天津市“宅基地換房示范小城鎮”建設模式的有效性和可行性

楊成林

（華中科技大學馬克思主義學院， 湖北 武漢 430074）

1 問題的提出

進入21世紀以來，中國工業化和城市化進程快速向前推進，然而，由于種種原因，農村地區的發展嚴重滯后于城市和工業的發展。當前中國大多數農村地區的主要特點是：（1）公共服務設施和基礎設施嚴重不足；（2）形成了嚴重的城鄉二元經濟體制。解決“三農問題”、統籌城鄉發展，已成為黨和國家工作的重中之重①詳見十二五規劃綱要中關于“三農問題”的論述。。工業化和城市化是解決“三農問題”的根本出路，但如果中國只有大城市、中等城市，沒有小城鎮，農村里的政治、經濟和文化中心就沒有載體。費孝通先生早年在農村調查時就感覺到了有一種比農村社區更高一層次的社會實體的存在，這種社會實體是以一批并不從事農業生產勞動的人口為主體組成的社區，這樣的社區既具有與農村社區相異的特點，又都與周圍的農村保持著不可缺少的聯系，該社會實體被稱為“小城鎮”[1]。

伴隨著經濟的發展和工業化的不斷推進，在中國大城市的周圍和城鄉結合部，農民的生產和生活方式已發生了巨大的變化，傳統村莊所承載的基本功能正在逐步消失。農村勞動力能夠在農業、工業和服務業之間，在農村和城市之間實現自由流動。大多數農民能夠或已經實現非農就業，農地已經不再是束縛農村勞動力流動的既有約束，農地對農民的基本功能已經發生了實質性的變化。就天津而言，伴隨著濱海新區的開發建設，以小城鎮建設為載體，實現農民向城鎮集中、農村工業向園區集中、農業向設施農業園區集中，既是城市化和工業化的發展規律，又是解決 “三農問題”、統籌城鄉發展的根本出路。在這樣的背景下，天津結合本地區涉農區縣的特點，創造性地提出了解決“三農問題”、統籌城鄉發展的以“三區聯動”為機制的“宅基地換房示范小城鎮”建設的發展模式②該模式以大城市城鄉結合部為突破口，是對農村城市化的一種積極探索，其中：“三區”是指農民居民社區、工業產業園區和農業示范園區；“聯動”是指三區之間的資源要素能夠均衡配置，三區協調發展，實現縣域經濟發展方式的轉變。“三區聯動”的目標是通過聯動機制把“三區”打造成為資源整合、結構優化、要素流動的平臺，以促進區域經濟快速發展，縮小城鄉收入差距，盡快實現城鄉一體化。在土地制度創新方面，該模式的關鍵是“宅基地換房”制度。。

2 城鎮化過程中土地制度創新有效性評價標準的構建

土地是經濟社會發展的核心要素和基礎資源。鑒于中國土地問題的突出性和矛盾的復雜性，針對工業化、城市化和農村地區的工業化、城鎮化所面臨的土地問題，進行適合中國國情和當前經濟社會發展需要的有效的土地制度創新和變革，既是破解土地難題、優化土地資源配置，又是改善經濟績效、增加整個社會福利的必然要求。

2.1 土地制度創新相關利益主體的目標和行為

當前中國的土地問題已經成為中央、地方和農民利益博弈和沖突的焦點。圍繞土地產生的矛盾和沖突不僅影響城市化和工業化進程，而且不利于社會穩定。因此，如何化解土地矛盾，解除工業化和城市化的土地瓶頸，進行土地制度創新是改善經濟績效、保持經濟快速健康發展的重大理論和實踐問題。進行破解土地難題的制度創新關鍵是要從相關利益主體的目標出發，厘清相關利益主體的權利、責任以及解決土地問題過程中應該發揮的作用。

