財政透明度力促公共治理

石云峰

2013年7月5日清華大學發布《2013年中國市級政府財政透明度研究報告》，按照全口徑政府財政透明度指標體系對289個市級政府進行綜合評價。從此次發布的報告來看，我國市級政府財政透明度仍然很低。報告顯示，雖然上海市總分排序第一，得分也僅為45分。

為何出現如此低分狀態？地級市政府又將如何提高財政透明度？在這次發布會上，有清華大學公共管理學院俞喬教授，中國社科院財經戰略研究院院長高培勇，國務院發展研究中心信息中心主任高世楫，六安市委常委、常務副市長王勝，杭州市財政局預算總局局長王文超，都發表了各自的看法。

俞喬：公共財政透明的基本目標是向社會公開政府的結構與職能、財政收入與支出情況、財政政策意圖、公共部門賬戶和財政預測情況。顯然提高我國政府財政透明度，對于強化政府公共受托責任，降低政府代理成本，以及減少腐敗，建立高效的治理政府，都具有重要意義。為此，我們發布了中國城市財政透明度研究報告，希望以此來推動政府與社會共同為改善我國的公共治理而努力。

我們在IMF國際通用準則的基礎上結合我國的實際情況構建了全口徑的財政透明指標體系。另外由于中國政府財政公開還沒有統一的標準，從中央到地方往往是基于自身的判斷和認識，有選擇性地公開部分財政活動的相關信息，這使得各政府部門、各地區政府的財政公開做法存在極大的差異，限制了財政透明度的一致性、完整性與準確性，因為我們提出了財政透明度良好做法指南。這既可以為政府的財政信息工作提供統一的方法指導，促進公共治理改善又能夠作為公眾對政府財政透明度的判斷標準，便于實現社會監督。

高培勇：公共治理的改革的目標是建立一個公開透明、民主問責的政府。實現這樣一個目標，推進公共治理改革，我們起碼可以有兩個方面的抉擇。首先是從何入手？要推進公共治理改革，可能面臨的線索主要有兩個，其一是政府職能的調整，其二是資金即財政這一塊兒。二者比較起來前者難度比較大、屬于硬碰硬，而從資金方面的改革入手的話可能是間接相對迂回的。實踐中我們體會由資金入手、由財政透明度入手以此作為線索來推動公共體制改革是一個比較好的思路。表面上看到的是財政透明度，其實透過財政透明度指標，我們看到的是政府職能的履行狀況。由后者入手同時會帶動前者的逐漸轉變。

其次，財政職能、體制具有一個非常不同的特殊性，它具有最高程度的綜合性，比如中央政府設置幾大部委，那么哪一個職能、部門可以由此入手，可以覆蓋牽動所有的職能、部門？唯有財政。政府職能的執行需要花錢，只有財政資金到位了才能運轉。顯然從這個角度考慮，由財政入手來牽動整個公共治理的改革同樣證明也是一個不錯的思路。

下面我們談全口徑財政透明度指標體系，主要有兩個功能：其一，好比一個施工圖讓各級政府工作者確有依據；其二，又可以通過這些指標去做評估考評。

另外全口徑也很關鍵，全口徑概念是基于中國政府收支運行的現實格局。需要注意的是政府收支不等于財政收支。我國的政府收支由四個部分構成，一般性預算收支、基金預算收支、社會保險收支和國有資本經營預算收支。如果大家有機會去旁聽一下各級人民代表大會對這四本預算的審議狀況，就會發現差別很大。

具體來說，第一本賬（即一般性預算收支）的審議程度最高，需要人民代表大會審議通過了，才可以執行，是具有法律性質的預算。而且，大體可以做到在政府層面統籌。盡管還有許多不公開透明的，但是目前在所有預算中，這本預算的規范性程度最高。

第二本賬為基金收支預算，分為兩部分：一個是政府部門設立的各種各樣的基金，是各部門自己控制收支。另外一個是土地出讓金。基金收支預算的特點是各級人民代表大會只能審議，不能批準，屬于備案式的審議，不用批準就可以直接執行，且不能統籌。

