質量財政探析

谷文

五年前，《新理財（政府理財）》創刊號，報道了宜昌“蝶變”這一在當時看來意義非常的專題。

五年后，《新理財》再次到達宜昌，意在探討宜昌“跨越”中的財政作為。

得益于全市經濟的平穩快速增長，宜昌市財政收入“水漲船高”，今年上半年實現地方公共財政預算收入102.1億元，增長24.5%。宜昌財政緊緊圍繞中心，全力服務大局，不斷擴大財政收支規模，著力創新財政體制機制，財政工作在促進經濟發展、支持城市建設、保障和改善民生、提高財政管理績效方面，不斷取得新的成績。

在成績面前，宜昌市財政局局長王金建卻顯得十分平靜。他說，看財政狀況好不好，不能只看增幅，還要看質量，不僅要看眼前，還要看長遠。他用“質量財政”四個字表達了他長期在財政部門摸爬滾打的實踐中總結出的理財心得。

“財政是做服務的，主要是支持、服務宜昌的科學發展，跨越發展，通過質量財政的建設，在優化經濟結構，推動轉型升級，保障和改善民生等方面，發揮財政的職能作用，著力提高財政資金的使用效益?！彪m然取得了很好的成績，但王金建說，財政的作用，就是一個“服務員”。

由此，我們將“質量財政”分為了收入、支出、管理三部分，意在通過全面的分析，還原一個為了宜昌跨越默默付出的財政集體。

收入質量探析

西漢戴圣《禮記·王制》：“冢宰制國用，必于歲之杪。五谷皆入，然后制國用……量入以為出。”

這是我國古人在奴隸制社會就明白的道理。財政收入的多少，是一個地區經濟發展快慢的決定性因素之一。家有余則慶豐年，國有余則民無憂。

在“宜昌跨越”戰略中，宜昌市財政局前瞻性地提出打造“質量財政”，而其中，財政的“收入質量”又是重中之重。因此，一系列的問題需要我們去解答：什么樣的財政收入才是高質量的收入？除了財政的“速度”，財政又如何定義財政的收入質量？財政又將如何發揮好“四兩撥千斤”的作用，去打造高質量的財源？

宜昌市財政局局長王金建認為，財政“蛋糕”一看塊頭，二看質量。財政收入的質量體現在兩個方面：一是平穩快速增長，不能大起大落；二是稅收占比的問題。今年上半年，宜昌全市地方公共財政收入預算完成102.1億元，增收24.5%，占地方公共財政收入的比重為76.5%，可以說稅收占比比較合理。

宜昌市財政局副局長張愛平表示，做大財政蛋糕，關鍵是要激發各級財源的自主積極性。在做大財政“蛋糕”，提高收入質量的過程中，重要是發揮好財政的“四兩撥千斤”的作用，做到不失位，不越位。

比如宜昌“雙百工程”。百家中小科技企業成長工程，選擇一批年營業收入在2000萬元至1億元規模、在戰略性新興產業發展潛力較大的企業，作為國家級高新技術企業重點培育對象，跟蹤服務。百家中小企業技改倍增工程，選擇一批營業收入在2000萬元至2億元規模的中小工業企業，采取技術改造、財政貼息方式，支持一批技術含量較高、市場前景較好的企業，通過2至3年努力，實現企業銷售收入、稅收達到倍增目標。

財政的可持續發展壯大離不開優質企業提供稅源。記者獲悉，宜昌80%左右的財政收入來自于稅收收入，這與這些年來，財政按照市委市政府的戰略思路，積極扶持一批創新型企業的發展密切相關。

在此前政策基礎上，2012年，宜昌市實施了“中小科技企業成長工程”，選擇一批年營業收入在2000萬元至1億元規模的電子信息、生物醫藥、新材料、新能源、先進裝備制造等項目的有較大發展潛力的中小科技企業，采取9大措施通過4年的培養，幫助選定企業全部成長為國家高新技術企業。2013年，市財政為此安排資金1305萬元。

財政資金有限，因此宜昌市財政對企業的投入主要是通過引導的作用，撬動社會資本進入，從而激發全社會的創新創造活力，以科技創新加快轉型升級，推動經濟發展新跨越。這種改變傳統的撒芝麻鹽方式的做法就體現了財政局提出的提升財政質量的理念。

