社會保障法之“社會化”解構：基于資金與管理視角

□ 劉志國，杜樂其

（⒈江蘇漫修律師事務所，江蘇 無錫 214000；⒉江蘇大學，江蘇 鎮江 212013）

源于人道主義與慈善行為的現代社會保障制度在性質上已產生了變化，與傳統人道主義與慈善行為的個體化、志愿性等特點不同的是，現代社會保障制度著重強調“社會化”。該種“社會化”屬性也是我國傳統家庭保障與單位、國家保障向現代社會保障制度轉變的催化劑。無論是從社會保障制度運行的物質基礎，還是從社會保障制度的運行機制等領域考證，“社會化”已是現代社會保障制度發展的必然趨勢，而如何在實踐中通過具體的制度安排來彰顯這一屬性，則對現代社會保障制度的可持續發展具有重要意義。

一、社會保障法之“社會化”屬性剖析

（一）社會保障法之“社會化”屬性的界定

我國的社會保障制度建設起步較晚，建國后建立的保障制度與現代社會保障制度存在很大差異，更準確的稱謂應是家庭保障或單位保障。隨著市場經濟制度的確立與發展，與之相配套的現代社會保障制度應運而生，而此時社會保障制度的“社會化”屬性已得到有關專家學者的重視，“社會化”屬性的具體范疇也成為社會全員的共識。

林嘉教授在其著作中曾經提到社會化原則，她認為社會化原則的含義在于將社會保障作為整個社會參與的事業，實現社會保障資金來源的社會化、社會保障管理的社會化、社會保障責任的社會化。［1］（p44）謝志輝認為，社會保障社會化包括對象的社會化、管理的社會化、監督的社會化、基金籌集的社會化、社會保障主體提供的社會化等內容。［2］劉誠在其著作中也對此進行了論述，他認為我國社會保障法制的改革首先體現在責任主體方面的變化，實現了從“國家保障”到社會保障的轉變，由國家承擔全部責任轉變為國家、社會、單位和個人共同負擔的多元責任主體；在社會保障的管理體制與基金方面都實現了“社會化”。［3］（p157）此外還有更多社會保障制度的研究人員都提出了在社會保障制度各環節實現“社會化”的制度構想，在此不一一贅述。從以上已有研究成果可知，社會保障“社會化”主要體現在社會保障制度的各環節中，因此筆者認為，我國社會保障法之“社會化”屬性應完整的界定為社會主體廣泛參與的，在社會保障資金籌集機制、社會保障服務和管理機制、社會保障監督機制以及社會保障權救濟機制方面體現“社會化”的法律基本屬性。

（二）社會保障法之“社會化”屬性的法理依據

筆者認為，社會保障法律制度的“社會化”屬性之所以必須被確定以及在實踐中通過具體制度設計來彰顯，從法理角度分析，無非基于社會保障法法律本位之“社會本位”觀與法律利益之“社會利益”觀。

⒈社會保障法法律本位觀：社會本位。社會本位是對傳統個人本位與國家本位思想的超越。任何一個法律部門在確定其調整對象、范圍等問題時，都應當有一個出發點，或者說“本位思想”，這是權利義務觀念的重心所在。這種“本位思想”通常是由法律所體現的利益所決定的。社會本位在立法中表現為法以社會利益為終極目標，追求公正、效率以達到社會利益最大化。［4］（p37）社會保障法所體現的“社會利益”與傳統公、私二元結構法律所保護的個人利益與國家利益在內涵和外延上有著明顯區別，因此社會保障法應貫徹社會本位原則。筆者認為，對于社會保障法的社會本位觀應從兩方面理解：首先，從社會保障對象角度看，社會保障法著眼于保護包括所有社會成員在內的共同利益，而非某個個體成員的私利。只有這樣，才能保證社會保障的平等性、正義性和福利性，傳統的家庭保障與單位保障因其保障范圍的限度而不能看做是真正意義上的社會保障，只有將社會成員都納入為社會保障的對象，才是真正意義上的社會保障；其次，從社會保障的本質來看，社會保障是一種社會再分配。這種社會再分配的目的是實現社會整體公平，因此這種資源再分配的自然邏輯應為社會強者向弱者再分配、社會富者向貧者再分配。這種再分配必須貫徹社會本位思想，而不能以個人本位為指導原則，否則即會造成保障是個人自己的事情，與他人無關，意味著強者對弱者的生存不負有法律上的責任，最終會使社會保障法的公平正義價值無法實現。

