北魏財政降支始末

史衛

我們談古代財政改革，多關注財政體制改革、收入結構調整、財政預算制度的構建這樣的宏大事件，而對財政自身運行成本的核算和改革注意不多。有言道：細節決定成敗，如何用好財政資金，對于改革同樣重要。這里讓我帶大家去看一則北魏年間降低財政運轉成本的決策過程，同時也可從中體會當時財政行政的運行過程。

提議

公元494年，即北魏太和十八年，孝文帝推行的改革走出了最為關鍵的一步—遷都洛陽。但隨之而來是百萬軍民的供給問題，還有如何保證政府運作的財政供應，這都是當時財政部門必須面對的最重大的問題。首先就是要建構起將各地征收的賦稅轉運到洛陽的運輸系統，這是一個十分龐大和復雜的工作。當時的尚書令陸說，“運給之費”是“日損千金”。

這時，一份關于改進財政運輸的建議書遞到了尚書省。這是三門都將薛欽遞交的將當地運送洛陽的賦稅，由水運替代陸運的提議。在提案中，他仔細算了一筆賬，認為可以極大節省運轉成本，對公對私都有很大好處。薛欽首先計算了陸運的花費：其所轄二州五郡，即汾、華二州、恒農、河北、河東、正平、平陽五郡，其每年的租賦錦絹及資麻等都折算成公物，雇傭牛車送到京城。大略計算，華州一部牛車，官方酬金是絹八匹三丈九尺，按九匹計算，雇傭民工的價格是布六十匹；河東一部牛車，官方酬金是絹五匹二丈，雇傭民工的價格是布五十匹。其余州郡，雖然不知道具體的價格，但按照遠近推算，應該不會比這兩個州的價格低。如果雇傭私民運輸，近的地方是一匹布能運一石糧食，遠的地方一匹布只能運五斗糧食。而且三門峽一帶道路險峻，古代就有崤函之險的說法，加上長途運輸，民夫疲憊，途中損耗丟失難免，公私雙方都受到很大損失。

如果改用水運，一艘船就能裝十三車的財物，而造船費用加上雇傭工匠勞工，包括其食宿費用在內，不過三十九匹絹，也就是十三輛車每車不過攤上三匹。那么計算下來，可以節省絹七十八匹，布七百八十匹。如果運輸糧食，按照官方標準，一輛車只能裝四十斛糧食，但一艘船能運糧七百石。七百石糧食如果陸運，需要布一千四百匹，改為水運加上種種雜費，也不過需布三百匹，一艘船就能節省下來一千一百匹布。

而且，造船所需，不過砍伐木材，具體工作都可以分派給當地駐軍，都不需要另外向百姓攤派。

另外還有從陸上運輸到水邊的費用。汾州有租調的地方，距離汾水不超過百里，華州距離黃河不到六十里，都計算里程，依靠原來的酬價，雇傭牛車送到漕船所在地。調用一車需酬絹一匹，租用一車需酬布五匹，這樣，公私雙方都方便有利。

審批

在當時，一項財政政策的出臺，要先由地方先按程序“申表”，然后由主管財政的度支尚書下屬的度支曹進行初步的審議，這包括了會計核算和可行性分析，然后由度支尚書拿出建議，上報尚書令。經由尚書辦公會討論，由尚書令作出處理意見，上報皇帝，經皇帝批準后執行。

從其他案例看，當時有些申表只是提出建議，并沒做會計核算，而是由度支曹核算。薛欽的這次申表，本身已經做了大量的計算工作。接到提議申表后，度支郎中朱元旭首先對其提供的數據進行了核實和重新計算，認為是可行的。但薛欽的申表主要停留在業務層面，朱元旭則從政治層面、操作層面及與其他制度接軌等多方面進行了分析，他首先深挖政治意義，認為：“最有效的政治措施是以富民為根本，朝廷政治以強國為首。所以，大禹專心治水，以便于四方水運之利；漢代興修水利，也是為了充分利用百川的功能。這種水利的功績在當時就顯示出來，聲譽也留存在青史中”。所以他認為薛欽的意見是很可取的，但對于一些細節，他認為需要修改。如調用士兵造船，他認為可能造成防務缺失，不宜這么做，可以從節省下來的雇車費用中提出部分款項來購買材料和勞力。對于船運途中的責任，他也一一做了辨析，明確了各方責任，及懲處賠償辦法。

