基于勝任力的公務員績效考評指標體系構建模式與方法*——以湖北省為例

梅繼霞

（中南財經政法大學，武漢430073）

一、公務員勝任力與績效考評

McClelland首次提出了“勝任力（competency，也稱能力）”的概念，將其定義為“個人所具有的對工作績效有顯著貢獻的一系列特質”。①20世紀90年代起，勝任特征的應用從企業推廣到公共部門，英國、美國、澳大利亞、法國、荷蘭、日本等國都各自制定了適合自己國情和特點的公務員勝任力標準(模型)。我國國家人事部于2003年頒布了《國家公務員通用能力標準》，提出了九項公務員通用能力標準框架，上海市、深圳市和湖北省也相繼提出了各自的能力標準框架和要素體系。學者們通過理論和實證研究，也提出了國家機關②③及不同省市的公務員能力模型。④⑤⑥能力模型不僅是各種能力的列表，也是表達、評估和測量能力的工具。勝任力評價的最終目標是為了提高組織績效，因為勝任力的評價能夠從多個角度影響組織績效，如有助于提高員工招募、選拔和繼任的有效性，有助于提高績效評估的有效性以及員工對薪酬的滿意程度。⑦

公務員勝任力對公務員績效具有良好的預測作用。能力-績效理論顯示能力與績效之間存在緊密的聯系。勝任力是績效的基礎，是績效實現的必要條件。具有較高能力的人比較容易被預期產生較高的績效，因此期望產生高績效的人們總是在努力提高自身的能力水平。McClelland將勝任力分為基準性勝任力與鑒別性勝任力，并指出后者可以區分業績卓越者與業績平庸者，揭示了勝任力對績效的預測作用。國內外學者圍繞勝任力與績效的整體預測關系以及不同勝任力指標對績效各維度的預測關系進行了廣泛的理論與實證研究。我國學者的研究表明公務員勝任力與工作績效存在顯著正相關關系，決定不同崗位公務員工作績效的勝任力結構是不同的，而且不同的勝任力要素對績效的影響也不一樣，勝任力模型對公務員績效具有預測作用。⑧⑨

以勝任力為邏輯起點構建公務員績效考評體系，將公務員績效目標與能力發展目標相契合，會促使對公務員短期績效的關注轉向能力導向，即公務員當前以及未來的長期績效，這樣一來通過勝任力模型就能夠對員工未來的績效進行合理且有效的預期，并因此對晉升調配、培訓開發等人力資源管理實踐提供有益的指導。因此，基于勝任力的公務員績效考評體系能夠提高公務員績效考評的有效性，也是公務員能力提升的長效動力機制。公務員勝任力模型導入績效考評體系一方面能夠為優秀績效提供標準，使績效考評更具有針對性，提高考評的效果，⑩另一方面能夠為培訓開發及公務員能力的提升和發揮確立衡量準則，通過績效考評對公務員的能力的評定、反饋作用，就能形成公務員能力提升和發揮的動力機制，以激勵各級公務員在不斷創造出更高的工作績效中不斷提升自己的能力。

二、基于勝任力的公務員績效考評指標體系構建模式

圖1 基于勝任力的公務員績效考評指標體系構建模式

如何構建量化、可操作的指標體系是基于勝任力構建公務員績效考評體系面臨的首要難題。基于勝任力的公務員績效考評指標體系構建可以看作是一條鏈狀的輸入——輸出系統流程，從公務員績效考評指標的輸入、公務員勝任力模型導入、指標篩選、指標量化、標準化、經過檢驗形成指標輸出，從而建立起完整的績效考評指標體系，如圖1所示。?

