警惕土地二級開發“陷阱”

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土地“招拍掛”是指當前國家土地資源出讓和買賣過程中的“招標”、“拍賣”、“掛牌”相關政策和規定，是我國經營性用地出讓的指定方式及主要形式，對規范土地交易市場，以市場化手段公平公正公開促進土地市場繁榮起到積極作用，也在當前范圍內最大程度防治腐敗、促進房地產行業健康有序發展起到積極作用。但是，也應該看到“招拍掛”也并非完美無缺，在實際操作中，作為房地產開發企業尤其是實力不是太強的二級開發企業，面臨著陽光下的“陷阱”，土地市場在陽光下運行任重道遠。

陽光下的“陷阱”何其多？

“陷阱”一：大市政條件

大市政條件是二級開發商十分重視的土地條件，但也是最常遇見“陷阱”的重災區。多種形式不明確的大市政條件為土地市場的真正公開陽光競爭設置了障礙。

臨時的“三通一平”（通臨時電、臨時水、臨時路，場地平整）的土地就拿來上市，而正式的供電、供水、供熱和供氣可能連供應方案都沒有，即使有供應方案，接口可能在數公里之外。這些基礎設施建設的線路、占用土地的權屬、投資費用的協調，都是真正前來競爭拿地的二級開發商項目開發不可估量的“陷阱”。

雖然出讓合同一般會約定大市政建設進度會隨著項目二級開發進度逐步完成，二級開發單位在項目后續開發時，通水、通電、通路、通氣等大市政開發進度不可避免會滯緩二級開發進度，帶來不必要的損失。當將市政開發進度與土地一級開發單位隨土地補償費付款進度掛鉤時，這勢必涉及土地一級開發單位的協調配合意愿，這可能會成為一級開發商從二級開發商身上再次獲利的機會，從而增加二級開發成本。

“陷阱”二：征地拆遷補償遺留問題

有的招拍掛土地，在現場踏勘時，有時候土地上還會有房子、莊稼、墳塋等，招拍掛文件中告示，該地塊農用地轉用和土地征收已經完成，征地補償已經到位，地上物鏟平后即可立即用于建設。但是，土地征轉以及地上物莊稼、墳塋的補償未到位，或者補償遺留有糾紛后，往往在二級開發項目時才體現出來，相關權益人員就出現了，很難保證不影響項目進度和項目效益。

“陷阱”三：人為設置障礙

土地一級開發單位處于自身利益考慮，往往會人為設置各種障礙，制造各種困難，使二級開發知難而退。如對一個項目周邊的詳盡、全面資料的獲取。一個城市的土地利用總體規劃和城市修建規劃，對項目地塊的土地價值判斷有著極大的意義，規劃中描繪出城市不同區域的基本建設前景，甚至是各個地塊的土地性質、規劃指標等，這些對項目價值研判意義重大。在實際土地市場操作過程中，掌握項目周邊比較全面的規劃資料，在土地價值評判時能掌握主動權。但是，在土地招拍掛程序相對有限的時間內，真正參與土地摘牌競爭的二級開發單位實際很難取得全面資料。而相對較容易獲取這些資料的一級開發企業會以各種理由拒絕提供相關資料，影響二級開發對土地價值的評判，甚至會產生誤判從而付出更高的經濟代價。另一種情形是政府對原有規劃的大幅修訂，因為二級開發企業不能及時獲取相關信息，使項目價值遭受重大損失。

在項目的可行性研究階段，現場踏勘是對項目評估的主要手段。招拍掛文件通常規定自行前往、無人帶領，現場踏勘一級開發項目往往以各種理由阻撓，以圍擋封閉，拒絕進入現場，甚至以其他權益相關人的身份，給現場踏勘制造矛盾，阻止踏勘，以圖獲取土地二級開發利益；還有通過各種渠道，以這塊地“內定”的由頭，或者在回遷房建設或大市政建設某些方面有困難，建議你放棄；或者讓你再等等，后面會有機會補償給你或者后面項目與你合作。理論上來說，面對這些問題，招拍掛時是可以拒絕的。但是，往往在對方“盛情難卻”之下，可能除了退出，也沒有更好的選擇。

“陷阱”四：門檻條款、霸王條約

招拍掛文件限定必要的保證金、開發資質等門檻，對于項目的成功開發是相當必要的，但是普通出讓土地為特定出讓設定的門檻條款，很容易讓人懷疑其中存在問題。比如：規定競買人須為公司法人，個人和其他組織不得參與競爭；競買人須有多少億元的注冊資本和銀行授信證明，有的干脆設置超高競買保證金。

招拍掛文件的霸王條款也不鮮見。如北京市，在土地招拍掛文件中常有這樣的表述：“宗地地下未知管網（如有）的移建費用由二級開發單位負責。”后期不確定性風險、責任義務不對等顯而易見，在后期支出較大時對二級開發企業明顯不合理。

“陷阱”五：蓄意抬高土地價格

一些一級開發企業通過與評估機構相勾結，蓄意抬高土地一級開發成本；或者與土地管理部門達成一致，盡可能提高毛地價。其他開發商覺得無利可圖，便自動退出競爭，原一級開發企業便可以以底價或者通過“協商”以更低的價格獲取二級開發權。

