城鎮化與城鄉社會保障制度統籌發展研究

汪國華

一、社會保障制度城鄉分割的歷史剖析

1.城市社會保障制度圍繞“單位制”設計

新中國成立之初，面臨內憂外困的形勢，必須迅速壯大工業，全力組織生產以應對發達國家的圍逼和國內經濟的短缺。這種情況下，工人便成為這個社會當然的生力軍和主力軍，中國社會進入了獨特的“單位制社會”形態，〔1〕中國的福利制度是完全通過單位來管理的，受益人只包括單位的職工。〔2〕圍繞工人絕對地位和單位制度社會需求，社會保障制度設計便以滿足職工需求進行設計。

2.戶籍制度使二元社會保障制度開始形成

1958年，我國決定推行戶籍制度之時，重要的考慮是因為城市已經容納不了太多進城的農民。但是，戶籍制度的設計超乎了預計的效果，它不僅使得農民失去自由遷徙的理由，同時，也使得城市居民自然地視農民為“外來者”。城市人和農民成為完全不同的身份，經過長期制度積淀的身份，逐步形成了層級。層級一旦形成會進一步固化身份，使得群體之間的界限非常鮮明。如此循環，經過上層制度設計，形成社會認同，使得城鄉社會保障制度在短期內彌合的可能性非常小。身份證的實行造成了兩個完全不同的場域，在兩個場域中，政府實行的是不同的社會保障制度。〔3〕探討統籌城鄉社會保障制度的時候，需要考慮已經形成和固化的身份制度。

3.合作化運動固化了二元社會保障制度

農村合作化運動時期，城市的社會保障制度建設有條不紊地繼續運行，尤其是城市醫療保險制度中，職工家屬半免費地享受醫療保險是單位福利的延伸。合作化運動期間，伴隨著毛澤東“把醫療衛生的重點放到農村去的號召”，一場聲勢浩大的農村合作醫療運動開展起來，這場運動其一，強化了農村醫療合作制度的重要性，但忽略了養老保險等其他社會保障制度的建設;其二，進一步確定了農村合作醫療制度的農村、農民和合作化運動的屬性，使其與城市醫療保險制度完全不同。在獨特的社會時空條件下，農村社會保障制度得以正常運行，并贏得高度贊譽。

4.市場化改革形成城鄉社會保障體系的鴻溝

改革開放之后，農村社會保障制度缺少政治主體的依靠和權力主體的呼吁，長時間內農村社會保障制度是缺失的，農村合作醫療參合率滑至4%。由于財政汲取能力的減弱、〔4〕農村社會保障出資主體的爭議和城市現代化建設的需要，農村的各項社會保障制度建設被擱置。城市工業社會發展的需要和單位主體地位的進一步強化，需要中央財政和省市財政不斷地注入資金到城市社會保障。同時，由于農村社會保障主要出資主體消失，中央政府、地方政府和醫療機構等在博弈中僵持。這種情況之下，城鄉兩種社會保障制度朝向兩個不同的方向發展。

經過縱向分析，城鄉社會保障制度存在本質上的差異，農村社會保障制度與城市相比，具有顯性的三個特征，社區性、低層次性和非制度性。〔5〕其原因有三個方面，其一，城市形成的“單位制社會”與工業化、城市化進程相匹配;其二，農村社會的政治運動推動而形成的社會保障制度是短暫的，農村合作醫療依靠的是人民公社制度、中草藥和合作醫療制度;其三，城鄉社會保障制度設計的類型存在差別，農村基本以合作醫療為主，輔之以五保制度等，城市社會保障制度設計則較為完備。

二、城鄉社會保障制度統籌的必要性

(一)城鎮化運行的內在邏輯

1.改革開放后城鎮化推進的速度明顯提升

改革開放之后，農村的養老保險和合作醫療制度建設幾乎處于停滯狀態，其他各項社會保障制度更是如此。家庭聯產承包責任制的推行，使農村社會保障有了家庭和土地的替代角色，尤其是進一步強化了家庭保障的責任，國家則自然地退出了農村社會保障領域。這一時期的農村，一方面為城市的工業化和城市化發展提供了充分的生活必需品，如糧油等，另一方面，隨著征地加速，可耕地減少，大量的農民流入城市，為工業化準備了大量的勞動力，帶來城市整體經濟水平增長;再者，農村人口流入城市和城鎮征地加速，提升了城市化水平。由此不難發現，雖然農村社會保障制度缺失，但是，城市化水平即城市基礎設施、公共服務、人口軟實力和城市人口比重等反而有了明顯的提升。這種現象在西方社會和亞洲學者眼中被稱之為“中國奇跡”甚至“中國模式”〔6〕。農村社會保障制度的缺失似乎為城市化水平的提升準備了動力。

