基層行政監督聯動機制運行中的主體合作博弈：現狀與思路

□ 王凱偉，李 莉

（湘潭大學，湖南 湘潭 411105）

黨的十八次報告強調要 “加強黨內監督、民主監督、法律監督、輿論監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行”。［1］可見，加強多種監督形式的合作，進而形成監督合力是實現權力監督的重要途徑。因此，基層行政監督機關應該探索新的方法、建立新的機制，促進建立法治政府，實現陽光政務。監督合力的形成要求建立行政監督聯動機制，以增強行政監督整體功能，推動行政監督主體形成合力，突破行政監督實效提升的瓶頸。合作博弈是行政監督聯動機制的重要運行方式。因此，研究基層行政監督聯動機制運行中主體合作博弈問題具有重要意義。

一、基層行政監督聯動機制與監督主體合作博弈的基本認知

（一）基層行政監督聯動機制的內涵

行政監督是指行政監督主體對行政監督客體所進行的全面的約束、檢查、督促和指導，其目的是增強行政人員的責任意識，防止其濫用職權，提高行政效能。行政監督的客體是國家行政機關及其工作人員；行政監督的主體是指具有行政監督權力的機構、組織或個人。［2］（p2）本文所指的行政監督主體取其廣義，主要包括：黨的紀律檢查委員會、人民代表大會及其常務委員會、行政監察部門、司法部門、政協組織、民主黨派、媒體、公眾、其他社會團體等。因研究需要，本文將其劃分為四大類行政監督系統：紀委監督（行政監察）、人大監督、司法監督、社會監督。其中，司法監督主要包括人民法院和人民檢察院的監督，社會監督主要包括民主黨派、政協、群眾、媒體、其他社會團體等的監督。根據約定俗成的說法，基層行政監督主要是指縣級及其以下行政監督主體所進行的行政監督，這是與行政層級相對應的。需要特別說明的是，社會監督中的一些主體諸如群眾、媒體沒有相關的行政層級，因而本文所涉及的基層群眾和媒體是縣級及其以下區劃內的相關成員。

聯動，原意是指若干個相關聯的事物，其中一個運動或變化時，其他的也跟著運動或變化，即聯合行動。從目前人文社會科學研究整體來看，有關城市應急方面的聯動研究最為深入，相應的聯動機制建設也相對先進，其經驗有助于深化行政監督聯動機制研究。行政監督聯動機制是指行政監督主體在行使監督權力過程中構建各主體之間的治理網絡，監督資源得到整合，各主體之間溝通良好、信息交流充分，共同行動，協調處理行政監督客體的規律性運作模式。該模式強調：第一，行政監督聯動機制是一個系統化的有機體，通過對現有機制的規范和協調，整合行政監督力量，進而提高監督實效；第二，行政監督聯動機制是一個全過程的協調體系，在事前、事中、事后等每一個具體的階段均應建立相應的監督協調規范和聯動方式，準確掌控監督態勢；第三，行政監督聯動機制注重協同一致的運作，各行政監督主體之間、監督主體與相關職能部門之間等各利益相關者之間能形成責權明晰、資源整合的協同治理局面。

（二）基層行政監督聯動機制運行與行政監督主體合作博弈的關系

根據行政監督聯動機制的特征，結合基層行政監督的實際，基層行政監督聯動機制的具體運行目標可概括為：行政監督信息全面公開，行政監督主體共享行政監督資源；行政監督決策制度民主、科學，各行政監督主體之間形成有效互動；行政監督實施效果顯著，促進行政機關提升行政效能。

受我國城市應急聯動管理運行模式的啟發，［3］可將基層行政監督聯動機制運行模式劃分為四種類型：集權模式、授權模式、代理模式、協同模式。集權模式是指整合所有行政監督主體的監督資源，成立專門的監督聯動中心，由該部門全權行使行政監督聯動指揮大權，在遇到緊急情況時，可以調動一切資源。授權模式是指根據現有的行政監督運行體系及行政監督主體各自的情況，通過局部的體制調整，授權監督實效比較好、監督資源相對較豐富的某一監督主體執行行政監督聯動任務，其他主體在該主體的帶動下聯動辦公、聯合行動。代理模式是指成立統一的行政監督案件受理中心或呼叫中心，負責接聽各方的監督舉報。協同模式是指各行政監督主體通過網絡組合在一起，按照約定的流程，分工協作、聯合指揮、聯合行動。