如何杜絕陽光下的“陷阱”？

為保證土地供應市場的公平競爭，防止陽光下的“陷阱”，杜絕灰色交易的發生，筆者認為，應加強社會誠信體系建設、加強法制體系和監督體制等基礎性制度建設，完善市場經濟制度。

首先，當前土地供給政策應土地供給政策應進一步改革，細化明晰具體的操作規程。目前，因缺乏嚴格的評標程序和標準，招標出讓工作在一些地方很不規范，遭到過多的人為因素干擾。如某地國土資源部門對一塊掛牌出讓的土地，既不在媒體上發布供地計劃和出讓地塊的信息、不在掛牌出讓前規定的時間內發布公告，也不確定招拍掛出讓底價，不公布成交結果，只掛3天就摘牌了，其中的玄機只有個別人明了。

其次，完善土地招拍掛信息公開制度。招拍掛中存在一些制度漏洞，限制了競爭，特別是在地塊投放多的時候因為信息不對稱，給某些利益伙伴制造了雙贏的機會。如某地就出現多次出現市場集中推地，一些地塊參加的競買人很多，而某些地塊只有一家競買人的情況。這就為某些掌握所有地塊競買人報名情況的相關人員操縱信息、勾結某些有關系的開發商共同謀取暴利提供了機會。

再次，規范政府間有序競爭制度。當前市場經濟條件下推行發展經濟優先的政策，但由于缺乏配套，在加劇地方政府之間無序競爭的同時，容易引發地方保護主義的招商引資政策同招標拍賣掛牌制度的沖突，造成地方政府需要低地價、零地價、負地價的內生動力。在上下級信息不對稱和指標純經濟性條件下，上級政績考核下級，由于缺乏規范地方政府發展思維的科學發展觀配套，因而在激勵地方政府做大GDP的同時，引致出于短期政績的地方優惠政策排斥招標拍賣掛牌制度，造成地方政府形成在招標拍賣掛牌中弄虛作假的機制，從而影響其有限理性發生偏離，并最終造成土地使用者在政府壟斷市場的土地交易活動中背離等價交換原則。

第四，強化土地入市條件和土地主管部門監管。強化土地入市條件和土地主管部門監管，增加土地供給全過程的透明度。地方政府是土地出讓的執行主體，握有土地出讓大權，其職責就是維護土地交易市場的公平公正，組織好土地出讓程序的實施。土地“招拍掛”的全過程，應當始終置于公眾和媒體的監督之下，同時強化土地入市條件，對達不到入市條件的土地堅決不讓入市，避免土地“陷阱”，要強化評標機構的建設，加強評標機構人員組成的合理性，并做好評標過程中的保密工作。對于多個競標者符合中標條件的情況，應由評標小組綜合投標價格、設計方案、競標者資質和聲譽等多方面條件，確定最終的中標者，同時須將中標理由詳細向社會公布，接受社會監督。

第五，理性制定二級開發企業引入機制。把投資者的資質、從業經驗、房產業績、市場聲譽、信用度、開發計劃、土地利用力等作為一項重要權重指標，作為取得土地開發權的重要考核內容，而不是把價格作為土地競得的唯一或重要標準。各項評判指標要科學、公正、透明，避免再次出現權錢交易的可能性。

同時，應限制一級土地開發商繼續項目的二級開發。由于當前限制一級土地項目的利潤，但是往往項目二級開發時利潤更為可觀，這樣形成一級土地開發單位制造“陷阱”或通過項目當地關系，阻礙其它二級開發單位進入的沖動，應該限制一級開發單位繼續取得項目的二級開發權。

第六，建立土地管理部門的“問責制”。在經營性土地招牌掛的過程中，由于土地部門某些辦事人員的個人利益需要或者是責任心不夠，成為一級開發企業給二級開發企業制造“陷阱”的“幫兇”，或者成為土地市場不正當競爭的推手。當出現問題的時候，他們也往往是逃避責任、無所作為。因此，加大對土地管理部門的監管力度，實行“問責制”，提高辦事人員的責任心，利用職權違反規定干預和插手經營性土地使用權出讓的領導干部進行嚴肅處理，這些都有利于土地市場公平、公開、公正的競爭機制的建立。

結語

土地市場競爭中二級開發商面臨的種種“陷阱”，是當前土地市場不完善存在的必然表象。經營性土地的招拍掛出讓方式的建立對于規范透明的土地市場、促進房地產市場的健康有序發展、提高政府對城市土地的管理水平以及減少腐敗等方面有重要意義。但是由于招拍掛制度自身存在的不完善，以及土地供應具體操作規程有待進一步明晰，真正建立以市場機制運行的城市土地市場還任重道遠。筆者認為，招拍掛出讓制度的完善是一個長期的動態的過程，必須根據土地市場的發展變化進行調整。相信在土地市場的各方共同努力下，招牌掛制度必將越來越規范完善，土地市場必將更加公平透明，房地產市場真正實現健康有序發展，進而保證整個宏觀經濟的健康穩步發展。