歐洲瓦登海開發對江蘇沿海大開發的啟示＊

張振克，謝 麗，2，張凌華，王德剛，陳影影

（1.南京大學海岸與海島開發教育部重點實驗室 南京 210093；2.廣東商學院資源與環境科學院 廣州 510320）

1 瓦登海的開發與保護

1.1 海域概況與圍填海歷程

歐洲北海是一個陸架淺海水域，北海平均深水90m，面積75萬km2。北海是全球的一個大型海洋生態系統（large marine ecosystems）之一，具有明顯的海洋生物多樣性［1］。瓦登海是歐洲北海海域東南部的一個近岸海域，總面積約為1.5萬km2，海岸線穿越德國、荷蘭和丹麥3個國家，綿長1500km（圖1）。瓦登海在德國境內面積最大，覆蓋石勒蘇益格－荷爾斯泰因州西部沿海近25萬hm2的面積。在這一區域，春季平均潮差2～3.4m之間波動，易北河河口較大，其邊界為人工建造的高達7.5～8.8m的海堤，海堤前緣廣泛發育鹽沼濕地和潮灘地貌。這里的鹽沼形成于冰后期海侵，但是隨著19世紀末密集的木樁柵欄促淤工程的實施，鹽沼規模進一步擴展。德國北部鹽沼圍墾始于11世紀，對潮灘的圍墾始于20世紀50年代。1954—1990年，共有33400hm2的潮灘被圍墾。同期，在整個瓦登海范圍內，大規模的開墾也在進行，但德國境內的圍墾規模遠遠大于荷蘭和丹麥的圍墾規模，這一期間共墾地近45000hm2，圍墾區共計39塊（表1）［2］。沿岸各州筑堤工程止于20世紀90年代初。海岸環境保護及生態系統修復的展開和海平面上升、海岸防護等諸多的因素共同制約下，瓦登海圍墾結束成為必然。

表1 瓦登海20世紀50—90年代末圍墾情況

圖1 瓦登海概況

荷蘭毗鄰歐洲北海海域，是典型的低地之國，1／4的國土在海平面以下，最低點位于海平面以下6.74m，如果沒有先進的堤防設施，荷蘭2／3的國土將受到洪水的危害，洪水影響的這一區域的經濟總量占荷蘭GDP的70%。荷蘭海洋工程的歷史是與洪水抗爭的歷史，在防御河流、海洋洪水災害的進程中，兼顧對土地資源的需要實施圍海造地工程，圍海造地為荷蘭創造了大量的土地資源，拓展了荷蘭人的生存空間；也大大改善了沿海低地的生存環境，樹立了國際圍海造地的典范［3］。為了抵御風暴潮海洋災害，最大的工程項目是Zuider海海堤的圍堵合攏，這條長約30km的高標準海堤在1927—1932年期間完成，該海堤切斷了堤內與北海的直接聯系，大大降低了洪水風險；在Zuider海項目完成后，荷蘭開始圍墾海堤內陸一側經過長期的圍墾和土地開發，形成1650km2的新生土地，用于農業開發、休閑與城市擴張的需要［4］。荷蘭在20世紀實施了巨大規模的圍填海工程，成為世界圍填海項目的典范，并取得了許多成功的經驗和技術，歷史上的圍填海工程在抵御沿海風暴潮災害的同時，對圍堤內的低地進行了大規模的農業開發，對河口地區的圍墾與改造打造了萊茵河以鹿特丹為代表的世界級大型港群。以荷蘭為代表的發達國家在圍海造地、港口建設、疏浚、海岸工程、圍墾區景觀設計、海岸海洋環境保護等方面取得了極大的成就［5］。荷蘭20世紀大規模填海工程引發的嚴重生態環境問題引起社會和學術界的廣泛的關注，主要的問題表現為濱海濕地的大面積減少，生物種群數量下降，生物多樣性受到破壞；在圍墾區內出現的地面沉降以及土壤改良投入的成本過大等問題［6］。

1.2 瓦登海的重要性和保護進展

瓦登海是歐洲最大最重要的海洋濕地，由大規模的潮灘、鹽沼、沙丘和島嶼組成的一個復雜的動態生態系統，是世界最重要的潮汐生態系統，是歐洲遭受風暴潮侵襲最嚴重的地區之一［7］。為保護瓦登海生態環境，丹麥、德國和荷蘭成立了瓦登海三方合作組織。目前，瓦登海實施了3個國家合作保護和管理海域的三邊合作框架。三邊計劃的核心是3個國家在保護瓦登海地區的主導原則、共同管理原則和共同目標等方面達成共識。瓦登海的管理模式已從地域性向多方合作的綜合管理轉變。

