問診國資改革

王偉名

在我國重大改革節點上，或多或少總能找到國有資產管理改革的影子。國有資產作為一個國家的命脈和“家底”，其內涵的挖掘、功能的發揮、管理的科學、制度的完備，關系著社會經濟發展和國家安全。

國有資產基于不同標準有多種分類方式，按資產管理屬性可分為：經營性國有資產、行政事業性國有資產、資源性國有資產。但不論何種類型的資產，資產之間存在著流動性，如資源性資產經過貨幣化投入到企業形成經營性國有資產，因此不存在嚴格意義上的劃分。

歷史沿革

國有資產統一管理體制形成（1949-1957），1950年3月3日，中央人民政府政務院作出《關于統一國家財政經濟工作的決定》，一是統一國家財政經濟工作的重點是財政收入，二是統一全國物資調度。實行以統收統支為主要特征的集中統一管理體制。

以權限下放為特征的國有資產管理體制調整（1958-1960），“一五”時期高度集中的計劃經濟管理體制的形成有其歷史的必然性，它對于我國社會主義改造的順利完成起到了至關重要的作用。但與此同時，權力過于集中的體制弊端也在經濟建設中日益暴露出來，不利于調動地方和企業的積極性，因此大多數中央部屬企業下放地方管理。

以權限上收為特征的國有資產管理體制調整（1961-1965），1961年中央作出關于調整國民經濟管理體制的若干暫行規定，決定將經濟管理大權集中到中央，所有生產、基建、物資、勞動、收購、財務工作都要執行“全國一盤棋，上下一本賬”。

第二次國有資產管理體制“放權”改革的背景（1966-1976），1966年3月，毛澤東在給劉少奇的信中說“一切統一于中央，卡得死死的，不是好辦法?！蓖?0日，他又在中共中央政治局擴大會議上指出：中央還是虛君共和好。雖然由于“文革”使得這個指標未能得到貫徹，但是“虛君共和”的理念成為第二次下放國有資產管理權限改革的指導思想。

改革開放初期的國有資產管理體制改革探索（1978-1988），1984年黨的十二屆三中全會提出實行“所有權與經營權適當分開”之后，“兩權分離、政企分開”的指導思想確立。1988年國務院設立國家國有資產管理局，是建立國有資產監管體制的開端，標志著國有資產監管體制的組織機構建設取得了顯著進步。

國有資產管理體制改革的組織機構與理論探索（1988-2002），1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，為了適應建立市場經濟體制的要求，國家開始著手國有資產授權經營改革，以期解決以往所有權虛設、出資人主體缺位的問題。

十六大以來國有資產管理體制改革的新探索（2003-2013），2003年國務院成立了國有資產監督管理委員會，第一次在政府機構設置上實現了政府社會公共管理職能與資產所有者職能的分離，明確了國有資產出資人代表。國有資產管理出現了一些創新舉措，理論創新：“一級政府、一級產權、一級信用”，體制創新：“兩級、三層”運作的管理體制，管理創新：“從企業管理到資本管理”。

國資問題診斷

我國國有資產管理的歷史同時集中體現著“集權”與“放權”的過程。從國外的管理模式來看，不同國家的管理方式也主要體現在這兩方面，可見在不同歷史時期、不同的社會經濟條件背景下，掌握好“集權”與“放權”的平衡、適度關系，是國有資產管理的關鍵所在。

目前，我國國有資產管理主要在以下幾個層面存在著一些問題：

理論層面。不論國有資產功能，或是產權理論，都賦予了國有資產保值增值屬性，也是目前各個管理層追求的目標。國資委作為國有資產管理機構，充分發揮了國有資產的保值增值功能，但國有資產最基本的社會職能屬性如：提供公益產品或服務、彌補市場失靈、縮小區域或階層間差距等方面發揮不充分。主要原因有兩方面：一是要發揮這種社會職能需要全盤掌握國家經濟發展趨勢，并統籌國家經濟總量統盤考慮運營，顯然國資委不具備這樣的職能；二是一個部門不可能兩項兼顧，既追求資產增值最大化，又發揮資產公益的最大化。

法律法規建設層面。從2003年頒布的企業國有資產監督管理暫行條例，到2008年《中華人民共和國企業國有資產法》的頒布，標志著我國國有資產管理逐步向健全的法制管理過度。但我們注意到，以上層面的法律法規僅僅圍繞在經營性國有資產管理層面，對其他類別的國有資產沒有涉及，缺乏統一的、全面的國有資產管理法，而由于缺乏統領性綱領，也影響到國有資產體制、制度、運營等一系列環節。

