農村義務教育財政投入需求的核算

靳衛東

義務教育發展是實現社會公平的基礎，財政投入已經成為大多數國家義務教育發展的主要經費來源。但是，受經濟發展水平和管理體制的制約，長期以來，我國的義務教育財政投入機制很不完善，投入總量明顯不足，地區投入差距不斷擴大。2005年，我國進行了“新機制”改革，試圖通過重新劃分各級政府的義務教育財政投入責任，來提高農村義務教育經費保障水平，縮小地區投入差距。但是，只有精確核算義務教育的財政投入需求，才能解決“需要多少，本級解決多少，上級轉移支付多少”的問題，并由此建立責任明確、分擔合理的轉移支付制度?！?〕所以，核算農村義務教育的財政投入需求，就成為完善“新機制”改革的核心內容。

一、文獻回顧

在經濟學研究中，成本收益分析是確定要素投入數量的主要方法。很多學者認為，這種方法同樣適用于對義務教育財政投入需求的核算。那么，如何衡量教育的收益和成本，就成為解決問題的關鍵。但是，目前國內學者所估計的教育收益存在很大差別。〔2〕楊娟對比分析了教育收益的幾種常用估算方法，包括最小二乘法、工具變量法、匹配法和固定效應法等等。她發現，使用不同的方法將導致教育收益估算結果的差異?！?〕大多數學者是通過折合后期收入來估算教育收益。這種估算方法也存在很多問題。第一，后期收入的決定因素很多，家庭環境、個人經歷、天賦水平和努力程度等等都會影響經濟個體的收入水平。所以，如何確定教育與收入的因果關系，并度量教育對后期收入的貢獻率，就成為估算教育收益的首要困難。第二，大多數學者在估算教育收益時都是考察教育的私人貨幣收益，而忽略了對非貨幣收益和社會收益的考察，這肯定會低估教育的實際收益水平。〔4〕另外，教育成本的度量困難，也阻礙了成本收益分析在教育財政投入核算中的使用?！?〕從嚴格意義上講，教育成本不僅包括直接的教育費用支出，而且還包括教育的機會成本和心理成本。但是，教育的機會成本很難計量，而核算每個受教育者的心理成本又不具有現實性，所以，很多學者是采用教育的直接費用支出作為教育成本的替代。這顯然會低估教育成本總額，使教育投入超過其最佳值。

與成本收益分析相比，使用絕對指標法來核算義務教育的財政投入需求比較簡單，成為國內外學者的首要選擇。例如，以全國義務教育財政投入水平為基準，以人口、平均受教育年限、價格指數、工資水平、經濟發展水平等因素為權重，調整計算各個省份義務教育財政投入需求，〔6〕或者根據全國教育財政投入樣本數據的正態分布特征，來確定生均教育成本，從而得到財政投入需求總量，〔7〕或者根據政府應該具有的生均教育經費投入“最低標準”，來核算各地義務教育財政投入需求，〔8〕等等。其中，最為典型的是，沈百福和李芙蓉通過設立生均義務教育財政投入的基本保障線來核算各地政府的義務教育投入缺口。〔9〕

沈百福和李芙蓉根據中小學教師的基本工資標準、補貼標準和教師職稱分布的實際情況，測算出初中和小學教師的平均月工資和年收入，由此根據2002年生師比的實際情況計算出了生均人員經費的基本標準。同時，根據2003年中小學公用經費抽樣調查結果，他們推算出了義務教育階段生均公用經費的基本標準。這樣，生均人員經費基本標準和生均公用經費基本標準相加，就可以得到初中和小學最低生均事業經費標準。另外，他們根據中小學校舍的更新改造情況，主觀賦予了一定比例的基建經費支出，從而結合上述生均事業經費標準，就得到了義務教育財政投入的最低標準。顯然，沈百福和李芙蓉所設定的這個財政投入基本保障線，并不是基于義務教育發展的需要，而是根據我國義務教育的經費支出情況取得的一個平均值。特別需要指出的是，義務教育基建經費支出標準的確定，主要是基于他們的主觀判斷，缺少嚴密的調查論證。