據介紹，2013年，市本級預算安排“中小企業倍增工程”專項資金2000萬元，重點支持這類企業通過有關技術改造在2至3年內銷售收入或入庫稅收年均增幅30%以上。預計可拉動4億元銀行貸款，并帶動8億元—10億元企業項目投資。項目建成后，預計可形成年銷售收入100億元的生產能力。

自去年下半年到現在，該市共出臺9條財政扶持措施，促進城區經濟加快發展。近3年來，市本級籌措資金29.6億元用于支持企業發展；科技投入連續3年占公共財政預算支出比例達到了2%以上；2013年市級科技經費預算的投入總額為10927萬元，比上年預算增長21%。

在一系列政策措施的鼓勵下，2012年，該市凈增規模以上工業企業145家；新增限額以上商貿流通企業300家以上；3739家個體工商戶轉型升級為企業；新增各類市場主體5.1萬戶，新增注冊資本額同比增長77.8%；兩家企業上市，4家企業進入上市報備輔導期。近5年來，該市財政收入增幅始終保持在30%左右。按照市場需求，所有的產業都是非永久性產業，它總會隨著時間的推移來不斷的消耗自己的含金量。這就要求企業隨時都要準備好面對新生的市場和受眾。湖北宜昌交運集團股份有限公司財務總監陳賢平表示，一個企業，永遠都不能說自己端的是鐵飯碗。這個時候，財政作為一個地方的產業引導者，它必須擔負起將一個地方產業發展方式引領向一個“有未來”的方向上。

這種“明智”，基于財政對于產業發展、經濟結構優化的引導和支持，以及發展過程中財政的政策和資金支持。

支出質量探析

即使財政收入盤子做得再大，如果不能將這些財政資金分配好、使用好，那么，也是一種徒勞。因此，在越來越講究效率的今天，搞好財政支出質量非常重要。

在任何一個地方財政領域，說到支出，不得不涉及的就是預算編制和執行。在這兩個問題上，宜昌財政人都有自己的看法。

宜昌市財政局國庫科科長葉志軍表示，在預算編制這一問題上，宜昌近幾年逐漸的采用了一種“競爭性預算”的方式，即按照重要性來分配預算資金，重民生，重發展。而非像過去那樣“撒芝麻鹽”，雨露均沾。

說到財政資金的支出質量，就不得不提起一個重點：民生財政。

宜昌財政將民生投入設定為一種“只有起點，沒有終點”的投入，“我們可能會發現，每一個項目投入的資金量都不是很大，但它是一個細水長流的工作。要一直做下去?！?/p>

“財政一頭連著政府，一頭連著百姓，財政支出與百姓利益聯系太緊。如何保障市民的生活質量有大幅度提高，財政部門必須認真思考。在財力有限的情況下，財政必須優化支出結構，優先支持民生項目?！彼f。

另外，從技術手段上分析一筆財政資金支出是否“夠質量”，績效不失為一個好辦法，但是也并不簡單。

宜昌財政研究性的將目前的資金分配劃分為人員經費、基本業務費、專項業務費和項目經費。各類經費分類管理，按相關政策給予保障。例如：人員經費按政策保障、基本業務費按定額標準保障、專項業務費按單位性質分類保障、項目經費按項目管理程序管理。前三類要對某一單位支出進行總體績效評價，這個單位的設置有無必要，應聯合人事、編制部門進行探討。項目經費則需逐一進行績效評價，提高財政資金使用效益。

在績效手段運用的實例中，張愛平表示，一定要“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。

公共財政的一個基本原理是，從市場中退出，干市場不愿也不能干的事。道理雖然簡單，但在具體操作中卻常常遇到難題。比如在現實中，往往存在很多介于公共與市場之間的模糊地帶。政府不管，可能是不作為；政府管了，有可能是擾亂了市場。這個度如何拿捏？