并在時間上做了安排和規劃，以能和以前各項規定相銜接。新制度必須要保證按時運達國庫，必須“即時交納，不得前后相雜混合，違背常規。”對于航線問題，他也做了調研，認為“三門峽一段河道，號稱天險，激流千里，很不容易通過。但既然有利于大局，就不能被這一點風險壓抑”。

當時轉運費用，官民分攤，官府出絹，民間出布。朱元旭認為節省下來的費用不能馬上減少民眾的負擔，如果效果不佳還得征收以彌補損失。一年以后，再根據實際情況決定。

度支尚書崔林則對歷史上水運的情況盡量了解，在文件上寫道：“在上古時代，人類就知道木削為船，通過開鑿河渠暢通水運，獲益無限。漢代張良稱利用河渠漕運糧食是一個偉大的設想。東漢張純和西晉的陳勰，都因漕運立下大功，漕運的利益可以說由來已久。考查薛欽提出的辦法，的確切實可行，朱元旭的意見非常合理”。他通過對歷史經驗的追溯，認為水運不應局限在薛欽提出的三門峽地區，而應是全國能走水運的地方，不論遠近都要盡量走水運。古人曾遠通褒水、斜水以便利關中的漕運，南面遠至交州、廣州，漕運糧食以補充關中、洛陽等京城地區的供給，這些古跡都還存在。何況漳水、洹水這種平坦的水路，黃河、濟水這種寬闊的河流，航運條件都要大大好于三門峽水段，都應該利用起來，以節省經費，均衡勞力，使政府和民眾公私都能獲益。

崔林在向尚書辦公會匯報時介紹自己在東州任地方官時，也曾親自試驗過水運的方法，親身體會到水運的好處實在比陸運多太多，即使是五百里、三百里的短途，車船運輸，核計其好處，仍然是不少的。他建議“薛欽所列舉的州郡，請求允許按照其提出的辦法興造船只運輸。”并且請求“允許全國所有通水運的地方，都能這樣利用水路來漕運糧食”。

經過尚書辦公會商議，尚書令作出批示，上報皇帝：“漕運的利益，古今一樣，水運與陸運的耗費，實在懸殊很大。薛欽所列舉的只是關中西部而已，如果全國都這樣辦，足以讓國家和民眾雙方都獲得巨大利益。經過商議，我們建議按照批準執行，以便節省經費與勞力，致民于小康。如果這一建議得到批準，就必須使水道暢通無阻，請求先行疏通或興建有關河渠。有的先前已經開鑿，有的自古已有河道，一切舊有的現在都可利用起來，所費功夫不會很困難。今冬農閑季節，可令各地民眾修疏完畢，使得來年春季水漲之時，漕運暢通無阻。”

批復

最后申報到孝文帝，最終決策權在皇帝。可能因朱元旭提到砥柱天險，《水經注》里也說“激石云洄，波怒溢，合有十九灘，水流迅急，勢同三峽，破害舟船，自古所患”。孝文帝趁出巡之便，還親自坐船考察航道。隨從以黃河浚急，慮有傾危，勸阻孝文帝。孝文帝說：“黃河急浚，我此行才更有必要。”孝文帝最后下詔，要求按照尚書會議的決議執行。執行的效果最后由御史來審核。“一年之后，須知贏費，歲遣御史校其虛實，脫有乖越，別更裁量”。同時派遣官員檢查各地水道，對于壅滯不通的，要求地方官利用農閑季節進行治理，使之盡量通船運輸。東路各州縣，因為歷史上就曾通水路，爭取本年度賦稅增收起來的十月就能改用水運來轉運，如果來不及造船，可以先向民間租用。希望用不多的花費，一時的辛苦，節省轉運成本，換來永久的安逸。

古代中國很多時段，賦稅收入都是以實物為主，征收和轉運成本都很高。《孫子兵法》里提到戰國時的運輸成本約有20倍。秦始皇統一中國后，由于國土面積的增大，運輸距離也更遠了，據主父偃估算從山東沿海運輸糧食到河套地區，運輸所耗將近二百倍。這些成本最終還是都攤派到了老百姓身上，所以秦統一后，制度統一，六國故地人民負擔并不重于秦地，而由于轉運成本使人民的負擔急劇放大。古代財政轉運之苦，是我們今天無法理解的，但是節省財稅運行成本，提高財政資金使用效率的重要性，古今都是一致的。

（作者供職于財政部財政科學研究所）