首先，作為初始階段的公務員績效考評指標輸入需考慮組織目標、部門職能與崗位職責三個因素。各級績效指標在原理上是從組織目標的角度自上而下分解形成的，公務員績效考評指標也需要圍繞政府部門的目標分解來設計，以體現績效指標的目的性和明確的導向性，把組織目標與個人績效目標有機結合起來；不同政府部門績效考評應根據職能、職責的不同來確定具體不同的績效目標、考評指標和績效標準；公務員績效考評內容又必須與工作崗位直接相關，需要通過工作分析明確每一職位的職責、任務、資格條件和績效標準，并在這一框架下選取和補充具體崗位的考評指標。指標輸入階段可以采用工作分析法、訪談法、問卷調查法、個案研究、經驗總結、頭腦風暴等方法擬定考評要素。其中最值得借鑒的經驗是文獻研究、行為事件訪談法與問卷調查法的結合，有利于指標獲取的全面性和科學性。其次，將已有的公務員勝任力模型導入公務員績效考評指標體系是很關鍵的步驟，可以通過邏輯分析、專家咨詢實現公務員勝任力模型與績效考評指標的對接，把內涵相同、內容交叉重復較大的指標合并。第三，通過問卷調查向相關對象征詢意見，分析指標的重要程度，對指標進行科學篩選，得到核心考評指標。一般而言，指標篩選通過隸屬度分析、相關性分析、鑒別力分析、信度和效度進行測量選取關鍵、有效的指標。第四，關鍵指標提取后，要根據其重要性的差別，確定各項指標的權重，可以采用主觀判斷的方法，也有主觀和客觀相結合的定量方法，如層次分析方法。第五，確定的指標需要經過一個標準化的過程，如選擇考評標志、基于部門、崗位的不同實際進行具體化、差異化設計，并設置考評指標評價標準，從而建立起初始的考評指標體系。初始指標體系還需要通過一定的方法進行檢驗以保證指標的質量，例如可以采取結構化訪談或試用的方法來驗證指標體系所包含的指標要素能否反映考評對象真實的績效水平。若考評指標通過檢驗，則可形成正式考評指標輸出，若初始考評指標無法區分優秀公務員與普通公務員的績效水平，則重新進行考評指標選取，重復考評指標體系構建流程。

三、湖北省基于勝任力的公務員績效考評指標體系構建

（一）公務員績效考評指標的輸入

現有的公務員績效考評指標都是按照《公務員法》規定的德能勤績廉五個維度建立的，各地在二級指標的構建上互有差異。首先通過文獻分析收集和訪談法結合省直行政機關工作的特點提取得到五個維度考評指標的匯總。有些指標可能并不是明確提出的，有些指標可能是比較泛泛的，有些指標還存在含義重合的情況，但是可以從中進行分析和篩選選擇合適的指標。其次經過討論將含義相近或獨立性不強的指標項進行合并及整理，初步構建了公務員績效考評指標體系，如表1所示。

表1 公務員績效考評指標的輸入

（二）公務員勝任力模型導入績效考評指標體系

湖北省在公務員能力建設年中，通過實證調查建立了湖北省公務員通用“能力席位”標準，由基礎能力和政治與行政能力兩部分構成。?基礎能力包括學習能力、調查研究能力、心理調適能力、表達能力四項。政治與行政能力包括政治鑒別能力、團隊管理能力、依法行政能力、創新性工作能力、公共服務能力、應急和謀遠能力、出謀劃策能力、廉潔從政能力八項。不同類型、不同等級崗位所需要具備的能力具有較大的形式差異和能級差異。基礎能力按廳級、處級、科級和科辦人員分四級，政治與行政能力標準則結合各級公務員職位特征進行了差異化設計。

首先，在將公務員勝任力模型導入公務員績效考評指標體系時我們主要考慮了不同層級的公務員在能力要求上具有較大的差異，把公務員績效考評指標體系分為“正副處級”和“科級及以下公務員”兩個層級。廳級公務員未列入我們的研究。科級和科辦兩個層級公務員的十二項能力指標是一致的，只是在順序上有所不同，因此我們把這兩級公務員合并為“科級及以下公務員”進行指標設計。其次，“正副處級”和“科級及以下”公務員績效考評指標在與“能力席位”標準對接時都進行了調整。兩個層級都加入了“業務水平”，這是在訪談時公務員普遍最為看重的一項，并將“依法行政能力”和“德”中“依法行政”對應。“正副處級”公務員將“廉潔從政能力”和“廉”對應；用“參謀與策劃能力”涵蓋“分析判斷”與“決策”能力；“公共服務能力”調整為“組織執行與協調能力”；“組織管理能力”突出為“團隊管理能力”。科級公務員“自我規范與約束能力”和“廉潔自律”與“組織紀律性”對應；“政治識別能力”與“政策理論水平”對應；“工作執行能力”與“組織執行能力”對應；“服務基層能力”與“行政服務能力”對應。對上述指標調整經過反復討論后形成初步的問卷調查指標體系（如表2所示），供下一輪篩選。