2.1.1 中央政府的目標和行為 針對中央政府在經濟社會發展中的目標和行為，本文引入國家契約論的分析視角，即認為國家的存在是為了使社會福利最大化，國家提供一套有效的產權制度以改善經濟績效，促進經濟增長和社會福利[2]。因此，中央政府的目標和行為是：政治和社會穩定；促進經濟增長；改善經濟績效和社會福利；作為委托人監督和管理地方政府；提供制度等公共物品。上述目標是同等重要的范疇，而政治和社會穩定是更為重要的范疇，從長期看更是如此。在土地和土地制度創新的問題上，中央政府的主要目標為：一是嚴格保護耕地，特別是基本農田，維護國家的糧食安全[3]①關于第一個目標，2008年召開的黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》做出了明確的規定，其中健全嚴格規范的農村土地管理制度是決定的重要內容之一。明確提出了兩個“最嚴格”：一是堅持最嚴格的耕地保護制度，堅持守住十八億畝耕地紅線；二是實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。同時，《決定》還強調了在土地流轉過程中，要堅持“不得改變土地集體所有制，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益”這三個“不得”。；二是監督和管理地方政府，避免在征地過程中發生群體性事件，維護社會的和諧穩定；三是提供相關的公共物品，特別是適當的土地制度安排。

2.1.2 地方政府的目標和行為 地方政府作為中央政府和人民的雙重代理人，其目標為：政治晉升；地方經濟社會發展；作為代理人與中央和人民的利益保持一致；地方財政收入；地方社會的和諧穩定②在當前中國的政績考核體系下，存在地方官員出于個人政績和升遷的考慮，將地方的經濟發展和財政收入作為首要目標和動機，忽視其他目標的重要性，甚至出現以其他目標為代價，片面發展經濟，增加地方財政收入的現象。上述問題實際上是代理人和委托人的目標不一致，出現了偏差。例如，強拆、強征等現象頻繁出現，而且有愈演愈烈的趨勢。這不僅影響政府的形象，而且嚴重影響地方社會的和諧穩定。。地方政府應該在與中央目標和人民的利益保持一致的前提下，將自身的各目標看作是同等重要的范疇，并以此為基礎，實現地方經濟社會的可持續健康發展。在土地及土地制度創新問題上，地方政府的目標和行為應體現如下：第一，彌補市場的自發性和盲目性，對市場行為加以引導和規范；第二，提供公共物品和服務，特別是進行適合地方發展的并與中央目標和人民利益保持一致的土地制度創新；第三，作為中央政府和人民的代理人，履行代理人的職能。

2.1.3 農民的土地利益 土地對農民的基本職能是農民土地利益分析的前提和基礎。 農民圍繞土地的目標和行為，以土地對其的職能為出發點和前提。在經濟的不同發展階段，農戶的家庭經濟狀況和經濟結構決定著農民更為偏好土地發揮哪一種職能。簡言之，在自給自足的自然經濟時期，特別是在食品供給嚴重不足的情況下，土地代表了農民資源稟賦的全部，是農民維持生計和獲取收入的惟一來源。隨著經濟結構的變化，農民主要的收入來源不再依賴土地，土地的保險功能就會逐漸凸顯出來。進一步說，當農民獲得了很好的非農就業機會或者擁有完善的社會保障時，土地的財產職能便會進一步地凸顯出來[4]。然而，就當前中國的基本國情而言，絕大多數農民仍然將土地作為基本的生存依賴，即獲取收入及基本社會保障的主要手段或途徑。總之，隨著經濟的發展，農民生產和生活方式的不斷變化，土地對農民的基本職能也將隨之改變。

