尋找改革著力點

喬欣

盤活財政存量資金，不僅是提高財政資金使用和管理效率，打破既有利益存量，重構資金分配的問題，還涉及到未來深化財稅體制改革的指向。下一步，深化改革的著力點在哪里？針對這個問題，日前記者分別專訪了中央財經大學財政學院院長馬海濤，廣東省財科所所長黎旭東，中國社會科學院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇以及某市財政局相關工作人員。

《新理財》：前段時間，多位省份一把手密集進京向財政部官員“哭窮”，其中不乏東部地區經濟發達省份。另外，我們也看到，在國務院提出盤活財政存量資金的要求后，亦有政府哭訴“不僅沒有存量還擔負著巨額地方政府性債務”。兩個哭訴背后有沒有深層次關聯？

某市財政局工作人員：地方政府的“哭窮”和盤活存量資金，據我個人了解，應是兩個概念。地方“哭窮”，是想向財政部爭取政策和資金支持，主要是財政體制“事權和財權”上的考慮，或因為中央上劃太多，地方財力被削弱；或因為地方承擔太多事權，支出太多，想得到財政部的補助或政策傾斜；其主要目的，是要做大地方體量，壯大地方可用財力。而盤活存量資金，主要是就各地本身而言，加大財政對資金的統籌使用力度。

黎旭東：財政資金分三類：一類是公務員的工資，第二類是包括“三公經費”在內的公用經費，另外一個大塊約占60%以上資金量的是專項資金。現在的情況是，中央部委拿到錢后要對地方進行再分配，地方就要“跑部錢進”，由此形成了部門對地方政府的集權控制，這就是為什么地方政府“哭窮”。

現在提出盤活財政存量，這個愿望是好的，但是現實做不到。因為在中國，政府部門僭越政治決策權，形成中央決策內容被部門化。我們的財政分配是被部門單位按部門權力來進行的分配。所以就是為什么每年財政收入增長那么快，還不能保證支出需要的原因。我們的財政收入是增加的，但是我們的國庫是越增加越空虛，永遠也不夠分。

楊志勇：地方政府“哭窮”，也是因為今年經濟形勢不太一樣，收入增速下滑，支出壓力并沒有減少。盤活只能解決部分問題，但是也不能從根本上解決問題。

《新理財》：如何從根本上解決問題？

楊志勇：根本原因還在于預算執行不到位，預算雖然編了，但是有一些問題，比如財務制度不合理，要嚴格執行就執行不下去。

馬海濤：要解決盤活財政存量資金的問題，在預算管理方面，首先要發揮零基預算的作用。今后在預算批復中，不僅要考慮下一年比上一年預算的增量，更要發揮零基預算的作用。盡可能細化預算批復，避免單位和部門預算制定過程走過場。預算制定中，不僅批復預算額度，還要求設置預算執行進度指標。其次，督促執行已經批復的預算。對不能按照時間執行的預算，同時又沒有合理原因的，要減少下一年度對該預算單位資金批復的額度。第三，制定預算執行進度考核指標體系。通過該考核指標體系反映預算執行進度的快慢，將該考核指標體系與部門負責人工作績效掛鉤。第四，發揮財政監督部門的作用。將財政專員辦的工作嵌入到預算的編制和執行過程中。專員辦的工作不能游離于財政部主要業務之外，將工作關口前移，逐步由事后檢查向事前、事中控制轉變。對中央基層預算單位支出、中央對地方轉移支付、中央在地方的重大支出項目，年初編制預算時要明確需要專員辦參與控制的重點項目，執行中由專員辦主動控制關鍵節點發揮監督作用。第五是繼續清理財政專戶，逐步將財政資金全面納入國庫統一管理，在保證支付的前提下合理安排國債發行的節奏和規模。

同時要優化財政支出結構，將有限的財政資金投入到最符合“民生”需要的地方中去。

黎旭東：實現財政分配方式的變革，就能解決這些問題。我們一直講要打破基數法，運用零基法。但是能打破嗎，基數法的背后是延續2000多年的那一套行政管理體制，僭越政治決策權，都是既得利益。但是這個局能破，就是我們經過10年潛心研究和實踐的廣東模式的績效預算和財政績效管理。

《新理財》：下一步深化財稅體制改革的突破口在哪里？

楊志勇：盤活資金存量最初是從審計那邊談起來的，這里面就是如何提高財政資金使用效率的問題，整個財稅體制未來的改革方向應該也是這個問題，因為整個財稅體制改革要解決兩個關系：一個是政府和市場間的關系，一個是政府間的財政關系。無論哪個方面都牽涉到資金效率，這里面就涉及到很多，比如預算編制的問題，預算編制編的不夠準確不夠科學，預算執行不夠嚴格的時候錢照樣能夠花得出去，但是如果預算執行要求嚴格一些，那么預算編制不夠合理的情況下，這個錢就花不出去了。還有一些是因為財務制度。以前的習慣是只要這個錢安排給你，那這個錢就是你的，這次盤活存量的大概意思是你這個錢沒花出去又沒有合理理由，那這個錢就要重新規劃。這么一來就是打破既得利益格局。