表2 與公務員“能力席位”標準對接后的公務員績效考評指標

（三）績效考評指標的篩選

績效考評指標的篩選主要通過個人和集體訪談及問卷調查進行。課題組先對某廳局主管人力資源工作的處長進行了個人訪談，然后抽取了11個廳局人事部門11名處級干部進行了集體訪談。這一訪談結果為我們修改優化問卷及指標的篩選提供了重要依據。調查問卷采用指標的重要程度進行10分制打分的方法，0分是根本不重要，3分是不太重要，5分是一般，7分是比較重要，10分為非常重要。2、4、6、8分分別介于以上重要程度之間。每個指標的平均得分可以進行比較，分數越大越是說明該指標具有考評價值，指標的認同情況也較好。問卷調查在湖北省省直行政機關60個廳局中26個有代表性的廳局、W市和X市共發放問卷1020份，有效問卷822份。其中男性565人，女性233人；科員及辦事員155人，科級干部380人，處級干部281人。經過編碼、錄入、整理后，采用SPSS16.01對相關數據進行了統計分析。

1.探索性因子分析

采用主成分分析法，按照特征值大于1的原則和最大方差變異旋轉抽取因子。項目剔除遵循三個原則:第一，剔除因子載荷小于0.4的項目；第二，剔除跨載荷超過0.4的測項，這通常是由于概念混亂造成的；第三，剔除獨自形成一個潛因子的測項。遵循上述原則對公務員績效考評指標的項目進行篩選。

（1）科級及以下公務員績效評估指標的因子分析

在做因子分析之前，需要進行取樣適當性數值（KMO）測試和Bartlett球形檢驗。KMO的值越接近于1越好，表示變量間的共同因素越多，越適合進行因子分析，如果KMO的值小于0.50，則不適合進行因子分析。科級及以下公務員績效評估指標問卷的KMO值為0.922，并且Bartlett球形檢驗的卡方值為7328.7(自由度為300)，達到顯著水平(p＜0.001)，說明適合進行因子分析。對25個指標的得分進行主成分分析，獲得4個特征值大于1的因素。其中因素1的方差解釋為21%，因素2的方差解釋為19.5%，因素3為19.1%，因素4為4.7%，前4個因素總體方差解釋量為64.25%。

表3顯示探索性因子分析得出的公務員績效指標四因素矩陣。因素1與調查研究能力、行政服務能力、創新能力、工作執行能力、語言文字表達能力、溝通協調能力、分析判斷能力、業務水平與政策理論水平9個指標相關較高；因素2與政治素質、組織紀律性、思想政治表現、民主作風、職業道德、誠實守信、依法行政7個指標相關較高；因素3與敬業精神、責任心、工作質量、工作積極主動性、團隊協作精神、出勤率、工作效率、工作貢獻8個指標相關較高；因素4只與出勤率和工作數量相關較高。很明顯因素1與“能”這個維度對應，因素2與“德”對應，因素3與4則包括了“勤”和“績”兩項的內容。

探索性因子分析表明，科級以下公務員績效評估指標分為四個維度是可行的，可以解釋60%以上的方差變異。因此，“廉”這一維度并入“德”不單獨設置。在這一步中，沒有因子載荷小于0.4的項目。但是一方面“勤”和“績”兩個因子的指標項目同質性比較高，缺乏區分效度，在具體指標設計上需要增刪和改進；另一方面，工作效率和工作貢獻兩個指標在“能”和“勤”兩個因子上跨載荷超過0.4，出勤率和工作數量兩個指標在“勤”和“績”兩個因子上跨載荷超過0.4，說明部分公務員對于“績”如何具體衡量存在認識差異，而且對于出勤率和工作數量兩個硬性指標的認識也存在較大差異或不太喜歡。

表3 科級以下公務員績效評估指標各主成分所含項目及因子載荷統計表

（2）正副處級公務員績效評估指標的因子分析

正副處級公務員績效評估指標問卷的KMO值為0.909，并且Bartlett球形檢驗的卡方值為4120.193(自由度為300)，達到顯著水平(p＜0.001)，說明適合進行因子分析。對25個指標的得分進行主成分分析，獲得4個特征值大于1的因素。其中因素1的方差解釋為25.3%，因素2的方差解釋為19.4%，因素3為16.9%，因素4為8.6%，前4個因素總體方差解釋量為70.2%。

表4顯示探索性因子分析得出的處級公務員績效指標四因素矩陣。因素1與誠實守信、政治素質、思想政治表現、民主作風、依法行政、組織紀律性、職業道德、責任心、團隊協作精神9個指標相關較高；因素2與團隊管理能力、統籌協調能力、調查研究能力、參謀與策劃能力、組織執行能力、管理創新能力、政治鑒別能力、語言文字表達能力8個指標相關較高；因素3與工作數量、工作效率、敬業精神、工作積極主動性、出勤率、工作質量6個指標相關較高；因素4與業務水平和工作貢獻相關較高。很明顯因素1與“德”這個維度對應，因素2與“能”對應，因素3則包括了“勤”和“績”兩項的內容，因素4主要表現為“績”的內容。