2.農村社會保障制度建設的停滯給城鎮化加速增添了障礙

其一，SARS病毒考驗中國農村公共衛生體系。由于傳播渠道的改變引發謠言，城市和農村均出現不同程度紊亂，尤其是農村地區。其二，缺少社會保障的農村勞動力給城市建設帶來雙重效應。在“生存——經濟預設”〔7〕條件下，城市工資水平、工作條件和生活方式等的吸引，使得大量的農村勞動力流向城市。他們一方面為城市創造財富，發展自己的能力，另一方面，則要享受政府的公共服務，包括部分社會保障。其三，農村龐大的老年人口帶來的系列問題成為社會保障制度建設和城鎮化建設的重大挑戰。我國擁有2億左右老年人口，主要集中在農村。大量農村勞動力無歸期地外出，使得傳統的家庭養老和土地養老模式不能復返。缺少農村精英的農業生產只能外包，老年人口無法依靠農業生產的收入實現養老;同時，子女的長期外出，家庭養老的日常化特征根本無法實現，這更深層的是給城鎮化帶來巨大挑戰。

(二)城鎮化與社會保障制度建設關系演變與效果分析

理論上，一方面，隨著工業化加速和城市化水平提升，社會保障制度建設獲得了重要的制度和資金支撐。工業化國家不斷地從管理型向治理型轉變，福利型國家初步顯現。〔8〕福利國家制度為社會保障制度建設提供了有利的制度依據，國家為公民謀福利是當然的。〔9〕并且，在社會保障和社會福利供給主體方面實現了政府、民間組織和市場參與等多元化模式。另一方面，社會保障制度的發展有利于城市化水平提升和工業化推進。社會保障制度的建立和健全，完善了工業化和城市化的制度支撐體系。社會保障制度為勞動力生產和再生產提供了基本保障，為財富創造奠定基礎。依據中國社會保障與城鎮化發展經驗，兩者關系不斷地發生變化。

1.城鎮化與社會保障制度之間關系演變

其一，城鎮化與工業化建設的加速推進，城鄉社會保障制度非對稱運行。20世紀80年代以來，在鄉鎮企業、經濟特區等特殊經濟組織形式帶動之下，中國城市化出現了高速推進。城市人口不斷增加，城鎮化水平不斷提高。城市社會保障制度有效運行，城市醫療、養老、最低生活保障制度等保障了城市工人和居民的生產與生活。相比之下，農村社會保障制度建設則明顯停滯，國家與各級政府不再向農村社會保障注入資金，農村社會保障制度處于自我管理階段。〔10〕其二，國民收入的高速增長與基本公共服務包括社會保障的低投入。改革開放后的很長一段時間，即便對城市基本公共服務包括社會保障有一定投入增長，但是，相對于國民收入的增長速度而言，這種增長是微不足道，對農村公共服務投入更是非常少。其三，城鎮化與社會保障制度從悖論運行逐步向正常回歸。回歸常態的契機在于21世紀世界爆發的金融危機和國內諸多突發事件，如公共衛生事件、自然突害事件和群體突發事件等。這些事件的密集爆發，使得政府的行為傾向發生變化，經濟發展與社會發展地位趨同，相關社會政策也相繼出臺。

2.城鎮化與社會保障制度悖論運行的原因

對于這種悖論關系，可以從不同角度給予解釋，財政分配制度的不均等、城鄉二元體制的設計、政府體制改革的滯后、發展觀念的落后等。把視角伸向歷史時，國家、市場與社會的關系演變具有很強的解釋力:

其一，趕超戰略時期國家主義的凸顯。在這種狀態下進行工業化建設，只能借助以農補工的方式。在如何補貼城市、補貼時長等方面，農民完全沒有能力去協商，只能任憑中央政府的安排。農村之所以被犧牲，重要原因在于國家與社會力量的嚴重失衡，國家占絕對主導。其二，改革開放后經濟取向忽略社會公平，市場崇拜盛行。改革開放之后，市場經濟成為嵌入國家與社會的重要機制，〔11〕國家與市場相互捆綁，國家的角色從以前的絕對權威，變成受制于市場，同時市場也受制于國家，社會仍然是局外人角色。其三，進入21世紀之后，國家、市場和社會關系逐步回歸正常狀態。社會組織的興起為社會利益的正常表達提供了條件，國家法團主義向社會法團主義轉變具有一定可能性。〔12〕

