淺議財政行為的程序性責任和實質性責任

●歐陽衛紅 朱長科

財政行為是在財政資金收支分配過程中所構成的各種有目的活動，是人們在財政關系中體現著目標性意志的法律事實。無論是財政政策制定機關與財政管理部門的工作人員，還是財政收入的征收者，抑或是財政資金的最終使用者，都自然構成財政的行為關系人，是財政行為的責任承擔者。現在社會上有一些不正確的認識，一些政府領導將財政管理僅僅視作財政部門及其工作人員的工作行為與管理責任，忽視財政受益當事人（如財政支出項目的主管部門、財政資金的直接受益者等）的財政行為及法律責任。一些地方和部門、企業把財政資金當做“唐僧肉”，弄虛作假騙取財政資金，違法使用財政資金，成為財政資金的直接受益者，但是其違法問題一旦被暴露后卻將自身原因推卸干凈，造成是由財政部門及其工作人員承擔責任的社會印象。出現這樣的情況是因為人們對財政行為的錯誤認識，而且沒有理清管理責任與實質責任的法律界限。因此，很有必要研究財政行為的程序性責任和實質性責任，并且正確辨別與追究各個財政行為人的法律責任。

一、程序性責任與實質性責任的定義

財政管理工作是財政程序性工作行為，財政資金受益者行為是影響財政資金效果的實質性行為。財政行為分為程序性行為與實質性行為，進而有了財政行為的程序性責任與實質性責任。對責任的理解有三個方面的涵義：一是指分內應做的事，如崗位責任等；二是指沒有做好自己工作，而應承擔的不利后果或強制性義務；三是指人類出于道德與禮儀的原因，對于發生的災禍做出有助于問題解決的思想與行為。按照性質劃分，可分為法律責任、經濟責任、道德責任。財政責任主體是財政行為人，財政監督管理強調財政行為的法律責任。根據法律責任的承擔主體，承擔財政責任的主體有財政程序性責任主體與實質性責任主體。財政程序性責任的主體一般是履行財政管理職能、執行財政工作程序的部門及其工作人員，財政實質性責任的主體一般是財政資金使用者或者導致財政資金使用發生實質性變化的操縱者。同一項財政資金分配行為會產生程序性責任與實質性責任，這兩種責任在違法性質的認定和處理上有很大的區別。

財政程序性責任是財政部門或其他主管部門及其工作人員，執行財政法律法規和規章制度規定的工作規程與流程及程序的財政工作行為 （如財政審核審批、行政許可、收入征收、資金撥付等）應承擔的法律責任。程序性責任是財政行為人進行某項活動或過程所規定的途徑、履行工作程序流程應當承擔的相應責任和義務。從財政管理內容分類來看，財政程序性責任主要有：財政收入收繳的程序性責任、財政資金分配的程序性責任、財政監督檢查的程序性責任；從財政管理業務來分類，財政程序性責任有：預算管理的程序性責任、會計管理的程序性責任、國庫管理的程序性責任。財政分配管理工作中，財政部門都有工作程序管理的要求。不同的財政分配工作，都有相應的管理制度和辦法，有的還專門制定必要的程序流程規范，尤其對各類財政資金的指標下達、資金撥付、審核流程和監督管理等操作環節都做出了明確規定，基本做到了財政監管工作對財政資金流向的全覆蓋。如果違反財政工作程序要求，發生程序性工作缺失，就會出現財政錯誤，導致財政損失。例如，實行國庫集中支付撥付時，財政人員違反工作程序規定擅自撥付財政資金，很容易導致財政損失，從而構成財政程序性責任。

實質性責任是促使事物的本質發生變化的外來因素（主體）應承擔的法律責任。財政的實質性責任是財政分配資金的收繳、分配或使用行為偏離政策制度規定用途而發生性質變化，應該由財政行為人承擔的法律責任。如財政部門的實質性責任、主管部門的實質性責任和項目建設單位的實質性責任。例如，根據財政文件下撥的專項財政資金，最終使用時，凡是改變用途和屬性的資金，都屬于實質性變化。涉及實質性變化的責任者，應承擔財政實質性責任。

財政行為責任劃分為程序性責任和實質性責任，是強化財政監督管理法律責任的一種分類方式。程序性責任屬于工作失誤、瀆職范疇的法律責任，實質性責任屬于主觀故意而觸犯刑律的犯罪范疇的法律責任，兩者在法律性質的處理上有著本質區別。財政實質性責任是強化財政資金責任管理、提高資金使用效益的目標和要求，財政程序性責任是規范財政管理工作行為、降低財政風險、提高財政效率的有效保障。探討財政行為的程序性責任和實質性責任，對于正確辨別財政違法行為的事實，明確違法行為的行為主體的職務責任與個人責任，分清財政管理中法律責任的性質程度，正確適當處罰處分財政違法行為，提高財政科學化精細化管理水平有著重要的意義。

二、具體案例分析

湖北某米業公司成功申報了2011年度節能重點工程循環經濟和資源節約重大示范項目及重點工業污染治理工程項目。該公司申報項目總投資7682萬元 （設備投資2998萬元），其中中央預算內投資770萬元。2012年2月該公司第二次向當地財政部門申請撥付資金時，陳述“截至目前項目完成總投資7298萬元，其中完成設備投資2998.59萬元，完成土建及廠房辦公建筑4299.41萬元，流動資金貸款2500萬元”。同時提供了與部分供貨單位簽訂的購貨合同和支付貨款的銀行轉賬憑證，經檢查核實為虛構的設備購入合同和偽造的銀行付款憑證。然而財政部門僅根據該公司兩次提供的申請撥付資金申請及相關憑證，分別于2011年11月和2012年2月分兩次按照項目建設進度共計撥付該公司中央預算內投資資金720萬元。