合作博弈是行政監督聯動機制運行協同模式的一種形式。這是基層行政監督聯動機制運行與行政監督主體合作博弈的本質，也是本文研究的基點。通俗地講，合作博弈就是指所研究的行為參與人在相互作用時，能達成一個具有約束力的合作協議的博弈。在合作博弈中，雙方利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，因而整體利益有所增加。［4］行政監督主體間成立合作聯盟和開展合作博弈，能夠增強監督合力，提升行政監督實效。具體來講，基層行政監督主體合作博弈的博弈主體就是基層行政監督的各監督主體，為區（縣）紀委監督主體、人大監督主體、司法監督主體和社會監督主體。

行政監督聯動機制運行中的主體合作博弈圖如下：

二、基層行政監督主體合作博弈現狀分析——以Y市為例

進行基層行政監督主體合作博弈現狀實證調查的目的是了解其合作博弈前的各自狀態，找到主體合作博弈的弱勢環節，為基層行政監督主體合作博弈的順利推廣提供第一手的數據參考，為提升行政監督實效、加強對行政權力的監督制約提供有針對性的對策建議。為此，本文以中部H省Y市為例開展了相關的實證調查。

（一）Y市基層行政監督主體合作博弈現狀調研概況及樣本特征

筆者采用抽樣調查的方法，對Y市所轄的4個區（縣）的主要監督主體即區（縣）人大、紀委、法院和檢察院、政協和群眾開展了關于“基層行政監督聯動機制運行中的主體合作博弈現狀”的調研。主要采取問卷法收集資料，輔之以觀察法、專題討論法、問詢法等對相關部門及人員進行調研。問卷由28個問題構成，分為兩個部分：調研對象基本資料和對基層行政監督聯動機制運行中主體合作博弈現狀的認知；主要詢問了基層行政監督的重點、難點，監督主體聯動現狀及主體間合作博弈存在的問題、原因及提升對策等。根據行政監督主體構成情況，按1：1：1：1的比例對Y市的四個區（縣）發放問卷進行調研。共發放問卷300份，回收有效問卷296份，問卷回收率98.67%。由于問卷數量有限，只將填答不全的問卷設置缺失值，并未當作無效問卷，故有效率等于回收率。

根據EXCEL和SPSS對問卷的統計分析，有效問卷的樣本特征如表1所示：⑴性別分布：調研對象的男女比例有少許差距，男性和女性的比例為1.79：1。⑵在年齡分布中，41－50歲的成年人占樣本總人數的66.9%，是本次調研的主體，也在一定程度上體現出基層公務員年齡集中的趨勢。⑶學歷層次：調查樣本的文化程度整體較高，大專及以上文化程度的調研對象占樣本總人數的89.5%。⑷職業分布：政府部門及企事業單位是本次調研的主體，這部分人員占樣本總人數的92.2%。⑸工作年限：調研對象大多數參加工作年限較長，其中參加工作年限10年及以上的調研對象占樣本總人數的68.6%，他們更了解社會形勢，能夠對依法行政監督實施效果進行準確定位和評估。從以上分析可知，樣本的選取對象具有廣泛性、針對性，調查對象的選取具有合理性和代表性。

依法行政監督實施效果的部門監督樣本特征分布

（二）Y市基層行政監督主體合作博弈現狀調研數據分析

盡管正式的監督主體合作博弈機制尚未被明文規定，合作博弈模型也并不真正存在，但一些合作博弈的雛形已存在，如聯合辦案。這些雛形與監督主體合作博弈可行是本研究的合法性基礎。分析這些雛形的現狀以及行政監督主體合作博弈已具備的條件和如何推進監督主體間合作博弈是本研究的主要內容。在深入Y市四個區（縣）調研得來的數據及對資料進行分析的基礎上得出以下結論。