很多學者認為，為了提供理想的公共教育服務，核算教育財政投入的最好方法就是以產出為導向，將教育投入與教育產出聯系起來的絕對指標法，包括標準學校法、實物消耗法和最低標準法等等。但是，這些方法都需要以義務教育辦學標準為基礎，要在合理確定教育產出的條件下，核算教育財政投入需求。正是因為沒有全國統一的義務教育辦學標準，才造成了我國義務教育財政投入需求的核算困難。所以，一些學者才試圖借助于相對指標法，通過對不同國家和地區的橫向比較來重新核算義務教育財政投入的需求，以提高核算精確度。〔10〕

借鑒上述研究，本文以國家和地方的各種單項辦學標準為基礎，使用絕對指標法，來分項計算人員經費和基建經費支出，從而結合現行的公用經費標準，核算農村義務教育的財政投入需求。同時，為了彌補這些單項辦學標準的不足，本文還使用相對指標法重新進行了驗證性核算，由此分析了我國農村義務教育財政投入機制的缺陷。

二、基于絕對指標法的核算

我國義務教育分為初中和小學兩個階段。這兩個階段的培養目標不同，但都包括了維持性經費支出和基建經費支出。其中，基建經費支出包括學校設施和設備等資本性支出，以及農村中小學校舍的維修改造費用;維持性支出，即教育事業費支出，包括人員經費 (教師、教輔人員和后勤人員的工資、福利等)和公用經費支出 (公務費、業務費、設備購置費、修繕費以及其他費用)。所以，義務教育財政投入需求的核算，主要是計算中小學的人員經費、公用經費和基建經費三項支出。①義務教育財政投入不僅包括教育事業費和教育基建經費支出，而且還包括專項轉移支付資金，主要是困難補助金。目前，我國農村義務教育困難補助金的需求規模很小，僅占義務教育經費支出的5%左右。并且，隨著我國經濟的發展，農民的收入水平不斷提高，困難補助金的需求還將繼續降低。所以，本文并沒有將這部分資金需求核算在內。

2007年，財政部、教育部印發了《關于調整完善農村義務教育經費保障機制改革有關政策的通知》，適度改變了農村義務教育的轉移支付政策。其中，最為重要的是，初步確定了公用經費標準，即，東部地區小學生均350元，初中生均550元。根據河南省的測算，中小學生均公用經費實際需求應該在560元和350元左右?！?1〕基于這兩方面的數據，本文選擇了小學生均350元、初中生均550元作為我國義務教育公用經費的統一標準。那么，核算義務教育財政投入需求，就歸結為中小學人員經費支出和基建經費支出的核算。

(一)人員經費支出的核算

人員經費支出主要是指教師、教輔人員和后勤人員的工資、福利、津貼和獎金等支出。這部分支出的核算方法是，求出各地農村中小學教職工的數量，乘以各地教職工的平均收入，然后再合計各地的人員經費支出。

1.教職工的數量

2001年，我國發布了《關于制定中小學教職工編制標準的意見》，規定農村初中教職工與學生之比為1:18(縣、鎮為1:16)，農村小學為1:23(縣、鎮為1:21)。各省可以依據本地的實際情況制定具體的實施辦法，但在原則上不能突破國家統一標準。按照這一標準，根據農村中小學在校生數，可以計算得出我國農村中小學教職工的最低數量，如表1中第1、2列數據所示。

表1 2009年各地農村中小學的人員經費支出

2.教職工的平均收入

中小學教職工的收入，不僅包括國家規定的基本工資，而且還包括了福利、獎金、津貼、保險等等。如果單獨核算基本工資，會低估中小學人員經費支出水平，并且，按照全國統一的工資標準來核算各地教職工的收入，也難以消除價格成本、經濟發展、地理環境等地區因素的影響。①在傳統的核算方法中，人員經費支出的確定需要考慮兩個因素:一是人員經費標準問題，即國家規定的基本工資標準 (四項工資之和)，以及教職工的各項福利 (財政和學校按比例交納的住房公積金、養老金和醫療保險費等);二是教師的結構，包括專業結構、年齡結構、學歷結構和職稱結構等。考慮到地區因素的影響，從這兩個方面來核算義務教育人員經費支出將十分繁瑣。本文不按照現有的工資標準進行逐項加總，可以有效避免這種核算困難。

