式進入美國市場。實際上，在資金上，很多企業，尤其是國有企業是有能力采用綠地投資的方式，在美國獨立開始經營自己的企業的；在人力資源方面，大量的中國留學生和留學歸國人員也可以滿足企業經營的需要。通過綠地投資的方式，可以繞過投資委員會等機構的評估，達到企業拓展國際市場的目的。原并購、收購過程中看重的技術等資源，可以在經營過程中，通過其他的方式獲得。

第三，無論是經合組織，還是其他一些區域經濟合作組織關于外國投資的政策性規定，各個簽約國都對某些外國投資領域有所保留。我國相關涉外機構應積極研究應對措施，充分利用國際投資領域的規則，為中國企業海外投資活動增加談判的籌碼，讓所有評估委員和決策者在做出不支持決定前都需要審慎考慮在中國市場可能遇到的損失，中國企業對美投資的成功率就會大大增加。