農村居民點重構典型模式對比研究——基于浙江省吳興區的案例

劉建生，鄖文聚，趙小敏，賴玉瑩

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.吉安縣國土資源局，江西 吉安 343100；3.國土資源部土地整治中心，北京 100035；4.南昌師范高等專科學校，江西 南昌 330103；5.江西農業大學，江西 南昌 330045）

1 引言

城鄉人口流動和經濟社會發展要素重組與交互作用，以及當地參與主體對這些作用與客觀變化做出響應與調整，導致了農村居民點空間格局的整治與重構[1-2]。農村居民點重構①本文側重于探討農村居民點的空間布局優化和重構路徑構建，與農村居民點整治內涵略同，村莊與農村居民點的概念略同。有助于促進耕地資源的保護以及建設用地資源的有效配置，對于改善農村生產生活生態條件、促進城鄉統籌發展和新農村建設也具有十分積極的作用[3]。重構模式的選擇關乎農村居民點整治與重構的成敗，值得深入研究。

農村居民點重構模式是指在推行村莊土地整治過程中所采取的典型意義的組織、方法、機制、程序和籌資等方面的實施和運作方式[4-5]。學界圍繞該問題做了很多有益的研究：郎海如[6]、葉艷妹等[7-8]將農村居民點用地整理的運作模式和政策歸納為農村城鎮化型用地（公寓化）整理模式、自然村縮并型用地整理模式、中心村內調型用地整理模式和異地遷移型用地整理模式4種模式；楊慶媛，趙偉,張正峰等認為在經濟發達的平原型城市郊區,市場運作模式是農村居民點整理的可行模式[9-10]；張占錄等針對城市郊區的土地整治實踐，總結提出了居民點整治的“宅基地換房”模式[11]；曹偉、石磊等則將農村居民點整理模式分為城鎮化引領整村搬遷模式、空心村整治模式、中心村建設模式[12-13]。近年來，北京、嘉興、成都、重慶、天津等地的農村居民點整理或重構模式得到廣泛關注[9，14-19]，但總體來看，基于典型案例的比較研究仍較缺乏。

筆者結合學界已有的研究成果，將重構模式分為兩種典型模式：城鎮化引領型和村莊整合型②本文將中心村整合和其他村莊整治統一歸并為村莊整合型。，以浙江省吳興區為典型研究區，基于對該區八里店鎮南片及埭溪鎮的實地調查，按照“客觀情況認知 — 主觀意愿調查 —模式對比分析 — 政策完善建議”的思路，對重構方案進行對比分析，并將其主客觀狀況與模式的選擇進行匹配研究，以期能為居民點重構實踐提供案例參考。

2 基于實地調查的對比分析

研究選取吳興區八里店鎮南片與埭溪鎮兩個重構項目區進行實地調查和訪談。從農民人均收入、行政村自然村數、項目區戶數、人數、農用地流轉率、人均宅基地面積、地形地貌條件等基本情況以及農民房屋建造年代、建筑層數、建房需求、整治意愿和模式選擇進行了調查。在重構目標上，主要是對鎮、村、農戶3個層面調查后加權所得。

2.1 研究區概況

八里店鎮南部片區位于吳興區南郊的水網平原區。截至2011年，該片區有6個行政村，66個自然村，總戶數3738戶，總人口13864人，農民人均純收入達15025元，片區土地總面積1952.14 hm2，其中：農用地面積1471.26 hm2，占規劃區土地總面積的75.37%；建設用地面積270.49 hm2，占13.86%；未利用地面積210.40 hm2，占10.78%。農村居民點占土地總面積的11.43%，人均占地面積約161 m2，建筑容積率約為0.68，整治潛力較大。該片區由于地處湖州市近郊，土地流轉率已達55%，都市型現代農業發展良好，生態旅游業也發展迅速。

埭溪鎮是吳興區的西南“門戶”，屬山區過渡地帶，距吳興城區27 km。調查項目區位于埭溪鎮中部及東南部，包括7個行政村和68個自然村，項目區土地總面積為6349.75 hm2，其中農用地5280.60 hm2，占土地總面積的83.16%；建設用地865.30 hm2，占土地總面積的13.63%；未利用地203.85 hm2，占土地總面積的3.21%。農村居民點房屋零散，利用程度低。人均宅基地面積約200 m2，建筑容積率約0.5。該鎮經濟狀況屬吳興區的平均水平，且為典型的傳統農業區。

