我國城鎮化進程中存在的問題及對策研究

王敏鴿

摘 要：當前中國的城鎮化進程中存在很多問題，需要深入研究和解決。針對存在的問題提出對策如下：改革規劃管理制度和土地管理制度，形成促進城鎮化的體制和政策環境；改革投融資制度，建立多元化的投融資體制；改革戶籍管理制度，提高城鎮化水平；推動城鄉產業化，增強城鎮建設的經濟基礎；健全社會保障體系，實現城鄉基本公共服務均等化；加強生態環境建設，走可持續的城鎮化發展道路。

關鍵詞：城鎮化；制度改革；對策

中圖分類號：F015 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0069-02

城鎮化主要是指伴隨著現代工業發展和分工細化而產生的人口向城市集中的過程。農村富余勞動力向非農業和城鎮轉移，是工業化和現代化的必然趨勢。2012年我國的城鎮化率已經達到52.6%，超過50%的中國城鎮化正在駛入加速的快車道，然而在我國的城鎮化進程中還存在很多急需解決的問題。

一、我國城鎮化進程中存在的主要問題

1.城鄉分割嚴重，二元結構明顯

改革開放后，先富帶后富的政策使得我國東部和沿海地區快速發展起來，成為我國經濟強勁增長的后備力量。但是在隨后的逐漸發展過程中卻造成我國地區發展極不平衡的后果，東西部之間、城鄉之間分割嚴重，貧富差距大，二元結構明顯。因此，城鄉發展不協調、城鄉之間存在著明顯分割化的現象成為我國城鎮化所面臨的障礙和問題。同時，城鄉之間的巨大差距，使得城鄉居民收入水平相差很大，城市的人均消費水平遠遠高于農村。而在戶籍制度的約束下，人口不能自由流動，農村居民不能享受城市居民同等的教育、社會保障等公共服務。在這種背景下，農民進城只是身份變了，居住地變了，不能享受同等的福利，生活條件等各方面并沒有發生實質性的變化，一大批進城農民由于缺乏資金或技能，很快就淪為城市貧民。所以，現階段我國的城鎮化只是一種形式上的、外在的城鎮化，是以城鎮人口數量提高為目的的城鎮化過程。

2.規劃體制不健全，土地制度存在弊端

規劃體系不健全主要體現在政府的規劃缺乏前瞻性，城鎮建設只談城鎮，忽視了農村的發展，不能將城鄉建設結合起來，從而導致更嚴重的城鄉分割。而且，政府的一些政策嚴重向城鎮偏移，子女上學、社會保障、廉租房建設等一系列為農民進城做保障的政策缺失，政府城鎮建設規劃與農民實際需求不相符，不利于城鎮的長遠發展。另外，土地制度的弊端也為城鎮化的推進帶來了障礙，土地產權不明晰、流轉制度不規范制約著農村人口向城鎮的自由流動，而且農民依靠土地所帶來的收入相當低，農民物質基礎薄弱，很多農民處于亦農亦工的狀態，輾轉于城市和農村之間，不利于農村人口向城鎮人口的快速轉變。

3.產業發展滯后，不能帶動城鎮發展

城鎮化建設需要經濟的發展作為依托，特別是需要第二、第三產業的帶動作用。而在我國大部分地區，特別是西部，產業發展相當滯后，許多地區生產力低下，雖然有豐富的農業資源，但未形成農業產業化生產，第二產業又以農副產品加工為主，而第三產業主要集中在傳統的、低水平的交通、餐飲等服務行業，沒有形成具有強大生產力的產業基礎。產業發展的滯后直接導致對勞動力吸納能力的下降，外來勞動力和人口難以進城立足，制約了城鎮經濟的發展。

4.城鎮體系不健全，功能不佳

首先，城鎮規模結構不合理，一些地區小城鎮數量眾多，缺乏大城市的支撐，而與此同時大城市又不能充分發揮帶動作用，使得大城市與小城鎮之間經濟發展相互制約。其次，城鎮經濟結構不合理，城鎮地區不能有效利用地區特色，建立具有特色產業鏈的農業經濟。忽視與周邊經濟的聯系，不能將農村社會服務和農業經濟發展聯系起來，第二、三產業發展不足。最后，基礎設施和公共服務功能不佳，比如生活垃圾的無害處理、用水普及、人均綠地面積等等公共服務不能滿足城鎮居民的需求。

5.資源環境壓力大

在加快城鎮化步伐的同時，工業化過程中“先污染，后治理”的傳統理念也帶入了城鎮化建設中，使得很多地區環境污染和生態破壞嚴重。一方面，有些地區片面地把城鎮化理解為城鎮建設，濫用土地建設一大批形象工程，同時城鄉規劃不合理，農民良田被強占并用于城鎮建設，造成了土地資源的浪費。另一方面，環保意識的缺乏，人們隨意排污，生活垃圾、生產廢水隨處可見，大氣和水體污染嚴重，同時由于缺乏對環境的管理和監督，污染行為不能得到有效的制止。這些行為都使得城鎮化的推進付出了沉重的代價。