⒈基層行政監督聯動機制運行中開展主體合作博弈的有利條件。

⑴合作博弈主體結構良好。從調研對象的整體情況來看，各系統的監督人員在年齡結構、學歷層次、工作年限等方面體現出了較大的優勢。一是年齡搭配較好。19－40歲之間的調研對象占49%，這部分人一般思維比較活躍，較能接受變革并積極追求進步；41－50歲之間的調研對象也占較大比重，約為39.9%，這部分人大多做事比較穩重、思考問題較為全面；51－60歲之間的調研對象為11.1%，這一年齡段的人一般擁有較為豐富的人生閱歷，能為監督模式提供有利的幫助。這樣一個老、中、青的搭配有利于監督主體間合作博弈的順利推進。二是學歷層次較高。大專及以上文化程度的調研對象占樣本總人數的89.5%，其中碩士及以上文化程度的調研對象占4.7%，持本科學歷的調研對象占本次調研中的最大比例，約為57.4%，高中／高職／中專文化程度的調研對象占8.8%；初中及以下文化程度的調研對象占1.7%。較高的學歷、合理知識結構為相關部門做出科學決策提供了前提條件。三是工作經驗豐富。其中參加工作年限21－30年以上的有103人，占樣本總人數的最大比例， 約34.8%；11－20年、21－30年這兩個階段的調研對象共有196人，占樣本總人數的66.2%。2.5－3年以上工作年限階段的樣本量相對較少，分別占樣本總數的11.8%和6.4%；不足2年工作年限的調研對象有6人，僅占樣本總數的2.0%。

⑵合作博弈意識有所優化。一是監督主體合作意識有所增強。在反腐敗形勢依然嚴峻、反腐敗任務依然艱巨、對行政監督提出了更高、更嚴要求的背景下，加強監督主體的合作交流、提升行政監督實效已得到越來越多人的認同。在此次調研中我們發現，作為監督系統內部工作人員的調研對象對于行政監督主體加強合作有強烈的共鳴。分別有85.1%的調研對象表示愿意或是非常愿意與其他監督主體合作博弈來共同推進行政監督局面的改善；有約10%的調研對象將監督主體合力不強作為行政監督工作開展的難點。二是對各監督主體間的關系有了更為清楚和合理的認識。大部分監督主體對其間的利益關系認識比較到位，且對整個監督現狀有較為全面的認識。在關于各行政監督主體間利益情況的調研中，71%的調研對象認為其根本利益一致，但仍存在一定的部門競爭或利益沖突，這是一種較為辯證且較能反映本質的觀點。在關于監督收益的調研中，占最大比重的約為49.1%的調研對象認為為國家挽回經濟損失及為社會做貢獻是行政監督給單位帶來的收益，次之的32.3%的調研對象較看重職業道德和職業準則，另外，15.1%的調研對象認同較好的工作業績，這些都是相對較為先進的監督意識。

⑶合作博弈主體聯動初見成效。調研數據統計表明，Y市行政監督主體聯動取得了初步效果。聯合辦案開展較好，行政機關效率和人民滿意度有所提高，且調研對象普遍認同該市行政監督聯動機制取得的成果。2010年5月，時任最高人民檢察院副檢察長的姜建初在浙江進行調研時提出，要加強檢察機關與人大、審計、監察、信訪、法制辦等有關部門的配合和協調，積極引導律師參與監督，進一步優化資源配置，完善行政監督聯動機制，推進民事行政檢察的創新發展。本研究的行政監督主體聯動機制要較之更宏觀，Y市在這方面取得的效果較好。有56%的調研對象認為其所在監督系統與其他監督主體的聯動效果較好，認為效果很好的占12%，認為一般的約為24%，認為聯動效果較差和很差的分別占5%和3%。可見，大部分人在一定程度看到了行政監督聯動的初步效果。另外，在關于聯動成績的調查中，有約40.5%的調研對象認為其所在監督系統與其他監督主體開展聯動監督取得的成績主要體現在行政機關效率有所提高上，有36.8%的調研對象認為是人民滿意度有所提高，有6.1%和5.4%的調研對象認為行政監督立案率有所提高和行政監督破案率有所提高是聯動機制取得的最主要效果。