例如始發班輪補貼，就是宜昌財政主動伸出政府之手，打造一個良好的物流環境。

由于受長江航道和貿易結構限制，從宜昌開行的始發班輪長期重箱出、空箱回，船運公司虧損嚴重，紛紛停開或減少始發班輪，造成該市口岸運力不足，本地貨物主要依靠過路班輪搭載，難以保證發貨周期，或以陸路運輸到外地報關，加大了企業物流成本，限制了本地企業發展。

2009年，為解決水運口岸“腸梗阻”問題，引導鼓勵船運公司開行始發班輪，該市出臺辦法對從宜昌水運口岸開行始發班輪的船運公司進行獎勵。有了補貼，又看好宜昌未來巨大的發展空間，今年，宜昌口岸每周開行始發班輪基本保證在8.5班。今年1—6月份宜昌水運口岸完成吞吐量近5萬箱，預計全年可完成吞吐10萬箱，基本可以保證貨物及時進出口岸。

始發班輪保證了，該口岸也逐漸實現貨源回流。“宜昌水運口岸服務地方經濟建設的作用日益凸顯?！币瞬蹌占瘓F副總經理龐小波表示。

去年九月，宜昌市財政局以水運口岸始發班輪獎勵政策為樣本，就獎勵資金使用情況，政策目標實現程度等實施預算績效評價，提出改進意見，并將評價結果及時反饋有關部門。

而績效手段的結果反饋也非常明顯。獎勵政策的進一步完善，放大財政資金引導效應，調動港航企業積極性，加快了口岸物流業發展。一是運力改善，二是貨物回流明顯，三是通關效率提升，實現了貨暢其流和江海聯運的無縫對接。而這還僅僅是財政績效手段的一個實施案例而已。對于未來，宜昌財政人對績效工具的運用成果充滿了信心。

另外，就是出臺“飛地工業”發展政策，引導山區縣市區企業到高新區發展；規范政府非稅收入管理，公開執收項目，取消收費項目；支持新開國際、國內航線航班；安排資金用于公交車輛更新換代和困難群體乘車補助；及時足額兌付城市公交、出租等行業油價補貼和天然氣加價補貼；支持農產品標準化示范基地、農產品質量安全綜合檢測中心建設，開展食品安全網格化管理等等。

管理質量探析

在宜昌打造“質量財政”過程中，除了收入質量、支出質量，還有一個非常重要的環節就是財政管理質量。

管理質量涉及到財政管理鏈條的各個環節，也是下一步財政改革所需要克服的一個個現實難題。

搞好管理質量，至少要解決幾個問題，比如管理理念、管理手段、管理機制等等。

“搞好財政管理根本上講是一門理財藝術，要樹立科學理財、科學發展的理念，但是現在在管理理念上有一些偏差。”宜昌市財政局辦公室主任謝作材認為，

據謝作材介紹，近幾年來，宜昌財政局通過了諸多方式加強財政管理。把財政監管擺在更加重要的位置，著力建立覆蓋財政資金運行全過程的監管機制，有效提升了財政科學化精細化管理水平。完善支出標準體系，加強項目庫建設。建立完善預算編制與執行、結余結轉資金管理和行政事業單位資金管理有機結合制度。強化非稅收入征管，建立規范的收入管理體制。完善各單位部門預算執行管理制度，提高預算支出執行的均衡性和效率。建立健全預算績效管理制度。強化財政經常性監督，規范行政事業單位資產管理，加強政府債務管理，努力防范財政風險。推進財政法制建設，強化財政執法監督。繼續推進預算信息公開，建立陽光財政。

每一條措施都很有針對性，直指財政管理中的現實難題。

在打造“質量財政”，提升管理質量中，一個重要的撬動點就是創新財政體制，這也是質量財政的活力所在。

宜昌財政在創新財政體制方面做了大膽嘗試：調整和完善城區分稅制財政管理體制。張愛平介紹，按照“收入比例下劃、據實核定基數、同增同減、共同發展”的要求，通過按比例下劃省級共享稅收收入、適當向下傾斜財力、完善市對區財政轉移支付制度等措施，理順各級政府之間的財政分配關系，進一步調動各級政府發展經濟、壯大財源、增加財政收入的積極性，增強基層政府財政保障能力，提升基本公共服務均等化水平，促進全市經濟社會各項事業全面協調發展。