二、推進我國城鎮化健康發展的對策研究

1.改革規劃管理制度和土地管理制度，形成促進城鎮化的體制和政策環境

一方面，改革規劃管理制度，合理進行城鄉建設規劃、產業發展規劃，實現城鄉發展的全覆蓋和城鄉一體化建設，使城市和農村得到同步發展和均衡發展，縮小城鄉差距。同時加大對城鎮公共服務和社會福利的建設，特別是保障房、社會保障等覆蓋要廣，使農村人口能夠獲得同等的機會。另一方面，改革土地管理制度，明晰土地產權，規范土地的使用和流轉，使農村土地真正為農民謀福利，同時合理規劃土地用地，減少對農地的行政侵占，完善土地征收制度，保障農民的合法權益。另外，探索多種形式的土地流轉方式，緩解城鎮化過程中的用地供需矛盾。通過改革規劃管理制度和土地管理制度，為城鎮化的推進創造有序的體制和政策環境。

2.改革投融資制度，建立多元化的投融資體制

城鎮化過程需要城鎮經濟的發展作為基礎，而在現階段，一些地區城鎮產業化發展滯后很大一部分原因是融資渠道的缺乏，資金緊張將會導致城鎮基礎設施建設的滯后，并制約城鎮經濟的發展。因此，建立多元化的投融資體制對于促進城鎮經濟發展發揮著重要的作用。具體來說，除了政府的財政投入外，應充分調動起國家、社會、集體、個人、金融機構和企業的作用，建立多元化的投融資渠道。在這之中，政府的資金主要用于基礎設施建設，創造良好的投資環境，從而吸引更多的企業或者個人投資到城鎮的建設中來。只有廣泛地利用多種投資渠道，才能使地區經濟發展更活躍，更有吸引力。

3.改革戶籍管理制度，提高城鎮化水平

我國現有的戶籍管理制度是在計劃經濟體制下限制人口流動，對城市人口嚴格管理所建立起來的，而傳統的戶籍制度已經不能適應現階段經濟社會發展的需要，所以，當前必須加快戶籍制度的改革，提高城鎮化的水平。從目前來看，先放開小城鎮的戶籍管理，對已在城鎮取得固定住所、有穩定收入來源但仍是農村居民身份的人員，居住滿一定年限后優先辦理；對具有投資移民性質的人員，在戶籍管理上相應實行優惠政策。然后再逐漸放開小城市、中小城市、大城市的戶籍管理，通過自下而上的改革，逐步建立起適應城鎮化建設所需要的戶籍管理制度。當然，需要重視的是戶籍改革不單是改變戶口，更重要的是戶口背后社會福利性質的公共服務，只有實現了社會福利的均等化，戶籍制度才實現了實質性的改革。

4.推動城鄉產業化，增強城鎮建設的經濟基礎

產業化是推動城鄉經濟發展的有效形式，我國一些地區農業經濟發展落后，沒能充分利用當地的資源優勢建立起特色的產業鏈，導致城鎮化進程緩慢。所以，建立起地區特色的產業，為地區經濟發展帶來強勁的動力是城鎮化進程中的關鍵。具體來說，一方面，改變傳統的農業生產方式，積極發展科技農業、特色農業，提高農產品的附加值，通過深化農業發展，提高農業的科技含量，實現農業經濟的全面發展。另一方面，開拓農業生產的新市場，以農業經濟為核心，輻射出其他具有市場價值的產業，將農業經濟與鄉鎮企業發展相銜接，選擇地區主導產業，組建地區企業集團，強化產業帶動功能，給城鎮經濟發展帶來持續的動力。

5.健全社會保障體系，實現城鄉基本公共服務均等化

社會保障體系的完善是推進城鎮化的重要內容。我國現階段的城鎮化率雖然已超過50%，但目前的城鎮化過于追求城鎮人口數量，是低水平的城鎮化。據調查，城鎮化背后還有許多亟待解決的問題，最重要的就是農村人口不能同等享受城鎮的公共服務和福利體系。所以，現階段，政府應采取措施完善社會保障體系，建立面向所有農村人口的失業保險、醫療保險和養老保險，擴大社會保障的覆蓋面。同時，給予失去土地且暫時無法自力更生的農村人口最低生活保障，避免他們淪為城市貧民。另外，積極組織農民工就業，為他們提供技能培訓，正所謂“授之以魚不如授之以漁”，使農民工能真正地在城市立足。總之，政府應重視城鎮化過程中的社會保障問題，使城鄉都能享受到均等的社會福利，使農民能夠真正“市民化”。

6.加強生態環境建設，走可持續的城鎮化發展道路

黨的十八大會議提出建設五位一體的中國特色社會主義，即將政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設和生態文明建設集于一體。可以看出我國對建設可持續發展的生態文明的重視。所以，在城鎮化過程中，生態環境的建設也必不可少。當前，一些地區在推進城鎮化時完全不顧環境的承受力，大肆地污染與破壞，是一種不可持續的城鎮化發展模式。因此，新型城鎮化需要以綠色生態環境為前提，走可持續發展的道路，使經濟和環境協調發展。積極宣揚可持續發展的理念，讓綠色生態的理念根植到城鎮化建設中，杜絕“先污染后治理”的行為，走生態城鎮化建設之路。

三、結語

城鎮化推動了社會的進步，促進了地區經濟的發展，是一個國家或地區生產力發展、社會進步、產業結構調整的必然趨勢。我國當前經濟的發展面臨著挑戰和風險，城鎮化進程也存在很多問題和阻礙，現階段，我國的城鎮化是一種低水平的、形式化的城鎮化，需要采取一系列措施提高城鎮化水平，從土地管理制度、戶籍制度、社會保障制度、投融資體制到生態環境建設，都需要優化和改革，使城鄉實現均衡協調的發展，使農村人口能真正地融入城市，使區域經濟得到又好又快地發展。

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