3.城鎮化與社會保障制度悖論運行的影響

城鄉社會保障制度的非對稱運行，一方面使得城市發展水平遠高于農村，從表面上看中國的城市化水平提高較快，但這是以農村的落后與發展能力滯后為代價的。另一方面，這又使得城鎮化水平提高受限，城鎮化過程中，失地農民和郊區農民社會保障水平直接影響著城鎮化水平的進一步提高。不僅如此，農村發展的嚴重滯后和公共服務的非均等化，也將直接影響城市化水平提高。與此同時，國民收入高速增長，而基本公共服務包括社會保障的低投入，引發了居民對政府社會福利提供情況進行反思，這將對社會穩定和社會秩序產生沖擊。這種情況引發的是公眾對制度體系的信任度降低。大規模的群體突發事件，尤其是農村流動人口的非利益相關型的躁動，更是對農村社會保障制度不完善的反映。

三、城鄉社會保障制度改革的現實舉措

當前，我國城鄉之間和地區之間的社會保障水平存在明顯的差距，城鄉之間社會保障質量存在嚴重的非均衡性和非公平性。〔13〕農村遠趕不上城市保障水平，并且在城市化趨勢加速情況下，城市發展速度更快，兩者之間的差距會進一步拉大。

(一)醫療社會保障領域的改革嘗試:醫療水平差異顯著

衛生公平性問題的解決已經成為中國醫藥衛生事業發展的關鍵。〔14〕長期以來城市傾向的醫藥衛生發展模式，使得優質資源和醫院精英流向城市，農村精英人口也隨之流向城市。顯然，這種制度設計一開始就已經將居民進行了分層，并且對城鄉醫療衛生費用投入非常不均衡，最高時城市是農村的3倍有余。

表1 我國醫療衛生總費用在城鄉之間分布

1.新型農村合作醫療試點與實行。傳統農村合作醫療被世界衛生組織和世界銀行贊為“以最少投入獲得了最大健康收益”的“中國模式”。①參見世界銀行:《1993年世界發展報告:投資于健康》，中國財政經濟出版社1993年版，第210-211頁。更為關鍵的是，在城市化水平較低的中國，城市高質量醫療服務和高水平的醫生直接到農村或培訓赤腳醫生，使得農村醫療衛生的軟實力非常高。2003年，新型農村合作醫療在全國試點并逐步推行，中央政府和地方政府開始承擔起農村醫療保障過程中的部分財政責任。但以大病統籌為目標的新型農村合作醫療仍然不能解決農村看病難和貴的問題，統籌也僅限于縣級層次。這樣一來，農民大病存在兩種風險，要么限于本地治療，疾病本身可能會加重;要么轉地治療，但異地報銷存在風險。

2.保障水平與滿意度的非同步。在各地不斷改革的實踐中，出現了大病報銷、大病+門診報銷、大病+基本藥物報銷等模式，即便如此，農民對于新型農村合作醫療的滿意度仍然不高。新型農村合作醫療繳費水平和報銷水平遠低于城市，這種保障水平也確實不能保障他們對于醫療服務的需要。優秀醫療衛生資源向城市集中，農民無法選擇醫療機構，且花費高昂才能住院，因此，鄉村衛生機構萎縮是自然之事。而鄉村衛生機構的數量、人員 (如圖)和水平下降無疑不利于新型農村合作醫療制度的推行，它制約著農村醫療社會保障發展，也進一步拉大了城鄉差距。

3.新醫改的成果與城鄉醫療保障水平。2005年，國務院發展研究中心關于醫改的研究報告稱，中國醫改從總體上講不成功。2009年開始，全國進行了新醫改運動，以建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度為總體目標，為群眾提供安全、有效、方便、價廉的醫療衛生服務。

表2 城鄉基本醫療保障體系的覆蓋率

從統計數據上來看，農村基本醫療保險覆蓋率達到了97%以上。不過，覆蓋只是指標之一，更重要的指標是籌資水平、保障水平和滿意度等。城鎮職工醫療保險社會支出比重遠遠高于農村居民和城鎮一般居民，農民醫療保險的低社會支付率使得農民看病依然貴。

(二)養老社會保險均等化改革:城鄉仍是兩條軌道運行

1.城鄉社會養老保險加大改革力度

2003年，我國養老保障改革進入地方試點階段，新型農村社會養老保險政策規定，養老金由個人、集體和政府三方共同籌資。2009年進入中央試點階段，貫徹廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的原則，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。就城市方面而言，20世紀80年代始，我國開始推行以退休費用社會統籌為主要內容的養老保險制度改革。1993年提出養老保險實行社會統籌和個人賬戶相結合的制度，1997年，正式確立統賬相結合的制度。城市養老保險從參保人員看，既包括各類用人單位的職工，也包括無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員以及其他靈活就業人員。至于城保和新農保之間的銜接，社會保險法第22條明確，省級政府可根據實際將城鎮居民與新農保合并實施，但現實中，這缺少操作性。