考慮到數據資料的可得性，在這里，本文首先測算了全國初等教育和中等教育的教職工平均收入與教育行業平均收入的比值，然后將這兩個比值與各地教育行業的平均收入相乘，估計得出各地中小學教職工的平均收入。2009年，按行業劃分，教育行業的平均收入為30185元，初等教育教職工的平均收入為26258元，中等教育教職工的平均收入為29889元。所以，在全國范圍內，初等教育和中等教育教職工的平均收入與教育行業平均收入的比值為:26258/30185=0.8699，29889/30185=0.9902。利用這兩個比值去乘以各地教育行業的平均收入，就得到了各地小學和初中教職工的平均收入，如表1中第3、4列數據所示。

3.人員經費支出的合計

根據各地中小學教職工的數量和平均收入，可以得到各地中小學的人員經費支出，如表1中第5、6列數據所示。由此，很容易計算得出，農村中小學人員經費支出的數量是:577.37億元和450.55億元，所以，中小學生均人員經費支出是:1056.8元和1546.15元。

(二)基建經費支出的核算

考慮到農村中小學的設施和設備等資本性支出通常是以專項資金的形式由政府單獨劃撥，所以，本文并沒有將這部分資金核算在日常財政投入需求之內。因此，基建經費支出的核算只需要確定三項指標，即生均建筑面積，建筑成本以及校舍建筑的折舊率。

1.生均建筑面積和建筑成本

首先，按照國家標準，農村小學的平均校級規模為12個班，班級規模為45人;農村初中的平均校級規模為18個班，班級規模為50人。①1996年《農村普通中小學校建設標準 (試行)》對農村普通中小學的學校規模、班級定員、學校布局、校址選擇、校舍種類與建筑面積、學校辦公和生活用房等標準做出了詳細規定。12個班級的小學和18個班級的初中是屬于國家規定最佳校級規模的平均值。為了簡化分析，本文按照中小學平均校級規模來核算基建經費支出，既可以在總量上保障各地農村義務教育的經費需求，又可以通過平減處理，測算其他校級規模的財政投入需求。

如表2中第4、5列數據所示，在18個班級和12個班級的中小學校級規模上，各地對校舍建筑面積的要求是不同的，甚至存在很大差別。不過，這些要求基本都大于國家標準。所以，本文選擇國家標準作為各地校舍建筑面積的最低要求，即小學生均4.34平方米和初中生均5.78平方米，并以此為標準來核算農村中小學的基建經費支出。

其次，在我國，各地校舍建筑的價格成本是不同的，地理環境、人工成本、抗震要求、建筑結構等因素都會影響到各地建筑成本的差距。為了避免對各地建筑成本的單獨測算，本文借用各地的竣工房屋造價作為農村中小學校舍建設的成本，如表2中第1列數據所示。

2.基建經費支出的合計

在表2和表4中，根據各地建筑成本和農村中小學在校生數量，結合中小學校舍建筑面積的標準，就可以求出各地農村中小學校舍建設的總成本。假設中小學校舍建筑的使用年限是50年，那么，折舊率就是2%，由此可以得到農村中小學每年的生均基建經費支出為157.81元和213.77元。

“新機制”提出，中小學校舍的維修改造費用標準是每平方米500元，將由各級政府按比例承擔。但是，從各地的房屋造價成本來看，這部分資金顯然不能彌補校舍建設的需要。如果現有校舍建筑的質量較差，其使用年限不能達到50年，那么，基建經費支出的資金缺口會更大。這種制度安排，會使農村中小學基建經費支出的大部分投入責任落到基層地方政府身上，而中央和省級政府的投入責任較小。