2.2 土地制度創新有效性的評價體系

中國的土地制度創新問題必須擺脫狹隘的主流經濟學效率觀的形式主義窠臼，跳出這一問題的狹隘經濟學分析視角，避免以偏概全的分析，從而得出對部分來講即使有一定的道理，但就整體而言是荒謬的結論③筆者認為主流經濟學的效率觀是一種狹隘的效率觀點，即使在排除市場失靈的前提下，它也只有在有限的范圍內有效。例如，埃奇沃思方框中契約曲線的兩個端點都是帕累托有效的資源配置狀態，但在引入價值判斷的情況下，顯然這兩點都不是最優的。因為，假如社會中只有兩個人，最終的資源配置狀態是一個人擁有全部資源，顯然這個社會是不穩定的。當一個人連衣食住行都不能保證時，他一定會不擇手段的去掠奪其他人的資源。所以，這不是一種有效的效率觀。因此，在土地制度安排的創新上，創新必須兼顧中央、地方和個人的利益。結論是，創新必須在現有的制度框架下進行，而不是改變基本的土地制度，即土地“私有化”。土地“私有化”政策建議的出發點是好的，其合理配置資源、改善經濟績效、體現私有產權神圣不可侵犯的理念也無可非議。但遺憾的是，土地私有化的觀點，既沒有從中國的基本國情出發，而是以其狹隘的分析視角，從本本和教條出發，又只看見現有土地產權制度的缺點和不足，忽視其對中國經濟社會發展的特殊意義以及土地作為基本的生產資料所肩負的歷史使命[5-8]。。這一點恰是對土地制度創新相關利益主體目標和行為進行分析的要義所在。就中央政府而言，任何土地制度創新都必須首先保障國家的糧食安全，保障和維護社會穩定。這是因為安全和穩定是一個國家和地區經濟社會發展的前提和基礎，沒有安全和穩定一切發展都無從談起。雖然圍繞土地制度創新的三個利益主體的目標和利益是相互影響、相互制約的，但三者在規范的意義上也是辨證統一的。

基于上述分析可知，真正的效率原則應該是兼顧效率和公平，兼顧中央、地方和農民個人的利益，兼顧短期利益和長期發展，避免出現社會不穩定，保障經濟社會的可持續健康發展。因此，在土地制度創新問題上，依據相關利益主體目標和行為的分析，土地制度創新有效性的評判標準概括見表1。

表1 土地制度創新有效性的評價體系Tab.1 The evaluation system of the effectiveness of land system innovation

3 宅基地換房模式的相關背景

3.1 農村居住區和農村集體建設用地的利用背景

據統計，到2005年，中國共有農村居住點用地總面積2.49×108畝，占全國建設用地總量的51.92%。農村居住點用地中，農村宅基地占了大部分[9]。截至2005年底，天津市涉農鄉鎮街144個、村莊3833個、總人口488萬人，郊區城鎮化率46.50%[10]。宅基地在利用上有以下特點：小城鎮和村莊規模普遍偏小、村莊人均建設用地大、人口密度低、用地效率低。據統計，鎮均人口7674人，人均建設用地247 m2；村均人口1107人，人均建設用地256 m2。在村莊建設用地中，村民宅基地占54%[9]。另外，農村居住區還存在以下主要問題：一是公共服務設施和基礎設施配套不完善，污水、垃圾隨處排放與堆放現象嚴重，農民有強烈的改善住房環境的愿望；二是城市郊區農民不以土地為生，非農就業率高；三是農村地區的工業化和城鎮化面臨著土地和資金的雙重約束。

3.2 宅基地換房示范小城鎮建設的相關政策背景

鑒于中國農村居住區用地效率低和不集約的特征以及工業化和城市化過程中非農建設用地的供需矛盾問題，各級政府和機構從中國農村集體建設用地的實際情況出發，進行了大膽的制度創新，出臺了一系列旨在解決土地矛盾的法律法規，提出了城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策建議。為了貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，推進土地集約節約利用，提高土地利用效率，促進城鄉統籌發展，2005年10月11日，國土資源部頒發《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》。按照城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的思路，先期開展試點工作的省市有天津、浙江、江蘇、安徽、山東、湖北、廣東、四川。2008年6月27日，國土資源部又頒布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，用以對土地增減掛鉤試點工作進行指導、規范和管理。