通過對比，八里店鎮屬城市近郊，為平原水網區，埭溪鎮屬南部鄉鎮，為丘陵山區。其經濟狀況不盡相同，人均收入分別為15025元、12800元，農用地流轉率分別為55%、12%（表1）。這些因素都影響重構模式的選擇。

2.2 農房房屋建造年代和建筑層數調查

隨著經濟的發展、人口的增加、子女的成長和建房年代久遠，農民建房的需求也會周期性地顯現出來。對八里店4078處房屋和埭溪項目區2518處房屋的建造年代和建筑層數進行調查匯總結果見表2。根據實地調查和訪談，兩鎮每年的建房需要數量會沿著一個平均值上下波動。八里店鎮的建房需求比較集中，房屋更換周期比較快，1980年前的房屋占樣本的8.95%，1980—1989間的占15.64%，兩項合計只占24.59%，且三層房屋已經達到14.98%；而埭溪鎮的建房需求比較分散，房屋更換周期較長，1980年前的房屋占樣本的13.38%，1980—1989年間的占53.57%，兩項合計占66.95%，三層房屋僅為0.68%。由于大部分房屋為20世紀所建，農戶建房意愿和居民點重構意愿都較強。

2.3 重構意愿、重構原因及模式選擇調查

對農戶意愿做調查，可了解其重構的意愿和重構模式的選擇及原因，為決策提供依據和參考。筆者采用發放問卷和實地采訪的方式收集數據資料，在134個自然村的6680個農戶中隨機抽樣選取335個調查總樣本，為了便于比較，兩個項目區各選139個有效樣本進行分析，調查結果詳見表3。

表1 經濟社會情況對比Tab.1 Comparison of the eco-social situation

表2 八里店鎮南片與埭溪鎮農民房屋建造年代和建筑層數調查表Tab.2 The age and layers of the rural housing in the south of Balidian town and Daixi town

表3 兩項目重構意愿、原因分析及模式選擇對比表Tab.3 Comparison of the willingness of farmers, cause analysis and mode selection

對居民點重構意愿、驅動力，模式選擇及其原因分析如下：（1）關于重構意愿，八里店鎮和埭溪鎮項目區的重構意愿分別為87%、82%，大致相當；（2）驅動力方面，兩個項目區第一位的都是增減掛鉤和政府推動，其標準化值均為1，這說明現階段政府的政策是居民點重構自上而下的外部引力，具有重大的推動作用，政府一定要完善好制度，做好土地政策的制度供給。在子女到法定結婚年齡、農戶需要分戶居住的原因選擇上傾向比較接近，其標準化值分別為0.51和0.53，但八里店鎮的規劃導向和要求住樓房的需求明顯，而埭溪鎮的治理空心村和改造舊房屋的傾向更強；（3）關于重構模式，八里店鎮76%的農戶選擇城鎮化引領型，選擇村莊整合型的只占28%；埭溪鎮的選擇傾向則完全相反，其選擇的比率為19%和70%，這說明在不同的區域，農戶對居民點重構模式的選擇偏好明顯不同。此外，從模式選擇的原因分析可見，八里店鎮和埭溪鎮都很重視宅基地的節約率，其標準化值分別為1和0.81，八里店鎮在發展機會的因素上考慮更多，其標準化值為0.95，而埭溪鎮的標準化值為0.53；埭溪鎮居民點重構更關注基礎設施修建和完善，也注重重構的成本和難易程度，其關注的標準化值分別為1.0、0.91和0.82。

2.4 農村居民點重構的目標調查

重構目標也會影響居民點重構模式的選擇。筆者對2個鎮項目區的13個行政村采取全面調查和訪談的方式，對其目標進行比較分析。在八里店鎮南片，83.3%的村委會負責人認為其地理位置優越，經濟實力、干部能力較強，農戶住高樓意愿較強，重構目標以完善配套設施建設，建造高層住宅，節約土地，發展工業、服務業和現代農業為主，宜選擇“城鎮化引領型”的模式。在埭溪鎮項目區，71.4%的村委會負責人、農民對農業土地的依賴依然比較強烈，重構目標以完善鄉村公共基礎設施，改善農戶居住條件，推動農民適度集中居住，盤活農村土地資產，重構好居民點內部空間和農業的適度規模經營為主，因而宜選擇“村莊整合型”模式。