瓦登海保護和管理方案是建立在生態系統的基礎上，主要的目標是保持該地區生態系統的完整性，實現瓦登海地區的可持續發展。瓦登海面積15000km2，其中有12000km2都是三邊保護地區，成為瓦登海國際自然保護區和國家公園。瓦登海是一個近岸淺海區域，沿著荷蘭、德國和丹麥的海岸延伸，并被岸外障壁沙島環繞。瓦登海是一個動態的生態系統，有潮汐汊道、砂質和泥質的潮灘、鹽沼、海灘、海岸沙丘、4個主要的河口。瓦登海是海豹和大約50種鳥類的棲息地。當處理瓦登海沿海的跨國界的污染、生態問題時，需要沿岸國家間的合作。

1974年荷蘭、丹麥和德國發起了一個關于瓦登海的合作協定，但到1982年才通過3國的法律程序被采納。1987年涉及3國的瓦登海合作的共同秘書處成立。瓦登海的合作導致一些共同管理區的建立、相關海洋環境使用和活動的管理條例的出臺。1991年之后3國定期召開瓦登海政府會議，有關瓦登海的合作的內容日益廣泛。但到1997年，制訂的瓦登海三方合作計劃向合作邁向了堅實的步伐，涉及的政策和管理方案目的是全面保護和管理、可持續地開發利用瓦登海。計劃適用于以下區域：離岸3nmile和陸地上的防波堤（包括從河口直到咸水深入內陸的最遠點、島嶼和一些內陸沼澤地區）。瓦登海質量情況報告（QSR）在三方監管及評估計劃（TMAP）的基礎上，分別從海水、沉積物、生物；潮間帶；鹽沼；海灘鳥類；海洋哺乳動物及河口地區等幾個方面制定了詳細的保護措施。歐盟海岸帶綜合管理已將此提上議程。瓦登海的各項管理保護措施都是在該區域可持續發展、確保生態系統整體性的前提下制定的。雖然方案重點強調環境保護，但對海岸帶社會及經濟的發展也作為可持續發展不可缺少的部分做了明確的闡述。

1.3 瓦登海保護內容和取得的成就

瓦登海保護的具體內容主要涉及諸多方面。例如：自然和文化（保護自然，維持歷史文化遺產的多樣性）；水和沉積物質量（盡可能減少污染）、鹽沼（維持鹽沼的自然演化，改良自然植被結構，為鳥類的遷徙提供良好的環境）、潮灘（維持潮灘的地貌、生物、水動力等方面的自然演化，提供良好的動物生活環境）、沙灘和沙丘（維持沙灘和沙丘的自然動力演化，完善自然植被的演替，為鳥類遷徙提供良好的環境）、河口（保護河口有價值的部分，盡可能維護和恢復河流的自然狀態）、離岸地區（維護地貌自然演化，為鳥類提供食物，增加動物的自然再生產能力）、臨近海域（為動物提供良好的環境）、鳥類（為鳥類的遷徙提供良好的生活環境和食物，自然養殖，創造不受干擾的生活環境）、海洋哺乳動物（提高各種海洋動物再生產能力）［8］。

多年來，在瓦登海三邊合作中，意識到保護和管理瓦登海地區的自然景觀和文化遺產具有非常重要的意義，并將其與海岸海洋人類活動聯系起來共同管理。瓦登海三邊政策的主導原則是盡可能獲得一個自然、可持續的生態系統，即使瓦登海在不受干擾的情況下自然地演化。因此，保護和管理的最終目的是維持和得到自然和動態發展的瓦登海，保護和維持自然的動植物生活環境、鳥類和哺乳動物、沉積物和水的質量、自然和人文等方面多樣性。瓦登海沿岸3國制定了相關的瓦登海保護和管理政策，并將海岸保護、農業、工業和港口運輸業、漁業、旅游和娛樂、油氣開采、沙石開采等政策列入瓦登海海洋保護和管理計劃中。瓦登海近4／5的面積被劃為三方自然保護區及國家公園。2009年6月22日第33屆世界遺產大會在西班牙南部城市塞維利亞舉行，會議審議批準新添世界遺產13處，公布的世界遺產新名單上，德國／荷蘭瓦登海域和意大利多洛米蒂山是僅有的兩處自然遺產。作為新的世界自然遺產地，其潛在的旅游經濟價值和生態價值難以估量，在開發灘涂中保護灘涂資源、發揮灘涂資源的綜合功能具有重要的科學與實踐意義。