表2 2009年各地建筑成本以及中小學生均基建經費支出

(三)核算結果的分析

OECD國家與WEI國家 (即參加聯合國教科文組織與經合組織的世界教育指標項目的發展中國家)義務教育的資本性支出占教育經費的比例在7.8-9.3%之間?？紤]到我國目前中小學校的基建情況，我國農村義務教育的基建經費占比應該在9%左右?！?2〕根據前文分析，我國中小學生均人員經費支出是1546.15元和1056.8元。如果中小學公用經費支出是550元和350元，那么，基建經費占比就是10%和9.3%，如表3所示，基本符合國際通行標準。不過，由于基建經費支出的核算是使用最低的校舍建筑面積要求，而人員經費和公用經費支出的核算是使用中小學教職工的平均收入和現行國家標準，所以，表3中三項經費支出的配置結構合理，正好就說明了目前我國農村義務教育的人員經費和公用經費支出偏低。

在數量上，2009年，我國農村小學生均預算內教育經費支出為3178.08元，農村初中生均預算內教育經費支出為4065.63元，遠遠大于按照現有的各種單項義務教育辦學標準而核算得出的結果，即小學生均1564.61元和初中生均2309.92元。這說明，一方面，各地農村義務教育存在著嚴重的財政投入差距;另一方面，現行的各種義務教育辦學標準普遍偏低，重新制定義務教育國家辦學標準已經成為一項緊迫任務。

表3 農村中小學生均經費支出的數量及項目結構(單位:元)

三、基于相對指標法的核算

核算教育財政投入需要考慮多方面的因素，單純從一個視角或者使用一種方法來核算，很容易產生偏誤?！?3〕從總體上看，如前文所述，義務教育財政投入需求的核算方法有兩種，即絕對指標法和相對指標法。由于我國缺少統一的義務教育辦學標準，所以，基于絕對指標法的核算必然會有很多不足。因此，使用相對指標法重新進行核算，以驗證前文研究，就顯得尤為重要。

(一)核算過程

在這里，相對指標是指，在一定時期內，義務教育財政投入與其它相關指標的比例，如義務教育財政投入占GNP(GDP)的比率、義務教育財政投入占財政總支出的比率，等等。在現有研究中，最常使用的相對指標是生均投入指數，即生均教育財政投入占人均GDP的比例。一般情況下，各國的小學生均經費指數集中在19%左右，初中生均經費指數平均為24%。〔14〕以此為標準，根據各地的人均GDP，就可以得到我國小學和初中生均經費需求。然后，將每十萬人中各級學生在校生數乘以農村人口數，可以得到農村小學和初中的在校生數量，如表4所示。由此，生均經費需求乘以在校生數量，就得到了各地小學和初中的財政投入需求，從而可以核算出我國農村義務教育的財政投入需求。

(二)核算結果分析

首先，根據各地各類學校的在校生數量，可以計算得出農村小學和初中的在校生總數為54633595人和29140151人。其次，根據生均投入指數以及各地的人均國內生產總值，結合各地的農村小學和初中的在校生數，可以合計得出我國農村小學生均經費需求是:2446.52×108/54633595=4478.05元，初中生均經費需求是:1685.13×108/29140151=5782.85元。這遠遠大于絕對指標法的核算結果，也超過了2009年農村義務教育的預算內教育經費支出水平。