該項財政支出行為有以下幾個問題：其一，該公司向財政部門提供了虛假建設進度的撥付資金申請；其二，該公司提供了虛構的設備購入合同和偽造的銀行付款憑證；其三，財政部門根據該公司提供的虛假資料，按照項目建設進度分兩次撥付中央財政專項資金；其四，財政部門未核實該公司提供資料的真偽，未到該公司實地查看項目投資建設情況。從財政資金支出行為的程序性和實質性責任進行分析，該公司未按照財政資金管理要求實施項目建設、提供虛假資料騙取中央財政資金的事實清楚，應承擔財政支出損失的實質性責任；財政部門依據該公司提供的申報資料按照項目建設進度撥款，屬于財政管理程序行為，由于沒有實地查看項目建設情況，沒有核實申報資料的真實性而撥付給該公司財政款項造成損失，屬于程序性責任。如果財政部門審核者知道該公司的申報資料造假卻仍然撥付款項，則屬于伙同該公司共同造假，由應承擔實質性責任。

又如某公司2009-2011年度先后獲得五個建設項目的財政補助資金1736萬元。其中2010年該公司的 “能量系統優化及電機系統變頻改造綜合節能項目”申報材料中，包含2009年的“節水綜合改造項目竣工驗收報告”。2009年12月當地發改部門對該公司“節水綜合改造項目竣工驗收報告”出具的行政主管驗收意見是“同意驗收組意見，通過驗收”。據核查，該公司所建設項目都沒有實際投資完成額。該公司在未完成第一個項目的情況下，編制虛假的2009年“節水綜合改造項目竣工驗收報告”申報驗收，主管的行政機關為此出具了通過竣工驗收的意見，并以此作為申報第二個項目的基礎資料，后來多次獲取了中央財政支出補助資金。從法律責任上看，在建設項目財政支出行為上造假屬于實質性法律責任，承擔實質性責任的行為主體是該公司。為第一個項目出具驗收意見的機關，明知建設項目沒有完成而出具驗收意見屬于與企業共同作弊，則應承擔實質性責任。如果出具驗收意見的機關沒有與企業共同作弊，而只是履行驗收程序時未履行實地調查核實項目建設完成情況的真偽，則應屬于程序性責任。財政部門在撥款程序上，沒有實地核實建設項目的真偽，則屬于程序性責任。

三、啟示

從上述兩個案例可以看出，財政行為的實質性責任主要存在于使用財政資金的實體單位或個人，及其有共同作弊的單位及個人之中。財政行為的程序性責任主要存在于財政部門或行政主管部門及其工作人員之中。如財政管理部門在撥付財政資金的工作中，由于申報者的資料不齊全、相關手續不到位、未實地查看核實項目投資建設真偽等程序性工作而導致財政資金損失，應該承擔程序性責任。

財政監督檢查應該重視財政行為的程序性責任和實質性責任。因不當財政行為而造成財政資金的損失，財政資金的管理者、使用者都有責任。實質性責任很容易列入違法犯罪之列，而不僅僅是違反行政法規之類的財政行為責任。程序性責任一般屬于行政部門工作失責的問題，大多屬于行政違規之列。但是行政部門及工作人員如果主觀上存在故意或有意伙同項目建設單位造假，或是故意或有意程序不到位，導致違規違紀現象發生，則不僅僅是程序上的違規問題，而應承擔違法的實質性責任。

四、實踐參考意義

加強對財政行為的程序性責任和實質性責任的認識，對今后財政管理制度建設和日常財政監督管理活動有一定的實踐參考意義。

（一）有利完善財政管理制度建設

公共財政是與社會主義市場經濟發展相適應的財政運行模式，法治性是公共財政的基本特征之一。將財政收支活動或財政資金運行全過程納入法制化軌道，進一步突出財政運行的公共性、公平性和規范性，有利于約束、規范和監督政府及部門行為，確保公共財政活動更加符合社會公眾的根本利益。建議在修改財政法規制度時，注意增加和細化財政管理工作的程序性責任與實質性責任的規定，要注重設計完善的財政管理工作程序規范，明確部門、崗位、工作人員之間的職責和責任。

（二）有利于實現財政工作精細化管理

在日常財政管理工作中，財政管理部門可以借鑒財政管理程序性責任和實質性責任的觀念，按照科學化精細化管理的理論，注重財政管理工作流程的規范化和標準化，重點避免財政管理程序性責任的發生。按照精確、細致、深入的要求實施管理，明確工作職責，規范工作流程，使之標準化、程序化、固定化，避免大而化之的粗放式管理，抓住管理的薄弱環節，有針對性地采取措施增加執行力，不斷提高財政管理的質量和效率。

（三）有利于樹立財政監督管理的形象和威信，提高財政監督質量

為此，要樹立凡是與財政資金運動全過程相關的行為都有財政責任的理念，加強財政管理程序性責任和實質性責任的認定和追究。在財政監督管理實踐工作中，要特別加大對行政機關、財政部門和行政主管部門的實質性責任的監督執法力度，努力提高依法行政、依法理財的水平。