2 江蘇沿海開發與保護

2.1 江蘇沿海概況

江蘇地處我國沿海經濟發達地區的中部，南接長江口，北連東隴海，是我國中西部地區重要的出海門戶，承南啟北、貫通東西的區位優勢為江蘇省沿海經濟發展提供了重要的區位條件。江蘇海域面積3.75萬km2，灘涂面積達76.2萬hm2，約占全國灘涂總面積的1／4，擁有豐富的近岸海域風能、潮汐能以及油氣資源，海洋生物有300多種，貝藻類資源在全國具有獨特的優勢，為江蘇省海洋產業發展提供了重要的物質基礎［9］。江蘇海岸線954km，可建萬噸級泊位的深水岸段130km，已建和可建的大中型港址14處，其中可以建設20萬噸級以上的碼頭的有連云港、洋口港，利用河口和潮流通道可建設5萬～10萬噸級的有呂四港、大豐港等。江蘇沿海旅游資源豐富，連云港擁有基巖海岸蔚為壯觀的山海奇觀，鹽城擁有東亞地區最大的灘涂濕地和著名的丹頂鶴、麋鹿兩個國家級自然保護區，南通啟東圓陀角附近有獨特的江海景觀，吸引了大量游客每年到此游覽。

2.2 江蘇圍海造地與沿海開發

江蘇擁有大陸標準岸線長954km，北起蘇魯交界的繡針河口，南至長江北口，其中砂質海岸30km，基巖海岸40km，粉沙淤泥質海岸884km。在淤泥質海岸中，除連云港大板跳至射陽河口、海門東灶港至啟東蒿枝港兩岸段的218km海岸處于侵蝕狀態（局部有淤張現象），其余的666km海岸均為淤長型岸段，尤以射陽南部和大豐、東臺灘涂淤長速度最快，潮灘快速淤漲為江蘇沿海灘涂圍墾提供了重要的物質基礎［9］。據統計，江蘇自1949—2004年底共圍墾沿海灘涂2524km2（表2）［10］。灘涂圍墾為江蘇沿海地區社會經濟發展、緩解人口增長壓力、保持耕地動態平衡等方面作出了重要貢獻。

表2 1949—2004年江蘇沿海灘涂圍墾統計

改革開放以來，江蘇海洋經濟發展中具有舉足輕重的連云港，港口腹地、貨物吞吐量以及臨港產業發展相對薄弱，在20世紀80年代公布的14個東部沿海開放城市中的總體實力排名落后；海洋經濟發展停留在海水養殖、遠洋捕撈、海產品加工等傳統產業領域，而對海洋新興產業的認識不足。江蘇省沿海地區經濟發展總體水平與我國沿海其他地區相比反差較大。從全省看，南通、鹽城、連云港沿海3市人均GDP為9330元，低于全省平均水平。江蘇沿海地帶每平方千米的GDP是廣東沿海地帶的1／6，山東的1／5，浙江的1／4；與沿海其他省（市、自治區）相比，江蘇海洋產業總量較小、層次偏低。江蘇海洋資源綜合指數位居全國第4，但海洋產業總產值僅列全國第7位，分別相當于廣東、浙江和山東的24%、24.6%和30%［11］。

總體上看，江蘇沿海地區是我國東部沿海經濟發達地區的 “低谷”，2009年6月國務院正式批準的《江蘇沿海地區發展規劃》，明確了江蘇沿海地區發展的指導思想、目標任務和保障措施，標志著江蘇沿海省域規劃已上升到國家規劃，江蘇沿海地區發展已成為具有全局意義的國家戰略。江蘇沿海地區發展的戰略定位是：立足沿海，依托長三角，服務中西部，面向東北亞，建設我國重要的綜合交通樞紐，沿海新型的工業基地，重要的后備土地資源開發區，生態環境優美、人民生活富足的宜居區，成為我國東部地區重要的經濟增長極和輻射帶動能力強的新亞歐大陸橋東方橋頭堡。江蘇沿海開發以連云港為龍頭，實施三極（連云港、鹽城、南通）、一帶（沿海地帶）、多節點（即港區和城鎮）空間開發布局。