2009年，我國預算內教育經費為11974.98億元，占財政支出76299.93億元的比例為15.69%，占全國GDP總量的3.59%。其中，農村小學生均教育經費支出為3178.08元，農村初中生均教育經費支出為4065.63元。按照上述核算結果，我國還應該增加農村義務教育財政投入1210.62億元，包括:農村小學財政投入 (4478.05-3178.08)×54633595/108=710.22億元，以及農村初中財政投入(5782.85-4065.63)×29140151/108=500.4億元。這時，我國預算內教育經費支出會增加到11974.98+1210.62=13185.6億元，其占國內生產總值 (GDP)的比例為3.87%，距離我國長期以來確定的教育經費支出占全國GDP 4%的目標還有0.13個百分點。另外，增加后的義務教育財政投入總額為 (4478.05×54633595+5782.85×29140151)/108=4131.65億元，占到全國預算內教育經費支出的31.33%，仍然偏低。①通常認為，合理的教育財政資源配置方式是，公共教育財政投入占GDP的比例達到4%-5%，而用于初等教育的財政性支出占GDP的比重要達到2%-3%(王元京，崔盛，2009)〔14〕。

顯然，如果我國將預算內教育經費支出占GDP的比例由3.87%進一步提高到4%，而增加的經費全部用于義務教育②國務委員劉延東提出，未來教育經費的增長將主要用于義務教育，以快速提高義務教育的經費保障水平。參見:2009年《在全國推進義務教育均衡發展經驗交流會上的講話》。，義務教育財政投入占預算內教育經費支出的比例才能達到48.6%，基本符合三級教育財政資源配置的國際慣例。

表4 2009年農村中小學在校生數以及生均經費需求

四、結論與政策建議

精確核算農村義務教育的財政投入需求，是制定合理轉移支付制度的前提和基礎。我國至今沒有出臺統一的國家義務教育辦學標準，使用絕對指標法進行財政投入需求的核算必然會有很多不足，很難實現核算結果的精確和有效。所以，本文不僅是以國家和地方的各種單項辦學標準為基礎，使用絕對指標法核算農村義務教育的財政投入需求，而且還借助于相對指標法進行了驗證性核算，以充分揭示我國農村義務教育財政投入機制的缺陷。

首先，在數量上，按照各種單項辦學標準核算得出的農村義務教育財政投入需求很低，甚至遠遠低于2009年農村義務教育的實際財政投入水平。這一方面說明，農村義務教育的各種辦學標準并不合理;另一方面也說明，各地之間存在著嚴重的農村義務教育財政投入差距。根據相對指標法的核算結果，如果我國將預算內教育經費支出增加到GDP的4%，而增加的經費主要用于義務教育，其中，將1210.62億元用于農村義務教育，那么，農村義務教育生均經費投入水平就能達到國際通行標準，并且，義務教育財政投入占全國預算內教育經費支出的比例可以達到48.6%，基本符合三級教育財政資源配置的國際慣例。

其次，在結構上，農村義務教育的人員經費和公用經費支出相對較少，而中央和省級政府的財政投入責任相對較低。在項目結構方面，如表3所示，人員經費支出是按照各地教職工的平均收入進行核算，公用經費支出是采用了國家現行標準，而基建經費支出是根據最低的辦學條件進行計算。這時，三項經費占比符合國際慣例就說明，我國農村義務教育的人員經費和公用經費支出偏低。在來源結構方面，根據“新機制”的安排，中央與中西部地區地方政府的公用經費投入責任，是按照8:2和6:4來劃分，而基建經費投入責任是按照5:5來劃分①參見:《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》(2005年12月)。。那么，根據三項經費占比，如果不考慮其它轉移支付對教育財政投入的影響，中央財政投入的義務教育經費占比不會超過15%。這時，如果每個省級政府也是借鑒“分項目、按比例”的財政投入模式，對公用經費和基建經費采取配套型專項轉移支付政策，那么，省級政府的財政投入占比也會低于15%。這就導致基層地方政府的教育財政投入占比在70%以上。這種財政投入責任劃分與我國各級政府之間的財權結構安排形成了鮮明對比②2009年，中央與地方政府的財政收入是35915.71億元和32602.59億元，分別占全國財政收入總量的52.4%和47.6%。。

因此，盡早出臺國家義務教育辦學標準，調整義務教育財政資源配置的項目結構，增加義務教育財政投入，特別是增加中央和省級政府的財政投入責任，都將是提高農村義務教育經費保障水平和完善“新機制”改革的重要內容。

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