⒉基層行政監督聯動機制運行中開展主體合作博弈的不利因素。

⑴合作博弈主體行政監督權責不清。即各合作博弈方之間成本收益不清，這是合作博弈面臨的最大障礙。各種監督主體之間的隸屬關系、配合關系還沒理順，各種監督主體之間不同程度地存在監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確的問題。在回答推進行政監督主體合作博弈的關鍵這一問題時，有62.2%的調研對象認為應明確各監督主體的責任與義務，并嚴格實行行政監督問責制度；有19.3%的調研對象認為應該明確劃分行政監督主體的權限及范圍。這也從另一個方面說明目前各監督主體間權責不清的狀況比較嚴重。在關于行政監督難點的調查中，有12.5%的調研對象認為監督體系不科學是當前行政監督難以取得實效的難點所在，這一比例排同類選項的前三。同時，在關于助推行政監督機構對話可行措施的調查中，在63.1%的調研對象提議重新劃定監督主體監督職責和任務，占最大比重。另外，從監督體系和相關法律法規來看，一方面，在多元監督主體的立體監督體系和雙重領導體制共同作用下，監督權運行分散；另一方面，缺乏有力的綜合性監督法律權威劃定各監督機構的權責范圍，缺乏多部細致規定各監督機構在權限范圍內行使監督權程度的單行法律法規。

⑵合作博弈聯動效果有待進一步提高。目前的聯動范圍還比較窄，聯動層次不深。一方面，聯動意識有待加強。盡管行政監督主體的監督合作意識有所優化，但其聯動意識仍有待增強。聯動意識是聯動開展的第一步，能夠從根本上決定聯動效果。在有關調研對象所在監督系統與其他監督主體開展聯動監督時存在問題的調研中，占最大比例的約為47.6%的調研對象認為是監督信息未共享、不對稱，還要20.3%的調研對象認為由于各主體心有芥蒂，變相抵制開展聯動監督。在上述問題原因的調研中，有17.2%的調研對象認為監督者認識不夠到位、聯動意識不強。另一方面，聯合辦案的有關調研佐證了目前的聯動范圍還比較窄，聯動層次還不深。調研統計結果顯示，最常見的幾種聯合辦案形式分別是紀委＋檢察院＋法院＋審計、紀委＋檢察院＋審計和紀委＋檢察院＋人大＋審計，其比重分別是35.4%、25.3%、15.1%；最有效的幾種聯合辦案形式分別是紀委＋檢察院＋審計、紀委＋檢察院＋法院＋審計和紀委＋檢察院＋人大＋審計，其比重分別是29.7%、24.3%、13.6%；最可行的幾種聯合辦案形式分別是紀委＋檢察院＋審計、紀委＋檢察院＋法院＋審計和紀委＋檢察院＋法院＋人大， 其比重分別是24.3%、16.5%、13.1%。 故從整體而言，聯合辦案監督的主體高度集中在紀委、檢察院、審計以及法院這四個部門，而與其他的監督主體諸如群眾、政協，聯動較少。

⑶核心合作博弈主體長期缺乏。我國行政監督主體和部門雖然很多，但缺少一個獨立和強有力的主干監督機構。這樣，就形成了多中心的監督體制，使各機構間缺乏協調、配合和制約，監督權運行分散，進而造成了行政監督的軟弱無力。各種監督主體之間經常發生不協調、不配合甚至相互掣肘等現象。一方面造成了重復監督制約的現象，另一方面又使許多應該受到制約的對象處于無人過問的“盲點”狀態。在助推監督機構協商對話較為可行措施的調研中，有28.8%的調研對象建議應在人大成立監督委員會，統管監督事宜，這一比例占同類選項的第二位，可見，調研對象對于成立核心監督主體的意愿較為強烈。同時，在可以統領其他的監督主體的調研中，有37.2%的調研對象推舉人大，有24.0%和17.6%的調研對象分別推舉行政監察和紀委，也有12.2%的調研對象認為這樣的機構尚有待成立。此外，有約14.2%的調研對象認為整合各監督主體的力量，成立統籌協調機構是推進行政監督主體合作的關鍵，此比例占同類選項的第三位；有約35.1%的調研對象將多頭領導致使執行者無所適從看作是所在監督系統與其他監督主體開展聯動監督時存在的主要問題。然而，這一被期待的核心監督主體既要兼顧監督橫向范圍與縱向層級，又要克服類似雙重領導體制的弊端，在社會管理體制深化改革之前，是較難出現的。

