拒絕城市內澇

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不知從何時起，每年夏季“到城市去看海”這一尷尬而又危機四伏的黑色幽默籠罩了中國大江南北的城市。住房和城鄉建設部2010年對國內351個城市的專項調研顯示，2008年～2010年間，有62%的城市發生過不同程度的內澇，其中內澇災害超過3次以上的城市有137個，在發生過內澇的城市中，57個城市的最長積水時間超過12小時。國家防汛抗旱總指揮部辦公室統計，2010年我國有258座城市受淹，其中大多數為暴雨內澇。日前國務院辦公廳于今年4月下發了《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》，指出力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。為落實通知要求，住房和城鄉建設部印發了《城市排水(雨水)防澇綜合規劃編制大綱》等系列文件，重拳出擊，抗擊城市內澇。城市可望在未來不再為雨洪所困。

歷史的欠債

城市內澇的外部直接原因是降雨。夏季我國東部、南部地區普遍受東南季風的影響，來自海洋的季風帶來大量濕潤的空氣，形成大量降雨。尤其對臺風天氣，帶來段時間強降雨，對城市的排水系統形成嚴峻考驗。

中國城市規劃協會地下管線專業委員會開展的一次全國城市地下管線普查表明，全國市政排水管線的總長度超過30萬公里，主要分為污水和雨水管線，其中一半以上是本世紀初以來建成。

歷史上由于受限于國家經濟條件，我國城市的雨水管渠設計重現期相對偏低。全國城市早期設計排水系統的重現期一般取一年左右（即一年一遇的洪水標準），2006年后有的城市的設計標準稍有提高。過低的排水系統設計標準已經不能滿足需要。我國城市的排水系統設計水平按照2011年最新修訂的《室外排水設計規范》規定，一般地區排水設施的設計暴雨重現期為1～3年(即抵御1～3年一遇的暴雨)，重要地區為3～5年。

排水系統老舊是另一個重要原因。2012年北京發生有史以來最嚴重的內澇后，北京市水務局在面向公眾的釋疑中陳述表示：北京市中心城區正在使用的排水管網最早還有明代的設施。城市管網的更新，面臨諸多問題。有些地方雖然很老化，但無法拆遷，所以老舊管網只能是打補丁，發現一處補一處。同時，因為城市建設項目面臨審批等，項目的建設也跟不上，導致排水系統建設滯后。

城鎮化的矛盾

城市城鎮化速度過快。近年來，我國快速提升的城鎮化進程，加劇了“地上地下”設施的差距。如北京市，10年城區面積擴大了近10倍，地下管網建設卻遠落后于城市擴張速度。

大量地面大型建筑如雨春筍般生長在城市各個角落，地下城市排水設施建設卻因城市開發建設缺乏科學規劃，“重地表、輕地下”導致建設經費不足、重視不夠、規劃審批繁瑣、管理多頭等等原因嚴重滯后于地面設施建設速度，造成“外表光鮮，里面糠糟”的尷尬。中國城市規劃設計研究院副長楊保軍認為，雖然極端氣候是導致城市內澇的直接原因，但與快馬加鞭式的地面建設相比，城市排水系統建設明顯滯后，造成嚴重“腸梗阻”，這才是癥結所在。

城鎮化帶來的另一個負面效應是城市硬化地區面積的大量增加，城市綠地面積的大量減少嚴重影響了城市地面對地表徑流的消化作用，加重了了城市排水系統負擔，加劇了城市內澇的程度。以北京為例：在1958年北京總體規劃市區范圍是640平方公里，市區綠化隔離帶范圍是314平方公里，占市區比例49.1%；1982年北京總體規劃市區范圍是750平方公里，市區綠化隔離帶范圍是260平方公里，占市區比例34.7%；1992年北京總體規劃市區范圍是1040平方公里，市區綠化隔離帶范圍是240平方公里，占市區比例23.1%。為此，北京市城市規劃設計研究院副總工程師王軍透漏，比較純的綠地的徑流系數是0.2左右，如果是水泥鋪裝或是瀝青道路的話，徑流系數一般在0.9左右。也就是說，面積相同綠地和硬地，其自身的排水能力相差8倍。當前城鎮化過程中，城市甚至鄉村大量使用鋼筋混凝土造房子、建街道、硬化路面，不少原生態的溝渠甚至是農村居民的院落，也逐漸被“水泥化”。

雨洪調蓄能力削弱。數據表明，新中國成立初期北京市有湖泊200余個，目前僅存50余個，市區水面所占比例由5%降低到2%。 城市的河湖水面是調蓄雨洪的主要設施，也是雨洪利用的重要設施，當發生超過排水系統排水標準降雨強度時，河湖水面或蓄水設施可暫時蓄存，降低雨洪峰值到達時間，待降雨峰值過后再從調蓄設施緩緩排至排水系統或在調蓄設施中對集蓄的雨水加以利用。城市雨水調蓄的另一種形式是將雨水存于地下，通過大面積保留透水性好的綠地，建設透水地面以及地下蓄水池來留住雨水，一方面減少需要排出的水量，另一方面將雨水轉化成水資源留存起來。城鎮化的提速造成城市周邊大量湖泊、濕地消失，城市河流水道堵塞甚至完全被填平，對城市雨洪的調蓄能力減弱，大量降雨一時間無法消化，造成內澇。排水系統管理體制機制滯后。