2005年，經國務院批準的《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》中，明確提出“在符合規劃并在依法取得建設用地范圍內建設小城鎮，實施農民宅基地換房試點。”在上述文件的指導下，天津市進行了進一步地制度創新，并從2005年開始積極探索以“宅基地換房建設示范小城鎮”的發展模式。在先期試點經驗的基礎上，為了進一步規范和支持宅基地換房政策及示范小城鎮的建設，2009年，天津市政府出臺了《天津市以宅基地換房建設示范小城鎮管理辦法》。另外，天津市相關部門相繼下發了《關于示范小城鎮試點建立規范的決策指揮系統的指導意見》、《關于示范小城鎮試點建立規范的投融資建設平臺的指導意見》等8個規范性文件①其他的規范性文件包括：《關于示范小城鎮試點建立規范的項目建設體系的指導意見》、《關于示范小城鎮試點建立規范的群眾工作機制的指導意見》、《天津市示范小城鎮規劃設計導則》、《天津市城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》、《關于進一步規范城鄉建設用地增減掛鉤試點工作》、《關于為全市示范小城鎮建設試點工作提供公證法律服務的通知》等。。上述法律法規不僅對宅基地換房示范小城鎮的建設形成了制度性約束，而且也對宅基地換房示范小城鎮的建設提供了相應的法律和制度保障。

4 破解城鎮化過程中土地難題的有效制度創新分析

4.1 宅基地換房制度創新的有效性分析

從2005年下半年開始，天津市政府結合本地區實際，積極地探索以宅基地換房辦法建設示范小城鎮，推進社會主義新農村建設的新模式，先后批準了4批共32個鎮6個村開展試點，涉及420個行政村、25萬戶、68萬農村人口。規劃建設農民還遷住宅和配套公建3300×104m2，概算總投資1500×108元。2010年10月底，已經累計開工1634×104m2（占規劃面積2000×104m2的82%；已竣工775×104m2）。截至2012年年底，天津市示范小城鎮開工面積已累計達4400×104m2，竣工2300×104m2，投資1500×108元，45萬農民喜遷新居①作為成功的案例之一，“華明示范鎮”成功入選2010年上海世博會城市最佳實踐區惟一農村題材的展示案例，展示了社會主義新農村建設的成功創新模式。。

從宅基地換房示范小城鎮的試點來看，該模式是成功的，在區域范圍內達到了預期的效果，符合上文中構建的土地制度創新有效性的評判標準，具體體現如下：一是承包責任制不變。通過宅基地換房，農民集中居住后，作為農村基本制度的家庭聯產承包責任制沒有改變，切實保障了農民對土地承包經營的合法權益。二是可耕種土地不減。堅持最嚴格的耕地保護制度，地方政府作為代理人與中央保持一致。在實施宅基地換房時，堅持了總量不減、質量不降的原則。村莊建設用地復墾率達到100%。例如，第一批“三鎮兩村”試點已建成，并按照國土部土地增減掛鉤試點的要求，拆除28個村莊，復墾土地863.06 hm2，完成了國土部下達827.30 hm2周轉指標的104.23%②“三鎮兩村”包括東麗區華明鎮、津南區小站鎮、武清區大良鎮、南北辛莊村和后蒲棒村。。三是尊重農民自愿的原則，保障農民的土地權益。實施宅基地換房建設新型小城鎮，廣大農民是小城鎮建設的受益主體，農民是否滿意，是衡量小城鎮試點是否成功的最終標準。在農民土地利益的保護問題上，宅基地換房政策充分的保護和尊重農民的土地利益，將大部分土地收益以樓房、社會保障等形式歸還給農民。從試點的情況看，農民滿意度達到95%以上。四是以宅基地換房。宅基地換房的制度創新關鍵在于一個“換”字，換來城鎮土地的集中利用，換來工業化和城市化的新空間，換來農民生產和生活方式的轉變，換來“三農問題”的解決和城鄉的統籌發展。