探索性因子分析表明，處級公務員績效評估指標分為四個維度是可行的，可以解釋70%以上的方差變異。在這一步中，也沒有因子載荷小于0.4的項目。同樣也存在“勤”和“績”兩個因子的指標項目同質性比較高，缺乏區分度的問題。另外，責任心、團隊協作精神、敬業精神和工作積極主動性四個指標在“德”和“勤”兩個因子上跨載荷超過0.4，說明部分處級公務員對于“勤”的指標認識不太清晰。

表4 處級公務員績效評估指標各主成分所含項目及因子載荷統計表

2.基于指標得分均值與標準差的篩選

各項指標評價的平均分可以推斷被調查者對各項指標重要程度的判定。由于被調查者對指標重要性程度的看法分布不均，平均值相同的兩項指標之間的重要性分布不一定相同，因此還需要對各項指標得分的標準差進行分析。標準差的值越大表明他們對指標重要性的判定就越分散、意見越不一致，反之則相反。

（1）科級及以下公務員績效考評指標的篩選

如表5所示，科級以下公務員“德”的指標中，刪去政治素質、民主作風及思想政治表現三項得分排在末三位的指標，保留職業道德、依法行政、誠實守信和組織紀律性四項指標。“能”的指標中，刪去調查研究能力、創新能力、語言文字表達能力及分析判斷能力得分排在末四位的指標，保留得分排在前列的業務水平、政策理論水平、工作執行能力、行政服務能力、溝通協調能力等五項指標，這與訪談結果有一致性。“勤”的指標中，出勤率和工作積極主動性得分排在末位。“績”的指標中，工作數量的得分排在末位。探索性因子分析也說明了受訪者對出勤率和工作數量兩個硬性指標不太認同。結合具體考評工作中公務員績效指標難以量化的現實以及訪談中處級公務員對于科級及以下公務員指標看法的具體情況，我們對科級以下公務員仍然保留了這兩項指標。

（2）正副處級公務員績效考評指標的篩選

正副處級公務員“德”的指標中，刪去民主作風、思想政治表現及政治素質三個得分排在末位且標準差較大的指標，保留職業道德、依法行政、組織紀律性和誠實守信得分均超過8分的四項指標。“能”的指標中刪去語言文字表達能力、管理創新能力、團隊管理能力和調查研究能力得分在末位的四項，保留業務水平、政治鑒別能力、組織執行能力、統籌協調能力、參謀與策劃能力及團隊管理能力等六項。“勤”的指標中，出勤率和團隊協作精神兩項得分排在末位，且標準差高于其他三項，可以考慮刪去。“績”的指標中，刪去工作數量這一得分排在末位且標準差高于其他三項的指標。

表5 公務員績效評估指標重要性的得分表

篩選后的科級以下及正副處級公務員指標體系如表6所示。運用SPSS16.01統計軟件分別計算得到科級及以下和正副處級公務員績效考評指標體系總體及各類指標的α系數。結果表明，各類考評指標的α系數都在0.8以上，科級及以下18個指標的信度系數0.932，正副處級公務員17個指標的信度系數0.943，說明該指標體系具有較好的內部結構，指標之間的組合科學合理。前述探索性因子分析表明，科級以下及處級兩個層級公務員績效評估指標分為“德、能、勤、績”四個維度是可行的，分別可以解釋64%及70%以上的方差變異，說明公務員績效考評指標體系具有較好的結構效度。

（四）指標量化

在建立考評指標體系后，各指標間的隸屬關系就被確定了。只有對各級指標賦予一定的權重，才能真正發揮指標體系的作用。課題組采用德爾菲法和層次分析法分別確定公務員績效考評一級指標和二級指標的權重，為公務員績效的定量評價奠定基礎。

首先，采用層次分析法將公務員績效考評指標體系分三層。第一層（目標層）為公務員績效評估這一評估目標；第二層包括德、能、勤和績四個評價因素；第三層（指標層）科級以下公務員和正副處級公務員分別包含了17個和15個具體指標（考慮到指標權重不宜過細，科級以下公務員將“敬業精神”與“責任心”合并，正副處級公務員將“敬業精神”與“責任心”合并，“組織執行能力”與“統籌協調能力”合并）。