⒉社會保障法法律利益觀：社會利益。何謂社會利益呢？龐德為我們很好的詮釋了社會利益的內涵和外延，龐德將利益分為三種：個人利益、公共利益和社會利益。龐德認為個人利益是“直接包含在個人生活中并以這種生活的名義而提出的各種要求、需要或愿望”；公共利益是指“在政治性組織的社會生活中并以組織的名義所提出的主張、要求和愿望”；社會利益是存在于文明社會的社會生活中，并以各種社會生活的名義而提出的主張、要求和愿望。龐德認為社會利益還可以進一步分為六個方面：一般安全的社會利益、社會制度安全的利益、一般社會道德的利益、保護社會資源的利益、一般進步的社會利益、個人生活的社會利益。［5］（p204－209）龐德的利益分類讓我們很清楚的認識到社會利益與個人利益、公共利益的區別所在，尤其他對社會利益范疇的界定深刻詮釋了社會保障法所保護的社會利益的直接指向，社會利益范疇中的“保護社會資源的利益”即包括對無法獨立生活的人和有缺陷的人予以訓練和保護，而“個人生活的社會利益”則包括了個人機會的利益——所有人都有公平、合理和平等的機會與個人生活條件的利益——社會能夠及時地為每一個人提供在當時條件下的最低的生活條件的要求。這兩類社會利益與社會保障法所倡導的公平正義理念及其保障人的生存和發展的法律宗旨達到驚人的相似程度，為社會保障法的社會利益觀提供了法理支持。

社會保障法的產生是對傳統公、私法律二元結構的超越，該法所調整的法律利益亦有別于傳統公法和私法所保護的國家利益與私人利益，并且在利益保護與實現機制上各有不同。因此，就社會保障法之社會利益實現機制而言，其在利益訴求主體上不能僅僅依靠于某個人或某個組織，而應在社會保障資金籌集、服務管理、監督機制和權利救濟等領域充分吸收社會力量的參與，以社會共同體的名義去追求社會利益的最大化及社會安全。因此，社會保障法之社會利益觀是社會保障法“社會化”屬性的邏輯起點。

二、實現“社會化”屬性之路徑選擇：基于資金與管理的制度構建

現代社會保障制度一旦形成，其“社會化”屬性即再無爭論。既然有別于傳統的家庭保障與單位、國家保障，那么理應在社會保障制度的各環節彰顯“社會化”，即在上文中筆者對 “社會化”拙見中所提及到各環節——社會保障資金籌集機制、社會保障服務和管理機制、社會保障監督機制以及社會保障權救濟機制體現“社會化”。然而正如眾多學者所說，我國現代社會保障制度建設起步較晚，至今尚未達到完善程度，因此“社會化”改革也應是一個漸進的過程，不僅需要漫長的時間，更需要精心的制度設計。筆者認為，上述四個環節的“社會化”趨勢勢不可擋，但仔細權衡，社會保障資金籌集與管理服務的“社會化”對于現代社會保障制度的可持續發展更具重要作用，惟有制度尚存，才需制度運行中的監督以及事后的救濟。因此，筆者認為，進行制度構建是實現社會保障“社會化”的第一要義。

（一）社會保障資金籌集機制的“社會化”

穩定的社會保障資金是社會保障制度運行的先決條件和物質基礎。因此必須首先實現社會保障制度資金籌集的“社會化”以保證社會保障制度穩健運行。

⒈當前我國社會保障資金籌集現狀。隨著我國現代社會保障制度的建立，傳統保障制度漸漸的退出了歷史舞臺，而在改革過程中，“社會化”屬性已初現端倪。目前我國在社會保險領域已基本實現了社會保障資金籌集的“社會化”，即由政府、企業和個人三方承擔社會保障資金的籌資義務。如城鎮職工醫療、養老、失業等保險項目均有企業和職工共同按比例繳納，而農村中的新型合作醫療資金也實現了政府、與個人的“社會化”籌資方式，這些現有籌資模式表明社會保險資金來源基本實現“社會化”。但我們不能忽視社會保障其他領域的存在，即社會救助、社會福利和優撫安置，這些社會保障項目所需資金籌集的“社會化”機制還處于缺失或不完善狀態，主要由各級政府財政資金支持，但筆者認為，囿于政府財政實力的限度，從長遠角度看不利于社會保障制度的全面與可持續發展。

⒉社會保障資金籌集過程出現的問題。當前這種籌資模式也存在一些問題，這些問題將給社會保障制度的穩健運行造成潛在的風險，如：籌資范圍小、覆蓋面窄。一些企業只參加了保險的一項或多項，一些企業根本未參加社會保險，這些現象阻礙了社會保障資金的積累；社會保障資金統籌層次低，不利于充分發揮社會保障的互助共濟的功能；繳費水平、待遇標準差異大，這使得各地統籌的社會保障資金規模不一，從而導致社會保障水平出現較大差異；收繳困難，因為實行統籌繳費，在狹隘的部門利益驅動下，一部分企業拒繳、滯繳和逃繳，這也影響了社會保障資金的積累。

