城鎮化相關問題的理性分析

陶訓健

摘 要：改革開放以來，我國城鎮化取得了巨大成就，但也存在許多不足，理性分析和厘清城鎮化及其相關問題，對城鎮化持續、穩定和健康發展，以及城鄉居民共享城鎮化的成果具有積極意義。積極探析城鎮化路徑如下：加大基礎設施建設；改革戶籍和土地制度；完善市場經濟體制。

關鍵詞：城鎮化；工業化；市民

中圖分類號：C91 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0071-02

黨的十八大報告將城鎮化列為未來二十年中國“新四化”的一項重要內容，明確提出要走新型城鎮化道路，著力提高城鎮化的質量。如何理解城鎮化及其相關問題，對走中國特色的城鎮化發展道路具有重大的現實意義。

一、城鎮化的概念

“城鎮化”在國際上叫“城市化”，二者是同一個概念，都是對Urbanization的翻譯。“城市”是由兩部分組成的，“城”，是指帶有圍墻和駐軍的政治中心、軍事要塞和居民聚集區；“市”，是為了降低交易成本而逐漸形成商品貿易市場。在社會歷史發展進程中，二者空間趨合、功能相融，統稱為城市。“城市化”是指工業革命以來，城市數目的增多，規模擴大和人口、資源、財富、產業的集聚，其本質是傳統的農村自然經濟社會形態向現代城市市場經濟社會形態轉變的自然歷史過程。

在中國，“城鎮化”的概念被廣泛使用。中文的語境中，鎮和市，既有權力的界定，還有大小的差別。通常會認為“城市”會比較大，級別高；而“城鎮”則會比較小，級別低。城市化強調大城市的發展，意思接近于日本和中國臺灣所說的“都市化”，城鎮化更多的是強調中小城市、小城鎮。二者沒有太大實質性的差別，只是側重點有所不同。但是，“城市化”暗含的市場化過程的意思是“城鎮化”所難以表達的，因此，筆者認為城市化比城鎮化的概念更加科學、規范。

本文基于中國城市化發展的政策取向和中文語境，不加區別地使用城市化和城鎮化概念。

二、城鎮化水平

城鎮化水平，通常用城鎮人口占全部人口的百分比來表示，用于反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。改革開放以來，我國城鎮化快速發展，1978年中國的城鎮化率是17.9%，2012年達到52.6%。這意味著，在過去34年中，中國的城鎮化率提高34.7個百分點，平均每年都要達到1個百分點以上。但是，由于統計口徑的不同，中國的城鎮化率不能準確反映當前的城鎮化水平。農民進城了，但沒有市民化。第一，由于行政區劃變動，傳統的農村變成了社區，農民生產、生活方式沒有改變，但是作為市民統計被城市化了。第二，在城鄉二元體制下，戶籍問題把農民擋在了享受城市化成果之外，他們生活在城鎮但沒有在城鎮落戶，不能融入城市社會；另外，由于土地增值的潛在利益分配與戶口的緊密結合，導致不少農民不愿融入城市社會。據統計，中國有2.6億農民工“漂浮”在城市中，游離于城鄉之間。如果擠掉水分的話，我國只有36%的城鎮化率甚至更少。

中國的城鎮化率多少才是最優的呢？不少學者以西方發達國家城市化為參照，認為中國的城鎮化率在未來二十年要達到70%以上，以此為前提，提出通過大力推進城鎮化，拉動內需，促進經濟持續發展。其實，城鎮化水平的高低與經濟發展水平的高低是緊密相關的，城鎮化不僅是經濟發展最大的內需動力，更重要的是它本身就是經濟發展的結果。因此，中國的城鎮化發展必須拋棄片面追求城鎮化率的數量化的指標，關鍵是實現與經濟社會發展相適應的城鎮化水平。未來我們不僅要創造條件讓更多的農民進城，更重要的是如何消化城市現有城市農民，使他們真正轉變為市民，穩步推進城鎮化發展，從而提高城鎮化的質量和水平。

三、城市規模

關于中國的城市規模，理論界爭論頗多，其焦點在于是以發展大城市為主，還是以發展中小城市或小城鎮為主。一種觀點主張優先發展大城市。認為大城市的土地等生產要素規模效益和集聚效益高，配套設施完備，服務體系完善，就業和發展機會多，經濟輻射力強。中小城市和小城鎮自身的規模缺乏對較大產業投資的吸引力，難以形成產業聚集地，因而也無法提供大量就業機會以吸引人口聚集，缺乏推動區域城鎮化發展的動力。另一種觀點主張發展中小城市和小城鎮。認為人口過于向大城市集中而引起的一系列社會問題，不僅表現在：城市規劃和建設盲目向周邊攤大餅式的擴延，大量耕地被占，使人地矛盾更尖銳，而且還會出現交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難、犯罪頻發以及公共衛生惡化等“城市病”。中小城市和小城鎮則不會出現上述情況，而且在城鄉產業合作，轉移農村剩余勞動力，縮小城鄉差距等方面更符合我國的國情。

其實，城市的規模主要受所在區域自然和經濟條件的影響，城市過大和太小都存在規模不經濟的問題，而所謂的“城市病”也不是大城市必然的產物。比如美國紐約，比我國不少城市的人口密度都高，日本的東京、大阪等城市人口也很密集，就看不到我們常見的“城市病”。目前，我國大城市出現的許多問題，主要是滯后和脫離以人為本理念的規劃，落后的管理和服務以及公共資源在不同行政等級城市中的不公平分配等造成的，與城市的規模沒有必然的正相關。

