淺談借鑒諫官制度加強人大對環保工作的監督

陳鼎華

摘 要：諫官制度是我國古代一項重要的自下而上監督最高統治者的權力監督體制，古時著名的盛世時期往往伴隨著政壇言諫活動蔚然成風。通過探討唐、宋、明三個朝代的諫官言官制度對政壇權力制約的可行之處，聯系當今環保法治中出現的現象，提出自己的思考。

關鍵詞：諫官制度；環保阻礙；人大監督

中圖分類號：D691 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）26-0014-02

中國古代不乏“卑微”之臣向“高上”之君直言上諫的例子，如唐時的魏征、宋之韓愈、明之海瑞等。一國之君身系天下萬民之利害，社稷之興衰，如若無人對其施政進行諫言，當出現施政不當之時必然會危及天下萬民，危及社稷存亡。因此古時的明君都非常重視諫官言官的進諫之言，以便正自身之過失。當今中國的環保法面臨著諸多問題，其中，行政權妨礙環保工作的現象尤為突出。地方政府“一把手”在具體的行政決策和行政過程中由于其權力沒有受到有效的監督和制約，往往出于追求GDP以便增加政績而忽視或阻礙環保工作的貫徹實施。本文試圖分析探討唐、宋、明三個朝代的諫官言官制度的優點，以期對我國當今環保法的落實得到啟示。

一、唐宋明各個朝代的諫官制度以及對權力的制約作用

（一）唐代的諫官制度

唐初的統治者吸收隋朝短命而亡的經驗教訓，十分重視廣開言路、虛懷納諫，鼓勵臣子對于國家大事、君主之失直言上諫。唐高祖曾對裴寂說：“隋末無道，上下相蒙……上不聞過，下不盡忠，致使社稷傾危，身死匹夫之手。”①太宗皇帝有言：“君有違失，臣需極言。”②基于此，唐代的統治者設立了一個比較完善的諫官制度。

唐代的諫官制度可從兩個方面來探討，組織和職權。組織上，設立起居郎、散騎常侍、諫議大夫、給事中等職，負責對皇帝進諫，直屬于門下省。其中，把起居舍人、散騎常侍移歸門下省，使其成為主要的諫議機構，使得諫議權力更為集中和壯大，為諫官職責的發揮起到重要的作用。職權上，賦予諫官言事諫諍權和封駁權。首先在言事諫諍權上，唐太宗曾下詔：“自今中書門下及三品以上入閣議事，皆命諫官隨之，有失輒諫。”③這就賦予諫官能隨宰相入宮參與軍國大事的權力，以便在決策的事前進行諫言。這一詔令使得諫官的監督作用得以貫穿軍國大事決策的事前、事中、事后。其次，賦予諫官封駁權。封駁權是指，當門下省接收到草擬的詔書后，進行復審，如若不同意詔書所言的事項，可將詔書駁回中書省，負責行使這一重要權力的是給事中。“給事中之職，凡制■有不便于時者，得封奏之；刑獄有未合于理者，得駁正之；天下冤滯無告者，得與御史糾理之；有司選補不當者，得與侍中裁退之。”[1]給事中手中掌握著真正的否決權，權力之大，令人驚嘆。

（二）宋朝的臺諫制度

宋朝在御史臺的基礎上又設立了諫院，與御史臺并稱為臺諫。諫院主要負責對皇帝進行監督和進諫，在諫院體系下設有諫議大夫、司諫、正言等官職。皇帝的權力如官吏任免權、司法權甚至自己的私生活都受到了臺諫官的密切監督，如果臺諫官認為皇帝不當行使權力，即可進諫與之爭是非公理。宋人有言：“坐乎廟堂之上，與天子相可否者，宰相也；立乎殿陛之間，與天子爭是非者，臺諫也”。④

（三）明朝的言官制度

一般現在的史學家都把明時的諫官稱之為言官。明朝是封建君主專制進一步強化的一個朝代，但是，恰恰是在這個時期，明朝的言官制度卻是相當發達，為史家稱贊，“諫臣之設，明世最多。”[2]之所以出現這種情況，不得不說，與明太祖的重視有關。明太祖有言：“朕代天下理物，日總萬機，豈能一一周遍？茍政事有失宜，豈唯一民之害？將為天下之害；豈唯一身之憂？將為四海之憂。卿等能各悉心封駁，則庶事自無不當”[3]。

在最高統治者的重視之下，明朝言官被賦予強有力的進諫權和封駁權。在諫權上，言官對于皇帝和百官在政事的治理上出現弊端之時，有責任進行規諫，在規定給事中職權時有這樣的描述：“凡政令得失，軍民休戚，百官邪惡，皆得言之”[4]卷73，職官志二。在封駁權上，規定六科給事中有權駁正詔旨和六部批復的章奏，謂之“科參”。明史有記載：“詔旨必由六科，諸司始得奉行，脫有未當。許封還執奏。”[4]“六部之官，無敢抗科參而自行者。”[5]卷9，封駁值得一提的是，明朝還規定了言官任職的回避制度，明史記載：“大臣之族不得任科道”[4]，回避制度的建立使得言官得以避免官場上錯綜復雜的關系，使其更好地行使自己的職責。正是由于皇帝的重視和制度上的保障，使得明代的言官握有相當的威權，便于其對朝政利弊直言進諫，監督權力的健康運作，為減少朝廷行政過程中可能出現的錯誤提供了一個警示的平臺。