⒊社會保障資金籌集機制的“社會化”制度構建。針對當前我國現行的社會保障資金籌資模式及其問題，要想實現籌資“社會化”，必須依賴于合理的制度構建。筆者認為，在繼續穩定當前社會保障資金籌集機制的基礎上，應采取積極措施、拓寬籌資渠道，夯實社會保障資金基礎。

第一，盡快制定社會保障基本法，穩定當前籌資模式。目前我國社會保障法制建設與實踐嚴重脫節，現行調整社會保障領域的法律規范性文件以法規、規章居多，基本法與單行法缺失，這對維持和穩定當前收費制的籌資模式極為不利。由于法律位階較低，造成實踐中單位拒繳、滯繳和逃繳的違法成本較低，長此以往，便會產生一種示范效應，導致更多的企業拒繳、滯繳和逃繳社會保障資金。因此，應加快社會保障基本法律制度體系建設，為社會保障制度的運行保駕護航。

第二，充分發揮非政府組織在社會保障資金籌集中的積極作用，夯實社會保障資金基礎。非政府組織，又稱第三部門，是存在于政府與市場之外的社會組織，具有組織性、民間性、自治性、非營利性和自愿性的特點。由于非營利組織與社會保障有著很深厚的歷史淵源，因此在社會保障資金的籌集方面，非營利組織一方面通過分擔一部分社會保障和福利項目來減輕國家的負擔，另一方面通過廣泛的籌資渠道，填補政府的資金不足。2008年5月12日四川汶川大地震發生后，科技、文化、體育等領域的團體都通過公益活動為災區奉獻了愛心，如中國足協舉辦的義賽及一輪聯賽的票務收入全部捐贈給災區，而其他諸如作家協會，藝人協會也都紛紛通過義賣、義演等形式為災區籌集善款，這些非政府組織通過自身的活動以較小成本籌集了大量的救助資金，在一定程度上減輕了政府在社會救助領域的財政支出。由此筆者認為，我國非政府組織在社會保障資金籌集方面將大有作為。據統計，除了正式登記注冊的28萬余家民間組織外，我國還有大量的第三部門存在，它們活躍在社會生活的各個領域，以各種方式得到黨政機關的認可和支持，并獲得大量資源，在社會生活中發揮著重要作用。據估計，這些組織的總體規模有200多萬家。［6］（p23）如能以正確的法律政策為引導，充分發揮數目龐大的非政府組織的籌資功能，必將會對社會保障制度的全面可持續發展做出積極貢獻。

筆者認為，我國在制定和修改非政府組織法律法規時，應確立優先發展社會保障領域第三部門的戰略。為社會保障領域第三部門的建立和發展提供各種法律與政策支持，以分擔政府在社會保障資金籌集方面的壓力。如在法律法規中可以引導和鼓勵這些組織通過自身公益活動籌資并按比例向社會保障基金捐贈，將社會團體的公益行為常態化、規范化，政府對于積極從事公益事業的非政府組織可以給予政策上的支持和精神與物質獎勵。

第三，引導公司等營利性組織主動履行 “社會責任”。所謂公司社會責任，指公司不能僅僅以最大限度地為股東們賺錢作為自己的唯一存在目的，應當最大限度地關懷和增進股東利益之外的其他所有社會利益，包括消費者利益、職工利益、債權人利益、中小競爭者利益、當地社區利益、環境利益、社會弱者利益及整個社會公共利益等等，既包括自然人的人權尤其是社會權，也包括法人和非法人組織的權利和利益。［7］作為公司社會責任的法律依據，新《公司法》第5條旗幟鮮明地要求，“公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任”。

目前，我國有些營利性組織的“社會責任”的履行似乎與法律和道德相背離，而且在實踐中企業對“社會責任”的理解存在偏差。隨著市場經濟制度的確立，我國營利性組織的數量也非常驚人，倘若能通過具體的制度設計引導營利性組織自覺履行“社會責任”，同樣也可以起到緩解政府壓力，推動社會保障制度發展的積極作用。筆者認為，具體在制度設計上，可以由立法機關對公司法第5條做出法律解釋，出臺公司“社會責任”量化標準，鼓勵和引導公司積極投身社會保障事業，尤其是慈善事業，對于履行“社會責任”良好的公司，國家可以在稅收，進出口等政策方面給予扶持和優惠。如可以加大現行稅法規定的減稅與免稅的力度，靈活調整稅率等方式引導企業投身社會保障事業；同時還可以通過政府補貼等方式促進企業從事更多公益事業，如目前的“家電下鄉”活動。

（二）社會保障管理服務機制的“社會化”