體制建設層面。國有資產屬于全民所有，由全國人民代表大會代為行使所有權，人大又委托國務院代為行使權力。國有資產的分類，也是現行國有資產管理體制的縮影，經營性國有資產主要在國資委管理，其中金融性國有資產屬于財政部管理；行政事業類國有資產屬于財政部管理；資源性國有資產管理部門為各個行業主管部門（土、水、林、礦等），而各主管部門同時隸屬于國務院，雖然部門之間可以互相制約，但缺乏橫向聯系，不利于統籌考慮國有資產運營，也造成國有資產管理制度、法規建設“政”出多門。但設想由一個部門統一管理全部國有資產投入、運營、處置，又不易監管、缺乏制衡，容易產生道德風險。

對于資源性國有資產的“兩級”管理模式存在的問題，一是地方因為經濟利益驅動，容易對資源性國有資產開采“化整為零”，不僅造成過度開采，而且缺乏環保長期規劃，加上地方政策的短期性、更替性，積壓了大量的“環保債”。二是各地爭相出資組建競爭型國有資源性企業，造成相同行業競爭型國有企業地域性競爭，由于企業管理不善又“尾大不掉”，加上地方保護，造成全國競爭型國有企業兼并重組困難。

監督層面。現行的國有資產監督主體已經很全面，包括外部（人民代表大會、司法機關、行政機關、社會中介、社會群眾），內部（監事會、工作、企業內部審計等），但現行的監督一是垂直的線式監督，如果最底層監督鏈“斷裂”，上級的監督效果會大打折扣；二是監督“對象”缺乏公開透明機制，致使各層監督主體“無的放矢”。

問題解方

針對我國國有資產管理現存的問題，結合筆者的工作實際，提出四點對策建議：

完善法律法規體系?！秶匈Y產法》雖早已籌備起草，但遲遲未出臺，而《國有資產法》對明確國有資產屬性、功能，對理順國有資產管理體制，具有指導意義。除了國資委近些年出臺、更新了較為完備的企業國有資產管理制度，其他類國有資產法規建設過于陳舊。為此，國家層面加快研究出臺《國有資產法》，其他各主管部委研究分管領域的國資管理法規，并由某個部委匯總整合、“求大同存小異”，逐步建立國有資產制度的統一“出口”。

理順體制架構。首先，作為龐大的國有資產，必須要有一個部門能夠掌握“家底”的價值，并根據社會經濟走勢適時提出國有資產的“收、放”方向，而具備這個職能的政府部門只有財政部門，即能在政府收入與國有資產變動間作出平衡決策，并且作為彌補市場失靈的職能部門。財政部門能平衡公益與利益之間關系，財政部門也可在國有資產投放方式上借鑒建立國有資產投資公司運營機制。其次，對龐大的國有資產運營也必須有一個部門出臺指導性的界定、登記、變更、績效評價等一系列標準，并發揮出資人的監督職能，而國資委在近些年的管理中積累了大量經驗。再次，現行的國有資產行業主管部門，可根據本行業需求提出行業內國有資產投入方向，由財政部門統籌考慮、投入后交由國資委管理，行業主管部門出臺行業指導性意見。最后，在中央與地方國資關系上，主要考慮由于資源性國有資產開發給地方造成各種各樣環境破壞性補償、地方經濟損失補償等問題，地方探索建立環保型國有企業作為與中央資源型國有企業的配套企業，這即是事權與財權的匹配，也是建立國有資產上下良性流通的途徑之一。

借鑒國外反托拉斯拆分模式。對于國有資產管理及國有企業運營管理應避免“統收統放”模式，而應細分行業運作模式、細化具體運營環節、逐步放開競爭性環節引入民間資本、打破行業壟斷。借鑒國外反托拉斯拆分模式。研究探索把開采環節收歸國有，下放生產加工環節并引入民間資本等。

建立國有資產管理公開機制。研究建立國有資產登記、運營、評估、變更、核銷等一系列環節的公開機制，逐步要放寬公開的內容、要公開的范圍、要公開的方式。公開制度的建立是各個監督主體發揮監督作用的前提保障。此外，探索向人大公開國資管理過程，建立人大委托非政府機構充分發揮人大獨立的監督職能，也是國資監管的關鍵。

（作者供職于河北省廊坊市財政局企業科）