從試點滿足上述4點來看，宅基地換房制度是有效的，是解決土地難題，破解土地矛盾的重要制度創新，其有效性主要體現在以下兩個方面：一是提高農村集體建設用地的效率，緩解了非農建設用地的供需矛盾，增加了工業化和城市化的發展空間；二是化解了圍繞土地收益分配產生的矛盾，使中央、地方和農民的利益得到了合理的配置和統一。因此，宅基地換房示范小城鎮的建設模式，既最大限度的維護了農民的土地權益，又為經濟的發展騰出了空間，同時也堅持了國家在農村的基本經營制度和最嚴格的耕地保護制度。

4.2 宅基地換房示范小城鎮建設模式的可行性分析

從宅基地換房制度創新的可行性來看，該制度創新的成功必須基于土地平衡和資金平衡。土地平衡構成宅基地換房的制度性約束，堅持土地平衡是宅基地換房的前提和基礎；資金平衡是宅基地換房制度能否成功的關鍵，因為宅基地換房的整個過程都需要大量的資金支持，而全部資金最終都來源于置換土地的出讓金。因此，該政策能否成功的關鍵取決于區域內的單位土地價值或土地出讓的總收益所實現的資金平衡。從調研的情況看，東麗區的華明鎮、西青區的張家窩鎮、津南區的葛沽鎮、北辰區的雙街鎮等小城鎮建設的成功試點都具有良好的區位優勢，交通網絡發達，基礎設施較好，而且都具有良好的工業基礎，工業經濟發達。這些地區的土地單位價值高，能夠通過出讓置換出的土地實現資金平衡。上述地區宅基地換房示范小城鎮的成功建設，使農民變成了市民，既解決了“三農問題”，統籌了城鄉的發展，又實現了農民的“安居、樂業、有保障”。但是，實地調研發現，天津市薊縣在新城區建設，實施宅基地換房的過程中陷入了“土地和資金不能同時達到平衡”的兩難境地。若通過多出讓土地實現資金平衡，則土地平衡就會被打破，也就是耕地占補不能實現平衡；相反，若耕地占補平衡則資金不能實現平衡。薊縣的問題就在于單位土地價值過低，不能通過土地出讓收入實現資金的平衡①薊縣是一個農業縣，工業基礎薄弱，工業經濟不發達。經調研發現，薊縣每畝土地的出讓價格大約僅為華明鎮的30%—50%，甚至更低。因此，華明鎮示范鎮建設能實現資金平衡，而薊縣卻不能。。

5 結論及政策建議

天津市宅基地換房示范小城鎮建設模式是較為成功的、有效的，但該模式的成功和制度創新的有效性有其必要的前提，所以，不是所有的地區都能夠實施該模式。本文通過對天津市宅基地換房示范小城鎮建設模式的上述分析，提出如下政策建議：（1）宅基地換房示范小城鎮建設模式更適合在經濟較發達的地區實施和推廣。這是因為，一方面，經濟發達地區，特別是大城市的城鄉結合部，非農就業率高，農業已經不再是主要的生存依賴；另一方面，這些地區的土地單位價值高，能夠實現資金平衡。（2）宅基地換房政策的制定和實施應根據不同地區的經濟發展水平因地制宜②調研發現，各試點都根據本地區的單位土地價值，制定出不同的宅基地換房政策，例如，東麗區的華明鎮采取以房換房的辦法、北辰區的雙街鎮采取以宅基地面積換房屋面積的辦法、西青區的張家窩鎮同樣是以房換房，但具體房換房的比例與華明鎮不同。。（3）兼顧中央、地方和農民的利益。堅持最嚴格的耕地保護制度，最大限度地保護農民利益，維護社會和諧穩定。

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