社會保障管理服務機制是社會保障制度穩健運行的重要載體，實現社會保障管理服務機制“社會化”是對傳統社會保障管理機制弊端的克服與糾正。

⒈社會保障制度管理服務機制的現狀。對于我國目前社會保障管理服務機制所存在的弊端，董保華教授給予了精辟的總結：第一，政府在該“到位”的地方沒有“到位”；第二，政府在該“退位”的地方沒有“退位”。［8］（p87－90）具體而言，政府在法制建設方面缺位，如關于社會保障費征收及其爭議方面的法律法規較為模糊或處于空白狀態；而政府在社會保障管理體制中卻不能擺正位置，導致現行社會保障制度管理分散、政出多門，運作效率低下。筆者以為，這些缺陷主要集中在社會保障管理服務主體和管理方式兩方面。因此，社會保障管理服務機制上的“社會化”主要通過管理服務主體和方式的“社會化”兩方面來實現。

⒉社會保障管理服務機制的“社會化”制度構建。第一，通過制定社會保障基本法明確社會保障管理體制，并積極培育非政府組織參與管理社會保障的服務。當前我國社會保障管理呈現“去社會化”趨勢，社會保障經辦機構依附于社會保障行政部門，成為社會保障行政部門的附屬機構，這一地位造成現行社會保障管理成本過高，政府機構臃腫，效率低下，而且更值得擔憂的是這樣一種體制使社會保障資金始終處于被貪污或挪用的危險狀態下，上海社保案的爆發在某種程度上與此體制不無關系。因此，有必要通過立法理順現行管理體制，賦予社會保障經辦機構獨立法人地位，并將其定位為社會保障非政府部門?，F代社會保障制度一個顯著“社會化”特征就是“第三部門組織”占有重要地位，承擔大量的社會保障責任，并且由此體現出社會保障法的社會本位特征。因此，在完善現有制度基礎上，必須在社會保障制度各重要環節進行路徑創新，鼓勵社會主體尤其是第三部門參與社會保障制度的各環節。而真正做到非政府組織廣泛參與社會保障的管理與服務機制，則需要各種可操作性的措施，具體包括：理順第三部門與政府的關系，確立優先發展社會保障領域第三部門的戰略；建立完善的法律框架；推進信息化建設，積極創造溝通平臺；完善有利于社會保障領域第三部門發展的稅收政策；完善融資渠道，加大政府財政支持；促進社會保障領域民間非營利組織自身能力建設。能力建設是民間非營利組織自立發展的根；通過宣傳教育培育公眾公益精神；吸收國外資源，推動社會保障領域第三部門發展。［9］第二，改變政府行政命令性的縱向管理方式，引入平等性質的橫向管理方式。自20世紀80年代以來，工業化國家對政府在社會保障領域的功能重新定位，將原來由政府承擔的部分公共服務推向社會、推向市場，公共服務市場化的主要形式是公共服務合同出租（或承包）。政府將原來壟斷的公共產品的生產權與提供權轉讓給私營公司、非營利機構等。［10］（p106）政府與非政府組織之間通過簽訂合同的方式將大量原來由政府承擔對生產公共產品的責任轉嫁給非政府組織，此種方式大大減輕了政府建立和完善社會保障制度的成本，這也為西方工業化國家社會保障回歸“社會化”提供了新的進路。

西方國家成功的經驗同樣可以借鑒，我國在引入非營利組織進入社會保障管理服務領域后，可通過體現平等性的“行政合同”方式將部分社會保障職能“讓渡”給非政府組織。行政合同是指行政機關為達致維護與增進公共利益，實現行政管理目標之目的，與相對人之間經過協商一致達成的協議。該協議與一般的民事協議不同，但畢竟也體現了合同法的平等、自愿的原則，如政府與非政府組織可以就合同內容、費用等內容進行協商。通過這種方式政府可以從直接的管理體制中“退位”，從而專心致力于通過制定合理的法律與政策實現對社會保障制度的“間接干預”，并將這種干預限定在法律的范圍內。

［1］林嘉.社會保障法的理念、實踐與創新［M］.中國人民大學出版社，2002.

［2］謝志輝.中國內地發展社會保障領域第三部門的可操作性措施［J］.學術交流，2009，（10）：133－136.

［3］劉誠.社會保障法比較研究［M］.中國勞動社會保障出版社，2006.

［4］董保華.社會保障的法學觀［M］.北京大學出版社，2005.

［5］孫文愷.社會學法學［M］.法律出版社，2005.

［6］中國（海南）改革發展研究院.民間組織發展與建設和諧社會［M］.中國經濟出版社，2006.

［7］劉俊海.關于公司社會責任的若干問題［J］.理論前沿，2007，（22）：19－22.

［8］董保華.社會保障的法學觀［M］.北京大學出版社，2005.

［9］謝志輝.中國內地發展社會保障領域第三部門的可操作性措施［J］.學術交流，2009，（10）：133－136.

［10］董保華.社會保障的法學觀［M］.北京大學出版社，2005.