其次，基于德爾菲法構建判斷矩陣。依據研究內容所涉及的領域和所需要的知識范圍，課題組建立了一個由3名政府部門處級公務員及7名熟悉公務員管理的具有行政管理學、人力資源管理、經濟學學科背景的教授和副教授組成的專家小組，具有一定的權威性和代表性，為指標的選擇和權重的確定提供了十分重要的智力資源。在權重調查中，要求專家針對確定的指標體系，參照給出的Saaty相對重要性等級表?，對同一級別的指標進行兩兩相比，構成判斷矩陣，得出相對重要性程度。此輪調查共發出問卷10份，回收有效問卷8份。

再次，計算指標權重并進行一致性檢驗。對于8位專家關于指標權重判斷的咨詢表，利用EX CEL軟件采用和積方法，對判斷矩陣的數據分別計算權重和進行一致性檢驗后，可以得出每位專家給出的一級指標的相對重要程度。然后將符合一致性檢驗的專家意見用算術平均法平均，即可得到最終的指標評價判斷矩陣。對符合一致性檢驗的7位專家的評分算術平均后，可以得到一級指標德、能、勤、績的權重。同理，可以得出各二級指標的權重和一致性檢驗結果。由此確定科級及以下和正副處級公務員績效評估指標體系權重分配，如表6所示。

表6 基于勝任力的公務員績效考評指標體系及權重分配表

（五）標準化

在選定適當的指標進行衡量指標之后，績效考評還面臨另一難題，即以合適的方式對選定的指標進行衡量，這就是指標標準化的過程，使得公務員績效考評指標體系最終確立。這一過程需要建立包括指標名稱、指標標志、指標權重、計分方式、評價標準、考評主體等關鍵項在內的指標要點，以科級及以下公務員“工作執行能力”為例，如表7所示。這一過程除了采用問卷的調查方式，還可以采取問卷填寫后的座談及專家咨詢等方法，進一步收集公務員績效考評指標的第一手資料，使考評指標切合實際，增強可操作性。

表7 公務員績效考評指標標準化要點

（六）指標輸出

初始指標體系只是根據統計結果建立，效度和信度無法確保，須檢驗指標體系能否真正實現考評要求后才能運用于公務員績效考評。檢驗方法可以采用結構化訪談或試用方法。在考評指標篩選中，采用訪談法確定了效標樣本，針對檢驗可以重新選取第二組效標樣本(績優組和普通組)，分析所確定的考評指標是否能夠區分第二組效標樣本。或者可以選取數量足夠且有一定代表性的人員進行試用，根據試用過程所獲得的數據資料對指標質量進行檢驗，或者發生標準與技術誤解誤用等情況，也方便及時修改。

四、結語

公務員勝任力模型導入公務員績效考評體系不僅能夠為公務員績效考評提供標準，提高績效考評的效果，又是通過能力考評，促進公務員自覺加強能力建設，提高政府績效的重要機制，但這一過程在實踐中面臨如何構建量化、可操作的指標體系的難題。本文以湖北省為例，運用系統的模式與方法構建了細化和量化的基于勝任力的公務員績效考評指標體系，是對勝任力模型應用于公務員績效考評的有益探索，在一定程度上具有普遍適用性。

注釋：

①David C.MeClelland.Testing for Competence rather than for Intelligence.American Psychologist，1973(28).pp.1-14.

② 趙耀：《對中央國家機關人事公務員勝任力的實證分析》，《人口與經濟》2005年第6期。

③ 葉龍,劉嵐：《國家部委公務員勝任素質模型構建方法研究》，《中國行政管理》2008年第7期。

④? 張廣科,陳芳:《公務員能力席位框架及其建設路徑》，《中國人力資源開發》2010年第9期。

⑤ 段華洽：《安徽省初級公務員素質模型構建研究》，《安徽大學學報（哲學社會科學版）》2008年第6期。

⑥ 王登峰,崔紅：《中國基層黨政領導干部的勝任特征與跨文化比較》，《北京大學學報(哲學社會科學版》2006年第6期。

⑦L.M.Spencer,S.M.Spencer.Competence at Work:Models for Superior Performance.NewYork:John Wiley&Sons,Inc,1993.pp.222-226.

⑧ 李明斐,盧小君：《勝任力與勝任力模型構建方法研究》，《大連理工大學學報(社會科學版)》2004年第1期。

⑨ 李靜,李雪梅：《公務員能力結構的實證研究》，《北京交通大學學報》2007年第6期。

⑩ 崔穎：《基于勝任力的政府公務員績效評估體系構建》，《行政論壇》2008年第6期。

? 蕭鳴政：《現代績效考評技術及其應用》，北京大學出版社，2007年，第41頁。

?[美]托馬斯·L·薩迪：《領導者：面臨挑戰與選擇——層次分析法在決策中的應用》，中國經濟出版社，1993年，第90頁。