3 兩鎮重構方案對比和模式分析

3.1 兩鎮重構方案的比較

八里店鎮南片選擇“城鎮化引領型”的模式，在重構方案中，結合產業全域規劃、統一建設、整體推進；埭溪鎮選擇“村莊整合型”模式，在重構方案中，統一規劃，分期建設。

（1）在空間布局上，按照原宅基地與建新區的距離和生活習慣，將55個自然村整體復墾，在八里店鎮項目區北部3塊區域集中建設農民公寓，安置2443戶，9092人，如圖1中重構圖箭頭所示；將位于3塊建新區內的8個自然村，集中撤并安置，涉及457戶，1702人，盤活建設用地46.74 hm2；保留路村、史家墩和獨市3個特色自然村，面積16.79 hm2，共258戶，970人；保留紫金橋集鎮現狀，面積27.15 hm2，共580戶，2100人。在埭溪鎮推進村民的適度集中居住，將現狀中68個散落分布的自然村莊分別就近遷往6個中心村，拆除復墾區面積為174.43 hm2，建新區160.78 hm2（其中建新安置區80.96 hm2），可安置12819人，2972戶。建新安置區保持其原有的建筑風格和景觀風貌，滿足當地居民生產、生活方式和生活習慣，建筑層數聯排多采用三層，公寓為4—5層的多層。空間布局采用行列式為主，統一規劃標高及層高，聯山安置區36.06 hm2，采用2/3聯排與1/3公寓兩種形式安置1178戶。

（2）在組織方式上，八里店鎮以政府主導為主，組建整治機構進行融資，并對村民、村集體、投融資機構、規劃、設計施工、監理等進行協調、委托和監督，整體推進。埭溪鎮選擇“村莊整合型”模式，規劃引導、村民自愿，村集體組織處于核心地位，對公共基礎設施進行建設，農戶根據自身實際建房需求和能力分期申請規劃后的宅基地，自行建設。

（3）在資金籌措上，八里店鎮政府統一籌資，統一建設；埭溪鎮政府對公共基礎設施進行建設，農戶根據自身實際建房需求自籌資金，自行建設。

3.2 兩種典型模式的提煉分析

圖1 研究區農村居民點土地利用現狀圖及重構圖Fig.1 The land use status and plans of rural settlements in the study area

（1）“城鎮化引領型”是指以政府主導、統一建設、整體復墾、集中安置為主要特征。適于地理位置優越的城市近郊區和產業聚集的新型小城鎮。農戶按照規定的置換標準以其宅基地換取建新區的一套住宅，政府統一組織整理復耕舊宅基地，實現耕地占補平衡和建設用地的節約利用。在建新區，除預留農戶安置用地外，還要規劃一塊可供出讓的土地，通過土地出讓獲得的收入，平衡項目資金。這種模式特點如下：①政府處于整個重構的核心，如圖2，建立整治機構，并對村民、村集體、投融資機構、規劃、設計施工、監理等進行協調、委托和監督；②整體性、綜合性強，建設標準高，需結合產業大范圍整治，整體統籌城鄉發展，新增耕地率或節約建設用地率比較高；③項目安置比較集中；④實施期限比較集中，一般為3年。

城鎮化引領型的優點主要有：土地節約率較高，是實現土地利用規模化、集約化的有效途徑；能有效實現農村居民點向小城鎮集中，工業向工業園集中、耕地向農業園集中，給城鎮發展提供用地空間，推進城市化進程；利于農戶財產性收入的增加，也實現自身的城市化。難點在于資金籌措和配套政策創新[18]。農民放棄農村土地經營到城鎮居住和就業，如何保障其原有土地使用權收益和進城后享受與城鎮居民同等的社會保障待遇，亟需有關配套政策與措施跟進。因此，應該將新農村建設、城市發展規劃與城鄉建設用地增減掛鉤政策有機結合起來，解決資金籌措問題、保障好農民的權益。

（2）村莊整合是對騰退農村居民點用地、低效利用的打谷場和空閑土地進行綜合整治，整治后土地主要用于建設基本農田和發展現代農業。在整理規劃編制、資金籌措、質量監督等關鍵環節上仍由政府來主導。以政府引導、村集體組織主導、農戶自愿為主要特征。村集體處于核心地位，根據民主決策和村民整治意愿，接受政府的監督和規劃的引導，配合政府對公共基礎設施進行投資建設，農戶根據自身實際建房需求分期申請規劃后的宅基地，自籌資金，自行建設，建設周期比較長。村莊整合是對現有村莊格局的整治與重構，中心村址的選擇、特色村的保留，住房設計和融資渠道是中心村整合模式的關鍵環節。中心村址的選擇需要考慮區位、中心性、交通等基礎條件，應選擇交通便利的中心位置，把具備基礎條件的村莊作為中心村。住房設計充分考慮當地農民從事的生產需要及生活習慣，同時考慮村民家庭人口的多少和發展類型的多樣性，設計獨戶型、商住型、公寓式等不同類型的住宅。