總結上述三個朝代的諫官制度，雖然在封建社會的背景下，皇帝具有最高的不可抗拒的權力，但是，由于設置了合理的諫官制度，使得最高統治者的權力受到一定的約束，對于促進朝政清明、改善吏治、減少決策失誤起到了重要的推進作用。諫官制度是我們先人的智慧性創造成果，對于監督和制約現今我國行政權力任意性和無制約狀況具有非常積極的借鑒性作用。而在我國目前追求經濟建設，忽視環境保護的大背景下，環保工作的實施中往往遭遇地方行政權的阻礙，使得環保事業事倍功半。對于如何監督和制約地方行政權對環保事業的影響，是擺在當下的一個問題。

二、當今地方政府對環保工作的影響

在我國目前的環保事業工作中，自上而下的重視程度各有不同。基本是中央領導重視，個別地方各級政府忽視甚至無視的狀況。一個地方的環保事業不是取決于法律的規定，而是取決于地方政府的態度。有的地方政府因GDP至上的政績考核因素，往往存在濫用行政權力干涉、阻礙環保工作的現象。

案例如下，在2006年的中華環保世紀行中，采訪團跟隨檢查團在遼寧省本溪市看到，位于太子河西岸的山城水泥廠污染嚴重、排放粉塵等污染物根本不達標。當地環保部門也對其一直發出限期治理的通知書，但是由于當地政府掌握著限期治理的決定權，又一直不理會環保部門的決定，以致限期治理成為無限期治理[6]。在汪勁教授組織的調研組進行基礎調研時，有基礎環保官員向調研組反映：“那些污染嚴重的企業往往是政府領導的保護地，誰也動不了，誰也不敢動。”[6]250污染嚴重的企業本應被查處嚴辦，限期治理，卻因為地方領導的包庇而任意排污。更有甚者，法律明確規定環保部門有進入企業進行現場檢查的權力，但卻因為某些企業有地方政府的干涉和重點掛牌保護，以至于環保部門遭遇到進不了重點保護企業的大門的尷尬境地。調研組在遼寧省調研時了解到：當地環保部門進行現場檢查時存在著嚴重干預問題，一些污染嚴重的企業，每天大門緊閉，沒有政府領導的批條，保安根本不讓環保執法人員進去[6]250。2010年6月17日，央視《新聞1+1》播出了“環保干部照章檢查遭停職被指破壞引資環境”。安徽蚌埠的六名環保干部，因為依法執政、照章辦事而被當地縣委停職。而對于停職的具體原因，縣委常委會卻沒有給出一個確切的回答[6]252。

綜上所述，唯GDP至上的政績觀固然是誘導地方黨政府忽視環保的根本原因，但是，由于在現階段的政治體制下，有些地方政府的權力沒有受到有效監督，儼然酷似俗稱的“土皇帝”，以致濫用手中的權力不當、違法干涉環保行政。憲法和法律規定地方各級人大有監督地方各級一府兩院的權力，但是在上述的案例中，并沒有見到人大發揮作用的身影存在過。在一個法治的社會中，環保是地方官員的法定義務，而不是他們的態度愛好，不能任由其對環保工作橫加阻礙，如何有效監督地方政府的權力行使，保障環保工作的健康運行，是擺在當前的一個重大問題。

三、借鑒諫官制度加強人大對環保工作的監督

應該說，現今《地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法》對地方各級人大監督地方各級一府兩院的職權已經做出了較為詳細的規定。如第8條第3款規定縣級以上的地方各級人民代表大會行使的職權有“討論、決定本行政區域內的國民政治、經濟……環境和資源保護……等等工作的重大事項；”第11款規定“撤銷本級人民政府不適當的決定和命令。”人大代表的職權中有一項是提出建議、批評、意見的權力。但是這些規定在現實的運作中卻沒有真正有效地運作起來。

在我國的政治體制下，省委書記兼任省人大常委會主任、市縣委書記兼任市縣人大常委會主任。當監督權和行政權都集中在一個人或一個部門的掌握下時，就形成了自己監督自己的局面，這有悖于權力制約權力的基本原理。在這樣的兼任模式下，每逢人大常委會在討論中與同級黨委有不同意見，就往往聽到“需與同級黨委保持一致”的聲音[7]。地方一些民意特別是對同級黨委的批評性意見往往被忽略或故意回避，人大很難代表人民的意愿去履行監督職能[7]。而當地方黨委一把手兼任人大常委會主任之后，環保工作就面臨著極為困難的處境。因為現今政府官員大部分都是熱衷經濟建設，忽視環境保護的，正如本文第二章所舉出的具體案例即可表明這一點。人大是防止行政決策侵害環境保護的重要防線，必須使其發揮出應有的作用。因此，借鑒古代諫官制度，充分發揮各級人大的作用為環境保護工作護航尤為重要。

參考文獻：

[1]白居易.白居易全集[M].上海：上海古籍出版社，1999：678.

[2]徐乾學.澹園集[M]臺北：漢華文化事業公司，1971.

[3]張承澤.春明夢余錄[M].北京：北京古籍出版社，1992.

[4]張廷玉.明史[M].北京：中華書局，1974.

[5]顧炎武.日知錄集釋（外七種）.黃汝成集釋[M].上海：上海古籍出版社，1985.

[6]汪勁.環保法治三十年：我們成功了嗎[M].北京：北京大學出版社，2011：248.

[7]馮創志.縣委書記不兼任人大主任值得期待[M].中國共產黨新聞網[EB/OL].http：//theory.people.com.cn/GB/16394

852.html2012-11-19.