2.城鄉二元社會養老保險制度給統籌帶來了困難

造成中國社會養老保險制度亂象的根本原因在于依附于城鄉二元經濟結構背景下的社會福利制度的差異性供給。〔15〕在城鎮企業職工養老保險制度和新型農村養老保險制度建立之后，關鍵是要解決好這兩種制度的銜接問題，〔16〕或者可以將養老保險的統籌層次與模式定位為“穩定省級統籌，促進全國調劑”〔17〕。為此，有些學者提出以改革農村養老保險為突破口，逐步實現社會保障城鄉一體化。2012年底，國家頒布《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法征求意見》，適用條件首條是:職保、新農保、城保這三種制度中參加過兩種或兩種以上制度的人員。目前，同時參加這三項養老保險中的兩種或以上的人員非常之少，也就是說，城鄉養老保險制度銜接仍是從特殊群體著眼，難以普遍適用。

四、城鎮化與城鄉統籌發展背景下社會保障制度建設路徑

目前在我國的學術界，對統籌城鄉社會保障模式存在三種觀點:統一模式、整合模式、專門模式，其中“整合模式”(即過渡模式)更加合理，其既能照顧當前的實際和可能，又能為今后的城鄉統籌奠定基礎。〔18〕不過，無論哪種模式，實質上都難以很好地統籌城鄉社會保障制度，因為就社會保障制度本身的統籌路徑設計是短期的，而更深層次的問題在于相關公共服務及時跟上，二元公民身份差異的消解。我國現有的公共服務制度設計仍堅持身份和地域區分，因此，既要針對城鄉二元社會保障出現的原因實施有效的統籌路徑，又要使這種路徑實施可行，挑戰巨大。對這一情況，可以從以下方面考慮:

1.以城鄉居民社會權利實現為社會保障制度統籌的依歸

統籌二元社會保障制度，實質是將農民和市民納入同一身份待遇中，以社會公民身份保障兩者基本身份平等。在托馬斯·馬歇爾看來，社會權是一種要求獲得實際收入的普遍權利，而實際收入并不按人們的市場價值來衡量。〔19〕社會保障制度最直接滿足的是公民的社會權利，社會權利可作為研究福利模式的一個起點，社會福利的“非商品化”與社會權利相對應。〔20〕社會保障屬于個人層面的、積極的、相對的社會經濟權利，每個公民都應該在遇到困難時得到某種程度的社會保障。〔21〕基于此，城鄉社會保障制度建設是實現居民社會權利的重要舉措。

2.公共服務均等化視角下社會保障城鄉一體化的路徑分析

社會權利外在的顯性表現是基本公共服務，基本公共服務均等化的實現有利于城鄉公民社會權利的實現。因此，探索基本公共服務均等化視角下的社會保障制度統籌路徑尤顯重要。

其一，保障城鄉居民最基本的公共服務均等化，其中包括最低生活保障制度、醫療衛生保障等。根據國際經驗和我國現階段的實際，義務教育、公共衛生和基本醫療、最低生活保障應當是城鄉公共服務中的“基本”項目〔22〕。通過實現不同群體、不同區域和城鄉的基本公共服務均等化，城鄉社會保障一體化就有了基本的方向，即以實現城鄉居民基本社會權利為目標。其中，統籌城鄉最低生活保障制度是當前基本公共服務均等化最為重要的內容之一。對基本社會權利的保障有利于實現農村居民“公民待遇”的獲得和對社會制度的認同，這對社會保障制度的合理制定和良性循環有重要意義。

其二，通過對流動人口和市縣一體實施配套的基本公共服務，逐步達到全國范圍內城鄉和區域的基本公共服務均等化。我國市縣級統籌以地域一體化為目標，而中央和省級政策以社會群體為導向，不同的統籌政策在同時運行的過程中產生互斥。可以嘗試建立“省域公民身份”的構想，在統一的省域公民身份基礎上，對省內戶籍的各類居民實行統一的社會保險制度。〔23〕統籌城鄉間公共資源，增加農村公共服務供給，實現基本公共服務均等化。通過居住證制度嘗試，可以實現極少部分流動人口與戶籍人口公共服務均等化。沒有獲得戶籍的流動人口，理論上可以通過辦理居住證獲得部分基本公共服務。

其三，分期實施公共服務均等化策略。就長期而言，城鄉社會保障“全面覆蓋”和項目齊全，戶籍身份不再是確定能否享有社會保障權利的依據，而保障內容包括城鄉建立社會保險、社會救助、社會福利和社會慈善事業等所有基本社會保障項目。〔24〕近期而言，加大農村最低生活保障制度、五保制度和醫療求助制度等急需的基本公共服務建設。總之，無論是從期還是長期著眼，都需要從基本公共服務向公共服務拓展，拓寬城鄉居民均等化享受公共服務的內容。

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