這種模式相對簡單、易于推行，利用民間資本，部分解決資金短缺的問題[20]；通過規劃管控和公共基礎設施的建設，引領農戶的規范建房，促進用地的節約集約，盤活了農村的土地資產，提高農村的生產生活水平，為城鎮發展提供發展空間；以農戶和村集體為核心，能準確把握農戶建房的規律，有利于破解農民隨意違法建房的難題。但是，正確的引導和有效的政府監管也是不可缺少的，也需要村集體執行好居民點布局規劃，理順居民點內土地產權關系，促進閑置土地合理整治、流轉和集約利用。

圖2 典型模式所涉主體關系圖Fig.2 The involved people of typical pattern

表4 兩種典型重構模式比較分析Tab.4 Comparative analysis of characteristics and directions of two typical reconstructed model

4 結論和討論

（1）“城鎮化引領型”和“村莊整合型”是當前農村居民點重構的典型模式。前者主要在城市郊區或城中村被采用，多為異地安置，其主要特征有：政府主導、統一籌資、統一建設、整體復墾、集中安置，項目和指標均3年內完成周轉。后者主要在是在沒有區位優勢的大部分鄉村，以規劃為引領，促進中心村公共設施配套和農戶適度集中居住，以統一規劃設計、統一公共設施配套，分村引導、分戶自建，就近調整和內部整治。

（2）通過典型調查顯示，八里店鎮南片地處城市郊區，經濟發展比較好，干部能力強，房屋更換周期快，農戶向往住高樓，76%的農戶選擇“城鎮化引領型”，選擇“村莊整合型”的只占28%；居民點重構以提高農戶的居住條件，發展服務業和現代農業，提高關聯產業的集中度，提高土地的使用效率，節約建設用地為重構目標。在埭溪鎮項目區，70%的農戶選擇“村莊整合型”，以規劃為引導，以農戶為核心，改善農戶居住條件，節約建設用地，將居民點重構、節約土地與農戶意愿統一起來。

（3）農村居民點重構模式的選擇應考慮主客觀狀況的匹配程度。在客觀上，各地地理位置、社會經濟狀況、居民建房的周期性不同；在主觀上，農民重構意愿和村莊重構目標也不相同。客觀現實是居民點重構的基礎，農戶意愿是居民點重構自下而上的內在動力，政府政策是居民點重構自上而下的外部引力。

（4）在政策供給方面，可探索“3統3分1平衡”的居民點重構思路，完善“城鄉建設用地增減掛鉤”政策。“城鎮化引領型”模式資金籌措、配套政策、工作壓力和集體動遷是重點問題，“村莊整合型”周期較長，3年內難以完成，無法滿足增減掛鉤政策的期限要求，因此，需要探索“3統3分1平衡”的思路：3統，即實行統一規劃、統一設計、統一基礎設施和公共服務設施配套；3分，即分村引導、分戶自建、分年下達和歸還周轉指標，周轉指標第一年核撥指標第三年還，第二年核撥指標第四年還，以此類推，直至整個項目全部實施完畢；1平衡，即掛鉤周轉指標實行多年動態平衡，可以鄉鎮為單位，也可以行政村為單位，在一個項目或多個項目范圍內建設用地增減平衡。完善增減掛鉤政策的關鍵點是：①改變周轉指標的下撥和歸還的方式，掛鉤周轉指標由一次性下達和歸還變為根據實際需要（建房規律）逐年分解下達，逐年歸還。在項目具體操作層面上要因地因時制宜。②小循環三年周期不變，大循環即整個項目周期適當延長。這種模式以村集體組織和農戶為核心，能滿足每年農戶建房的規律性需求，建房資金群眾自籌，政府負責進行基礎設施投資和規劃引領，其資金壓力和工作壓力都相對較小，對于經濟條件一般的大部分鄉鎮宜采取這一模式。

如何遵循農民建房規律，尊重農民意愿，按照節約型用地和差別化重構的要求，并輔以規范性引導，科學重構農村居民點是中國當前乃至未來10—20年的重要現實命題。無論選擇哪種農村居民點重構模式，都應該以農民為核心，真正實行公眾參與，切實保護農民權益，實現政府引導和農戶意愿的有機統一。

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