近期，江蘇沿海開發10個專項規劃和3年實施方案公布。這些方案既描繪了沿海地區發展的美好藍圖，也為江蘇省提供了加快推進沿海開發的行動指南，力爭通過3年努力，集中力量加快建設以連云港港為核心的沿海港口群，完善基礎設施支撐體系，努力把連云港港建設成為國家沿海主要港口、長三角北翼國際航運中心、我國綜合運輸體系的重要樞紐；加快推進灘涂資源圍墾利用，實施沿海港口、二、三產業、農業和生態綜合開發，提高開發效益；著力加快沿海新型產業基地建設，爭取盡快啟動實施一批重大產業；加快沿海城鎮建設步伐，促進沿海地區中心城市發展和城鄉空間布局的優化［12］。

其中江蘇沿海的圍填海工程最引人注目。江蘇灘涂總面積超過66.67萬hm2，約占全國的1／4，讓這一優勢資源實現高效集約開發和可持續利用，成為江蘇省沿海開發的重點之一。《江蘇沿海灘涂圍墾及開發利用規劃綱要（2010—2020年）》中，明確提出將在沿海灘涂規劃建設21個圍區，按主要功能定位，分為7個現代農業綜合開發區、4個生態旅游綜合開發區、7個臨港產業綜合開發區和3個綠色城鎮綜合開發區；2010—2020年，江蘇沿海灘涂圍墾總規模將達到18.17萬hm2。

2.3 江蘇沿海海洋生態環境保護

江蘇高度重視沿海開發中的環境保護，提出綠色生態環境是沿海地區的生命線，也是沿海開發的高壓線，堅持保護式沿海開發。根據《江蘇沿海地區發展規劃》，江蘇省先后編制了《江蘇省沿海開發環境保護規劃》和《江蘇省海洋環境保護與生態建設規劃》，加強入海河流水環境綜合整治，啟動了沿海12條主要入海河流的水環境綜合整治，全面推進陸源污染的綜合治理、農業面源污染防治和控制海水養殖業污染，并開展大規模的海洋漁業資源的增殖放流活動，建立了國家級江蘇海門牡蠣礁海洋特別保護區、連云港海州灣海灣生態與自然遺跡海洋特別保護區、海州灣中國對蝦種質資源保護區等海洋漁業種質資源保護區。 “十一五”以來，江蘇加強海洋環境質量監測工作，共布設近岸海域環境質量監測點24個，入海河口監測斷面26個，直排海污染源監測排污口26個，近海環境總體良好［13］。

但江蘇沿海存在環境保護工作相對滯后，監管能力不足，監督管理不到位的問題。其中包括沿海化工園區較多，存在較大海洋環境污染風險；部分涉海項目在一定程度上有違反環境影響評價制度的行為；部分企業偷排或不正常運行治污設備，導致部分河段污染嚴重［14］。長期以來，江蘇沿海除了為數不多的自然保護區外，對于潮灘鹽沼濕地的保護處于失控狀態，新中國成立以來的大規模圍墾讓江蘇沿海的鹽沼濕地面積損失了50%以上。大規模圍填海項目缺乏深入研究，大規模圍填海工程對海岸濕地與生態系統的影響缺乏足夠的科學認識，其潛在的影響評估和應對策略需要給予高度關注。

3 瓦登海開發與保護對江蘇沿海開發的啟示

3.1 瓦登海潮灘環境與江蘇類似，其開發與保護經驗值得借鑒

瓦登海與江蘇沿海近岸海洋環境有很大的相似性，潮差大，潮間帶面積大，潮灘地貌發育，都經歷過大規模的圍海造地歷程。在江蘇沿海大開發背景下，大規模的圍填海工程可以借鑒瓦登海沿岸荷蘭、德國的經驗，科學實施圍填海工程，服務江蘇沿海經濟發展的需要。

瓦登海沿岸的圍填海工程結束于20世紀90年代初期，以生態系統為核心的海岸海洋環境保護成為瓦登海沿岸國家的主要目標，荷蘭、德國、丹麥3國經過20多年的保護，2009年瓦登海已經成為一個新的世界自然遺產地。在瓦登海沿岸，對新的沿海開發活動則往往經過反復的科學論證后才能實施。例如：近期荷蘭鹿特丹港口通過實施20km2的圍填海工程來實現向北海擴建，此工程從20世紀90年代提出方案，工程的生態環境影響評估報告長達6000余頁，一直到2008年才開始實施，工程建設到2013年才能發揮作用。建設方案中包括有，在港池的外海側建設給游人休閑的35hm2沙丘海濱，此外還在鄰近海岸帶修整了750hm2的休閑自然保護區，并在鄰近海域劃出250km2的生態保護區。這一馬拉松式的圍填海工程的論證和實施與現階段中國的快速實施過程形成鮮明的對比。