城市水務管理缺乏統一管理，目前城市防澇工作主要由各城市各自承擔，并非由國家一級統一管理。很多城市內部的排水由城建部門負責，城市外圍由水利部門承擔；有的則由排水企業負責管理，實現市場化運作模式；一些小區、廠礦企業則自行建設管理地下管網，與市政管網沒有統一管理關系。中國城市規劃協會地下管線專業委員會的一份調研報告指出，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部門負責，有114座城市歸口城建部門，另有142座城市則由兩個部門共同管理，還有7座城市未明確管理部門。

雨污合流方式難以承擔城市防澇重任。目前國內大多數城市尤其是經濟相對落后的中小城市，排水管網與雨洪管網大多還是合流制系統，雨污水在同一管溝中泄流，雨污水中沒有隨流沖走的沉積物就積存在管道中，即使是分流制的雨水管溝，降雨初期也有大量污物被帶到管溝中沉積下來，隨著年代越積越多，開成了淤塞，不僅使排水管溝過水斷面減少，還增加了排水阻力，排水量大為減少。另外，還有一些城市環境衛生不好，道路上垃圾雜物多，一下雨這些雜物常常被雨水匯集到雨水口，造成雨水口被封堵從而地面雨洪泛濫。

重拳出擊

國務院辦公廳于今年4月下發了《關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》。《通知》提出，力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

通知要求2014年底前，要在摸清現狀基礎上，編制完成城市排水防澇設施建設規劃，力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造，用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

為落實通知要求，住房城鄉建設部日前印發了城市排水（雨水）防澇綜合規劃編制大綱（以下簡稱《大綱》），要求各城市結合當地實際，參照《大綱》要求抓緊編制各地城市排水（雨水）防澇綜合規劃，同時要求各省、自治區、直轄市住房城鄉建設主管部門及時掌握規劃編制進展情況。《大綱》要求，城市排水（雨水）防澇綜合規劃的編制內容應包括規劃背景與現狀概況、城市排水防澇能力與內澇風險評估、規劃總論、城市雨水徑流控制與資源化利用、城市排水（雨水）管網系統規劃、城市防澇系統規劃、近期建設規劃、管理規劃及保障措施。各省（區、市）住房城鄉建設部門要在2014年6月30日前，將轄區內各城市規劃的近遠期建設任務整理匯總，并將各城市排水（雨水）防澇綜合規劃一并報送住房城鄉建設部城市建設司。

河北省召開城市排水防澇工作座談會，部署用5年時間完成排水管網雨污分流改造，建設一批雨水調蓄設施，基本消除社會影響大、反響強烈的城市積水區域，在遭遇每小時40毫米以下降雨時，能在降雨結束后2小時內排除積水；用10年左右的時間，建成較為完善的城市排水防澇工程體系的任務。

河北省表示，為加快排水防澇設施建設改造，將嚴格建設用地規劃管理，控制開發強度和地表徑流，因地制宜配套建設雨水滯滲、收集利用等削峰調蓄設施。推行下凹式綠地建設改造，新建綠地全部實行下凹式設計，對有條件的既有綠地也要進行下凹式改造，到2017年，下凹式綠地占城市綠地總面積不低于20%。在城市道路、停車場、廣場推廣使用透水性鋪裝材料，城市新建道路的人行便道采用可下滲結構，既有道路人行便道隨道路改造進行透水性改造，到2017年，透水性便道長度不低于城市道路總長的20%。探索和推廣雨水收集利用系統，在新建小區(占地面積在2萬平方米以上)配建雨水利用設施，在大型單體建筑物(建筑面積在2萬平方米以上)推行屋頂綠化等雨水利用措施。

山東省確定，在2014年年底前，全省各城市和縣城要編制完成城市排水防澇設施建設規劃，2018年年底前，基本完成排水管網雨污分流改造，確定特大城市和大城市河道防洪標準達到50-100年一遇。同時，山東省主管部門明確規定，井蓋產權單位是管理第一責任人。因井蓋破損、丟失造成車輛、行人損傷的，一律由井蓋產權單位負責賠償。

山西省日前要求各地政府開始對當地地表徑流、排水設施、受納水體等情況進行全面普查，評估城市排水防澇能力，編制城市排水防澇設施建設規劃。根據當地降雨規律和暴雨內澇風險情況，確定設施建設標準。對人口密集、災害易發的大城市，采用國家標準上限。按照山西省政府要求，各市和近年汛期內澇嚴重的縣將在2013年12-底前完成城市排水防澇設施建設規劃的編制(修編)和審批工作，其他縣將在2014年6-底前完成，力爭到2017年完成全省城市排水管網的雨污分流改造，到2023年建成較為完善的城市排水防澇工程體系。

《“十二五”全國城鎮污水處理及再生利用設施建設規劃》要求，“十二五”期間，全國規劃范圍內的城鎮建設污水管網15.9萬公里，約三分之一為補充已建污水處理設施的管網。其中，設市城市7.3萬公里，縣城5.3萬公里，建制鎮3.3萬公里；東部地區6.1萬公里，中部地區4.9萬公里，西部地區4.9萬公里。全部建成后，全國城鎮污水管網總長度達到32.7萬公里，每萬噸污水日處理能力配套污水管網達到15.6公里，大幅提高城鎮污水收集能力和污水處理廠運行負荷率。

后記

十年后，“去城市看海”也許會成為歷史的記憶。我們不會為失去這一城市的幽默而懊惱，反而對此充滿了期待，希望這一天早一點到來。