第三本賬是社會保險基金預算，從收支上是專款專用，這本預算形成編制的主要部門是人力資源和社會保障部，報給各級人大也是備案式的，不能統籌，而且還需要財政部門相應的兜底。

第四本賬是國有資本經營預算，這本預算起碼有兩大致命弱點：第一、只覆蓋了部分國有企業（有不少國家部委和地方政府下屬的國有企業游離在國有資本經營預算之外，只上繳稅收，不上繳紅利）。第二、國有企業上繳的利潤標準是全世界范圍內最低的。因此這是一個非常不完全的國有資本經營預算。

當前，只把其中的一般預算交給立法機關審批，其他三本預算都看不明白，碰不了，批不了，絕對不行。清華的課題組建立全口徑的預算體系，對于促進所有的政府收支預算都納入立法機關全口徑的政府審批當中是有積極意義的。要做到全口徑的反映財政的透明度，也應當有行政部門對政府收支的全口徑管理和立法層面的全口徑控制。

對于政府財政透明度的評估是一個頗為復雜的事情，這要求做這項工作要小心謹慎，對整個社會的運行要有很深入的了解。理論研究和實踐層面之間距離的拉近是非常重要的。中國是一個發展速度太快，會看到很多財政管理方面的工作跟不上，包括政府官員、專門做學問的人也跟不上社會發展的高速進程。所以很多時候制度體系的建設是滯后于實際發展需要的。

高世楫：通過對地方政府財政透明度的評比工作來促進財政制度建設的改進是一個很好的努力。我們在分析西方國家制度演進過程當中，發現通過對透明度的追求是促進制度文明建設的一個非常有力的手段。這里面有一個邏輯就是把政府做的事情公開出來，即使不作任何評論，也會對政府形成一種監督壓力。我們了解到清華的課題組采取的是互聯網全樣本大數據的方法，這對科學評價是至關重要的。現在信息通訊技術的大量應用，為政府管理公共事務提供了一個非常好的工具。那么我們有了很好的工具、更加完善的法律法規、通過研究機構、媒體對政府預算的監督和對結果的分析，將形成一個政府改進公共治理、財政建設的促進合力。

王勝：六安市在2013年中國市級政府財政透明度排行榜中位居第26名，我們做得雖然相對比較好，但還存在很大改善的空間，需要進一步努力。首先，政府財政透明的確是政府治理的一個重要問題，也是建立財政民主的重要組成。其次，我們認為要把透明的內容繼續延伸的問題。行政事業單位資產資源的公開透明也是我們重點關注的，最近我們在做一件事情對全市的國有資產進行清查、整理，規范管理，然后是將來國有資產、包括國有企業的公開透明。再者，在政府自身公開透明工作開展的同時，加強社會的監督作用，進一步加大自覺性。

王文超：我長期從事基層的財政工作，特別是預算工作。財政信息公開是一個循序漸進的過程。無疑，研究機構和媒體等等是推動我國建設民主社會、透明政府的重要力量。政府透明和信息的公開，特別是財政預算信息的公開是一個循序漸進的過程。一個是源于大家的思想認識需要逐步的提高，大家不是天生就在一個高度；另外財政信息公開具有非常特殊性，這還要看社會的發展、人們需求到了哪一步，它是一個互動的過程，財政不可能走在最前頭。

財政信息哪些可以公開，公開到何種程度，細化到哪些水平都是不確定的。財政信息公開還需要看左鄰右舍，比如杭州公開要看南京、寧波，他們走一步，我們不能落后，他們不走，我們也不能走得太前面。而且浙江省內杭州市要公開哪些信息還要受省級的指導和約束，省級沒有公開，市級公開，顯然是不現實的。總體來說，地方政府是五花八門、自下而上的公開，但是還有自上而下的控制、指導，一步一步向前進。

另外債務要做到公開從目前看還有點早，比如如果有媒體給我們寫信要求把杭州市的債務數據拿出來，我們肯定無法提供。首先，地方債務問題從法律層面上關于地方政府舉債目前還沒有一個非常適當的規范，而按照《預算法》地方政府是不允許舉債的。其次，在統計口徑上也非常復雜，沒有完整的統一口徑，比如財政部、審計局、專員辦對這一問題的統計數據最后結果都很難統一。