3.2 瓦登海的圍墾進程緩慢，利用自然泥沙過程促淤和圍墾區內土壤改良經驗值得借鑒

從20世紀瓦登海沿岸的圍海造地歷史中可以汲取成功的圍海造地經驗。荷蘭、德國圍海造地的進程相對緩慢，在圍墾規劃的基礎上，在適宜圍墾的灘涂上進行人工促淤，主要是采用布設木柵欄的方式促淤，在自然的泥沙輸移過程中大量攔截泥沙，提高潮灘地面標高。在實施圍堤之后，對圍墾區內的土地進行挖渠排水、種植植物、硬化地表土壤等措施改良圍墾區的土壤環境，使其易于開發利用。同時，在圍墾區內保留了大量的水面，荷蘭須德海大型墾區內，不僅圍墾了1650km2的土地，也保留了巨大的水域面積，是荷蘭當今重要的濕地自然保護區。江蘇沿海大開發進程中如何科學地實施圍填海工程，應該一個系統的工程，在圍墾規劃的基礎上怎么圍？圍了以后怎么改造？在具體實施圍海過程中將面臨諸多的困難和挑戰，大型圍填海工程整體的海洋生態環境影響也值得關注。

3.3 瓦登海的保護是基于海陸統籌的綜合管理與保護

根據最近半個世紀以來瓦登海沿岸的開發與保護，瓦登海沿岸經歷了興修海堤、大規模圍墾開發到全面保護為主的轉變。從20世紀90年代開始的瓦登海保護是一個基于海陸統籌的綜合管理與保護，涉及荷蘭、德國、丹麥3國的協調和通力合作。國際海岸帶管理在20世紀90年代對海岸海洋生態系統的保護加強，依靠海岸軟（海灘養護）工程解決海岸侵蝕問題得到學術界和社會的推崇，瓦登海沿岸在大規模開發之后，潮灘生態系統的保護置于重要位置，從海岸帶管理、海岸生態修復以及科學規劃與管理人類活動的環境影響等多視角開展瓦登海的生態環境保護。值得一提的是，瓦登海相關的科學研究工作在荷蘭、德國、丹麥得到重視，取得了很多的研究成果，為瓦登海申報世界遺產地成功提供科學依據。江蘇沿海開發進程中，沿海3市之間在開發與保護之間的協調，應汲取瓦登海開發與保護中的經驗。

3.4 江蘇沿海大開發中應協調灘涂開發與保護之間的諸多關鍵問題

最近10余年來，伴隨人類在海岸和海上活動空間的擴張，歐美國家近期對基于生態系統的海洋空間規劃和海洋空間管理問題高度重視，實施協調海洋環境可持續利用與人類活動、不同用海者之間的關系，開展跨部門的海洋區域綜合管理成為一種新的理念，得到國際學術界和各國政府的關注。基于生態系統的海洋管理（ecosystem－based management）受到重視，開展跨部門的管理，實現海洋生態系統的健康發展，但這一理想模式卻很難實現。2006年以來，海洋空間管理（marine spatial management）成為一種新的手段來實現海岸與海洋環境下EBM的健康持續發展，海洋空間管理包括海洋空間規劃（marine spatial planning）。海洋空間具有多用途性，開發利用的價值巨大，是重要的國家戰略資源載體。傳統的海洋空間管理多屬于強化部門管理，如漁業管理、生態保護區管理、港口－航道運輸管理、海堤工程建設與管理等。盡管在過去數十年內海岸帶綜合管理的思想在學術界以及管理界得到普遍的重視，但海洋空間部門管理的格局沒有改變，相互之間的矛盾與沖突依然存在，對海洋生態系統整體的持續健康發展缺乏有效的評估與管理。

國務院通過的江蘇沿海地區發展規劃是宏觀、戰略性的規劃，江蘇省出臺的一系列沿海開發專項規劃是總體規劃在行業領域的深化。但各個專項規劃之間的協調是當今沿海空間開發利用中亟待解決的難題，尤其是沿海不同類型開發活動之間及其與海洋生態系統保護之間的協調是十分突出的矛盾和亟待解決的現實問題。江蘇沿海大規模開發中的最突出問題是大規模灘涂開發與海岸海洋生態系統保護之間的矛盾，如何做好沿海開發中海岸海洋生態系統保護工作是一項艱巨又繁重的任務，事關未來江蘇沿海的可持續發展大局。

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