黎旭東：現在對績效的認識很膚淺，錯誤的地方很多，往往把它當做一個績效測度；把績效的手段性當成目的；認為績效是評價者評價出來的等等。我們認為，推行財政績效就是要解決問題，建立新型的財政分配方式，打破按權力大小切割固化財力的問題，轉變為按績效進行分配。具體做法是按照“民生優先、大事優先、績效優先”的原則，給財政資金分配排個輕重緩急出來，然后按照“有多少錢辦多少事”的原則實現平衡的預算，并且維護預算的法律剛性。要做到這一點，就必須同時推進財政績效管理，將對財政資金的安全性管理推進到對部門單位使用財政資金的責任、行為、利益與效果的行為管理上來。對下級政府和社會進行分配的專項資金應該采取廣東已經推行的競爭性分配方式，主動形成強有力的新型財政管理模式，只有這樣才能打破財政被分配的局面，徹底改變財政部門是政府的會計員和出納員的地位，轉變成為政府的CFO。

要實現這種轉變，首先必須改變思想觀念，即財政資金的績效來自于部門單位的“辦好事”；財政部門不能總是求證部門的錢不該給，而應該反過來讓部門單位求證他們的錢應該要，這也就符合了財政資金是稀缺性資源的經濟學道理。要落實這些理念，就必須實現科學分配，部門單位在申報預算的時候，必須要求細化到四個方面：第一依據是什么，第二個是如何“辦好事”，這是財政績效管理和分配的核心，所有的奧妙都在這個問題上，辦好事的內容是：求證規模大小；實施方案，技術路線；時間進度安排；制度保障。第三是績效目標。第四個方面，就是把詳實的預算列出來，詳細到品名數量單價。只要部門單位把這些信息披露了，財政的科學理財、民主理財、依法理財的改革目標就很容易實現。

馬海濤：改革的基本取向分為三步走：近期著力于“財政支出改革”；中期著力于“財政體制改革”；長期著力于“預算管理改革”。

近期階段主要做到劃清政府與市場的邊界。同時，區分財政公共性的層次，研究不同層次的財政提供機制。如義務教育、職業教育、高等教育不同層次財政提供機制應有所不同，越是公共性強的，財政參與的份額應越大。還要減少區域性稅收優惠政策，構建公平統一的市場經濟運行環境。扎緊稅收優惠的政策口子，國務院不再審批針對各省的稅收優惠政策。目前已實施的區域稅收優惠政策約30項，包括支持西部大開發的減稅政策，對經濟特區和上海浦東新區過渡性的稅收優惠政策等，甚至還有一些地方政府出臺的變相減免稅收的政策。這類支出只考慮短期需求，缺乏激勵相容的運行機制。

中期階段中調整改革政府間事權與支出責任是根本前提。對屬于中央與地方職能重疊的事項，如社會保障、部分公共衛生職能、部分教育職能等，應重新調整，擴大中央支出責任范圍；對于部分跨區域重大建設和維護職能、部分關系社會和諧穩定、公平、正義，又涉及全國市場統一管理的職能，部分司法支出責任等，也應擴大中央的支出責任范圍；此外，中央承擔國防邊境安全、界河管理等關系國際安全的支出責任。在做出這樣的調整后，有利于改變目前中央與地方收入“五五”、支出“二八”的格局。

長期階段主要任務包括修改《預算法》，完善預算公開制度。《預算法》內容較粗，有漏洞，如規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”由于《預算法》限制的是地方政府而沒限制投融資公司，因此由地方政府后臺支撐平臺公司發債并不違背《預算法》，這實際上也繞開了《預算法》。修改《預算法》，要考慮在嚴格監管基礎上賦予地方政府一定的發債權。

其次，推動政府會計制度改革。目前的預算會計還僅僅是核算跟蹤記錄預算資金的收支過程，在全面反映政府和單位的財務狀況、成本核算、公共受托責任等方面還存在障礙。未來要嘗試構建政府財務會計、成本會計、預算會計三位一體的政府會計體系。

此外，還要建立中期預算制度。我國有中期發展戰略與政策，但缺少相應財政預算以支持，需要用中期預算來加強對年度預算的約束，中期預算并不是對年度預算的全面否定，它能強化總量控制，有助于激活預算資源的再分配機制，也有利于及早鑒別和確認財政風險。