因此，筆者認為，我國的城市規模必須適應自然條件和經濟社會發展的需要，從我國人口密度要求，工業化、信息化發展要求以及經濟全球化要求出發，既建設一批具有國際競爭力的大城市、特大城市和大城市圈，同時也建設一批富有特色、專業性強、人居環境適宜的中小城市，共同形成城市群、城市帶，實現大中小城市和小城鎮協調發展。

四、城鎮化和工業化

城鎮化和工業化是現代化歷史進程中的兩個方面，二者互相聯系，互相促進。工業化是城鎮化的經濟支撐，城鎮化是工業化的空間載體。表現為：工業化促進就業和創業，促進各種生產要素聚集和人口聚集，推動城鎮化進程；城鎮化能刺激需求，為工業化提供更好的平臺，可以為工業化提供生產要素，減少交易成本，提供龐大的市場等。就世界總體來看，城鎮化和工業化的發展是一致的，但就具體的國家或地區的一定時期來說，二者往往又是脫節的。在我國，改革開放以來，實行嚴格控制大城市發展和“離土不離鄉”的農村工業化方針，一定程度上抑制了城鎮化，造成工業化超前，城鎮化滯后的總體局面。但是，不同的地區也存在著明顯差異，在沿海地區，工業化快速發展，城鎮化嚴重滯后，大批來自農村的工業勞動力不能被城市吸納，不能成為城市市民。相反，許多中西部地區人為圈地造城，缺乏產業支撐，城市聚集度不足，有城無人，有城無市，形成“空城”、“鬼城”。因此，新型城鎮化和工業化應該互為支撐、聯動發展，產城一體，產城融合，共同促進現代化的發展。

五、城鎮化路徑

城鎮化路徑就是包括人居環境的地域性質和景觀的城區化、農民的“市民”化和經濟的市場化的自然歷史過程。

（一）加大基礎設施建設，提高城市承載力

根據經濟社會發展的要求，對城市科學規劃和合理布局，加大和完善城市的住房、學校、醫院、商場、道路、水電煤氣和通訊等基礎設施建設，變傳統的農村人居環境為現代的城區人居環境，提高城市對人口和產業的集聚和吸附能力，為城鎮化發展提供物質基礎。

（二）改革戶籍和土地制度，實現“人的城鎮化”

1.中國城鎮化的核心問題是化農民為市民，這就必須取消依附于戶口上各種特權和利益，使戶籍與各種社會福利待遇完全脫節。給進城農民以城市居民待遇，徹底打破城鄉分割的二元社會結構，逐步實現人口在城鄉之間、城市之間的自由遷徙，建立全國統一的城鄉一體化的戶籍管理制度，真正做到城鄉居民在發展面前機會平等。同時，大力發展工業和城市第三產業，化務農為務工，讓更多的“被城市化”的農民和城市里的農民工，從事非農產業，實現職業身份轉變，從而真正融入城市社會。

2.我國農村實行的是集體土地產權制度，農民戶口一旦遷離他所屬的集體，也就自動失去了土地產權和增值的潛在利益，導致許多農民雖然人進城了，戶口還在農村，甚至在城市有了穩定收入的職業也不愿化為市民。因此，改革土地政策，首先必須土地確權，規范具體集體單位的法律邊界，明確界定集體產權，非經法律行為不得剝奪，保留進城農民繼續分享集體積累收益的權利并承擔相應的義務。其次，積極推動農村集體土地使用制度改革，加大農村土地流轉步伐，探索土地集約化運行模式，發展適度規模經營，為勞動力轉移創造機會和條件。

（三）深化改革，完善市場經濟體制

現代城市本質上就是社會的高度分工和經常性交易的空間聚集，是市場經濟高度發展的產物。城鎮化的過程就是傳統的農村自然經濟為主的社會向現代城市市場經濟為主的社會轉變的過程。因此，中國的城鎮化必須改革傳統的經濟體制，培育市場組織、強化市場功能、規范市場運作，建立統一、開放、競爭、有序的市場體系，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，不斷建立和完善市場經濟體制。大力發展第二、三產業，實現產業結構優化和提升，更多創造就業崗位來吸納農村轉移的勞動力。轉變落后的生活方式和價值觀，培育并廣泛傳播建立在市場經濟基礎上的現代城市文明，實現農民從身份到本質的全面市民化。

六、農村的發展

我國城鎮化不管發展到什么程度，仍然會有相當數量的農民生產、生活在農村。隨著城鎮化的發展，未來還會有部分城鎮人逆向流入農村，因此，發展現代農村，實現城鄉一體化是城鎮化健康發展的必然要求和重要目標。

在城鎮化背景下的現代農村發展，首先，必須改革傳統的城鄉分割的二元體制，鼓勵人口和生產要素城鄉間合理流動，農民可以進城，城里人也可到農村，實現城鄉發展的動態平衡。其次，加快農業產業化步伐，推動農村工商業和服務業的發展。最后，改進農村公共服務機制，推動社會事業發展和基礎設施建設向農村傾斜，努力縮小城鄉差距，實現城鄉基本公共服務均等化。加強農村生態建設、環境保護和綜合整治，努力建設以青山綠水、寧靜幽雅為特色、融現代文明、田園風光、鄉土風情于一體的美麗鄉村。

參考文獻：

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