⑷合作博弈主體受監督利益激勵作用不大。目前的監督收益多屬于精神收益，很少有諸如單位紅利之類的物質收益，因而監督收益還比較模糊，激勵作用不大，激勵效果不明顯。激勵是由動機推動的一種精神狀態，它對人的行動起激發、推動和增強的作用。通過激勵能夠促成組織中人的行為的產生，取決于某一行動的效價和期望值。這里的效價系指某種預期成果能給行為者帶來的滿足程度，而期望值是行為者采取某種行動獲得某種成果，從而帶來心理或生理上的滿足的可能性，一般認為激勵力＝效價×期望值。［5］（p237－238）我國行政監督系統的激勵效果不顯著主要是指各監督主體監督動機不強烈，在行使監督職權過程中還不能充分發揮其主動性和積極性，因而行政監督實施效果不好。在有關監督收益的統計中，比重最大的前三個分別是給國家挽回損失和為社會做貢獻、達到職業準則和職業道德的要求、人民滿意并安居樂業，其比重之和約為76.3%，這些多屬于精神收益，選擇客觀的單位紅利這一物質收益的只占2.0%，可見監督收益還比較模糊，改進空間較大。根據激勵理論，要提升行政監督實施效果，需從根本上激發行政監督人員的監督積極性，提高效價和期望值，增大其激勵力。

⑸合作博弈主體承擔監督成本較高。除立案和偵察人員的人力、物力、財力等直接成本外，監督主體開展行政監督易受到領導或其他人員的干涉，遭受打擊報復的風險較大，故需要付出較高的隱形監督成本。監督成本和監督收益共同構成基層行政監督聯動機制運行中主體合作博弈的兩個核心要素。監督成本分為有形的監督成本和無形的監督成本。前者主要包括監督主體在行使監督權的過程中花費的物力和財力；后者主要包括行政監督主體因積極履行監督權力而付出的腦力勞動及類似檢舉同僚的人情成本、被相關人員打擊報復的風險成本、拒絕領導說情甚至干涉的監督主體承擔的成本，直接降低了行政監督的力度，也挫傷了各監督主體合作博弈的積極性。

三、推動基層行政監督聯動機制運行中主體合作博弈的思路

在基層行政監督聯動機制運行中的主體合作博弈現狀實證研究的基礎之上，針對其中存在的不利因素，筆者提出以下建議，以期為相關部門做出決策提供參考。

（一）明確合作博弈主體的權責范圍

一是從法權的角度明確劃分和規定各行政監督主體行使監督權的范圍及行使細則。即通過加強和完善行政監督立法，以立法形式明確各個行政監督主體的權限、職責范圍、地位、方式及程序等。二是從約束形式的角度，基于權利制約、道德制約、權力制約的視角重新給行政監督主體賦值，以明確各行政監督主體的權責范圍。三是從監督客體的角度，如對行政人員生活作風、行政效能、貪污腐化、玩忽職守等方面，規定行政監督主體各自對應的監督對象類型及監督范圍。四是從監督流程的角度，按事前監督、事中監督、事后監督的時間順序分工，由不同監督主體負責發現問題、處理問題、總結問題等各個環節，同時要求監督主體做到各環節間的信息共享與相互配合。

（二）增強合作博弈主體的聯動合作意識

一是強調思想動員。主要形式是宣傳、教育和培訓，主要對象是行政監督機構的領導者或組織者，要注重提高其聯動合作能力，掌握聯動合作的技巧與方法。二是注重組織要求。主要做法是建立行政監督主體合作聯盟，保障該聯盟對行政監督主體的約束力及合理分攤各行政監督主體的成本及收益。三是加強它方約束，主要目的是營造合作氛圍、創設合作環境。較可行的措施如：普及行政監督主體合作度評估，即以合作度為行政監督主體的重要績效考核指標；將合作情況納入公眾對行政監督工作的公眾滿意度測評中。應特別說明的是：前兩個方面都涉及實施“進行”的主體，即誰動員、誰組織的問題；這個主體既可以是任意一個行政監督主體，也可以是核心行政監督主體。

（三）突出核心合作博弈主體的地位和作用

關于核心合作博弈主體的構成，一條途徑是以一個現有的行政監督主體為核心。首先是以人大為核心監督主體，通過人大這個中心對眾多行政監督主體進行指導和協調，互通情況、協調關系、互相配合，形成有機整體，從而使整個行政監督系統更加有序地運行，發揮整體效能。［6］其次是黨內監督。我們黨是執政黨，黨內監督在各種監督中起著基礎和核心的作用。［7］另一條途徑是改革行政監督結構，重構一個行政監督機構，在行政監督整體中起牽頭、協調等作用。這一機構將對人大、紀委、審計、法院等監督部門產生號令作用，其影響力和權威性不同一般，這就決定了其只能從黨委、人大、政協三大系統中產生。既然是重構，就要提高該機構的監督地位，注意其人事、財政等的獨立性。

（四）注重對合作博弈主體進行有效激勵

一是對合作博弈主體進行有效的責任激勵。責任激勵主要是指通過責權分攤激勵合作博弈主體完成本職工作，主要目標是行政監督主體將其承擔的崗位責任和社會責任內化為一種意識，具體形式有引咎辭職、崗位責任書、輿論約束等。二是對合作博弈主體進行合理的利益引導。利益引導主要是指通過合理的利益分配對他們進行集體利益和整體利益的宣傳教育，［8］全面提高政策執行者和監督主體的素質；主要目標是促使行政監督主體繼續留在合作聯盟之中；具體做法如設置監督績效獎金和監督績效積分 （前者為直接的物質獎勵，后者作為退休金或養老金發放標準的依據之一）、職位晉升資格、提供假期福利等等。

（五）減少合作博弈主體的監督成本

一方面是減少行政監督的有形成本投入，即嚴格控制行政監督機構運行、行政監督案件辦理等所需要的物力、人力及財力；以業務水平為尺度優勝劣汰工作人員以精簡組織機構，嚴格監督預算決算審批以減少無理開支，加大政務公開以降低信息獲取成本，講求行政監督效率等，樹立行政監督主體精干高效、厲行節約之形象。另一方面是最大限度地壓縮行政監督的隱形成本，即預先防范可能會遇到的領導干涉、利益誘惑、人情游說、打擊報復等無形因素。具體措施如：嚴格實施法定監督程序、擴大監督辦理透明度、全面追究監督不力責任、保障監督主體權益、樹立監督系統公正清廉之風，等等。

［1］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗—在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告［R］.人民出版社，2012.

［2］陳奇星.行政監督新論［M］.國家行政學院出版社，2008.

［3］文衛東.四種城市應急聯動模式分析［N］.計算機世界，2004－07－26（C11）.

［4］王凱偉，李莉.合作博弈之于行政監督實效提升：相關性、必要性及可行性［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2012，（06）：12.

［5］周三多.管理學（第二版）［M］.高等教育出版社，2005.

［6］余正順.從結構——功能視角看中國行政監督機制的完善［J］.行政與法，2012，（12）：23.

［7］唐勤.關于加強黨內監督的幾點思考［J］.中州學刊，2010，（06）：35.

［8］楊文中.博弈論視角下我國行政監督體制的缺陷及完善研究［D］.湘潭大學碩士學位論文，2009：32.