對我國官員財產申報制度有關問題的探討

●李東升 胡云飛 陳金玲

官員財產申報制度是國家公職人員在擔任國家公職期間，包括任職之初、任職期間以及離職的一定期限內，必須依法申報屬于自己以及與其共同生活的親屬的財產。我國官員財產申報制度于上個世紀80年代就開始討論官員如何進行財產申報；1994年，全國人大常委會已將《財產申報法》正式列入立法規劃，但由于種種原因而擱淺；1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》，首次要求黨政領導干部申報收入接受監督的制度；2001年，中紀委和中組部聯合發布了 《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)》。但以上措施的效果都不好，官員財產申報沒有落到實處，最終變成了形式主義。為什么推行官員財產申報制度如此艱難？建立官員財產申報制度意義何在？如何有條不紊地推進國家公務員財產申報？筆者就此談談一些看法。

一、建立官員財產申報制度的必要性

建立官員財產申報制度是政務信息公開的重要內容，是取信于民、凝聚人心之舉，是反腐之措施，有助于推動民主和法制進程。

（一）有助于民主進程建設

社會主義民主建設不僅在于人民的參政議政建設，而且在于發揮人民群眾的監督作用。隨著我國民主進程的加快，廣大的人民群眾對政府的監督不僅是對政府公共資源配置的監督以及政務信息的監督，而且擴展到對公務員收入的監督以及個人財產的監督。可以說，官員的財產申報、公開是我國社會主義民主進程的一個組成部分。

（二）有效預防官員的腐敗

實施官員財產申報制度是對官員的一種警示作用，時時刻刻提醒他們不踏紅線、不越紅線，從而抵抗住誘惑，自覺過好權力關、人情關、金錢關，進而有利于增加官員的防腐意識。

（三）有利于紀檢監察部門偵查案件

官員如實地對自己的財產申報、公開，紀檢監察部門可以隨時隨地掌握每個官員的財產狀況、信息，對于超過實際收入的，可能要到紀檢監察部門“說情況”。假如不能自圓其說，露了馬腳，則會直接被紀檢監察部門掌握線索，從而有利于紀檢監察部門偵辦案件，提高反腐倡廉效益。

（四）有利于保護合法收入官員的合法財產

真的假不了，假的真不了。通過建立官員財產申報制度，官員如實反映、申報自己的合法財產，人民群眾自會清楚了解其財產來源和財產數量。這樣，官員自身的合法財產得到了保護，形象也得到了提升和維護。

二、建立官員財產申報制度的難點

建立完善官員財產申報制度的難點有兩個方面，一是客觀因素，另一個是主觀因素。客觀因素是目前我國還沒有對官員財產申報制度進行立法，對官員財產申報主體、申報范圍沒有進行明確的界定；主觀原因是部分官員阻礙官員財產申報制度的推行，致使官員財產申報制度雷聲大雨點小，有的是曇花一現，有的是人走政息。

（一）缺少法律依據

我國提倡官員財產申報制度已經有20年了，在每年的“兩會”上，部分人大代表、政協委員都提出了建議和提案，同時，民間的呼聲也很高，但推行起來困難重重，核心的問題是目前我國還沒有一個比較完整、健全的公務人員財產申報、監督法律法規，缺乏法律的強制執行力和支撐后盾。部分廉政“規定”雖然提及到對副科級以上的官員實行財產申報制度，但也是斷章取義，沒有操作性和實際意義。由于缺少法律、法規的支撐和保障，推行官員財產申報制度沒有剛性。新疆阿勒泰、寧夏銀川等多個地區進行了官員財產申報公示實踐，曾掀起輿論波瀾，一度被媒體稱為“制度破冰”或“地方探索樣本”，但由于缺少法律剛性保障，結果官員財產申報制度推行異常艱難，官員不支持、不配合，最終導致效果不理想。

（二）申報主體、申報財產范圍界定不統一

就目前各地推行的官員財產申報制度來看，申報的主體和范圍各不相同、不統一、不規范。比如，有的地方要求新提拔的干部對自己的財產進行申報、公示；有的要求副科級、副處級的官員申報自己的財產，而對正、副廳級及正、副部級官員則沒有作明確要求。從申報的范圍來看，有的地方要求對官員不動產（房屋）進行申報；有的要求對官員的存款、現金、金銀首飾、有價證券、土地、房產等進行登記申報。由于申報的主體與范圍不統一、不規范，試點地區在推行財產申報、登記中觀望、沉默，有的舍大取小，有的遮遮掩掩。同時，面對我國當前龐大的公職人員群體，如何界定其家庭成員的范圍也是極為困難和復雜的問題。

（三）對官員的財產申報不能如實對外公布

官員作為公民個人而言，自然有隱私權，應當受到保護。但要談官員的隱私權，就離不開公眾的知政權，就是公民依法享有知道國家活動、了解國家事務的權利。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，尤其是與其任職、廉潔密切相關的隱私，就不能再受到隱私權的保護。由于過度保護官員的隱私，發揮不了身邊群眾的監督，結果有的官員在申報財產時出現虛報、瞞報的現象。

（四）財產申報核查困難

官員財產申報制度要求官員自覺申報收入狀況及財產擁有情況，然而對受理機構而言，核查官員財產申報的真實性卻困難重重。一是官員以其他親屬名義轉移了資產。從我國查處的官員來看，大多數官員邊腐敗邊轉移資產，而留其名下的資產卻寥寥無幾。如早期查處的浙江省杭州市原副市長許邁永，人稱“許三多”(錢多、房多、女人多)，其涉案金額超過2億元，在杭州有多套高檔住宅，但以自己名義存款、購置房屋的卻甚少。二是資產轉移境外較為容易。在我國，資產的轉移較為容易，海外開戶的防治手段也并不完備，少數官員把非法所得轉移到國外，有的甚至成為“裸官”。由于沒有東窗事發，這部分官員僥幸逃脫法律的制裁。據媒體報道，我國官員（含大中型企業法人代表）轉移到境外資金達到2.5萬億元。

（五）少數官員自危

由于受長期封建思想的影響，“當官發財、當官榮耀、當官享受”的觀念在我國已經根深蒂固。受不良思想侵蝕，官員腐敗案件時有發生。實行官員財產申報制度，對部分官員來說無疑是一場 “革命”，必會遭到阻撓、抵制，這也是實行官員財產申報制度的難點之一。

（六）違法申報的威懾作用不大

目前，我國對違反財產申報的責任還不明確，懲罰不到位，起不了威懾作用。如現行《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》中對申報主體不申報或者不如實申報收入的，由所在黨組織、行政部門或者紀檢監察機關責令其申報更正，并視情節輕重給予批評教育或黨紀政紀處分，并不涉及到刑事責任。《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》中對領導干部無正當理由不報告或者不按時報告的，應責令其限期報告，并根據情節給予批評教育或者黨紀政紀處分；對瞞報、偽報的，要從嚴處理。這些規定對虛報、瞞報的處罰比較模糊、不清晰、不具體，威懾作用不大。再看新疆、浙江等地的實踐過程，也尚未出現官員因財產申報的不充分、不真實而被處分甚至被免職的情況。這樣一來，容易使官員產生僥幸心理，很容易使得部分官員產生不申報或者不如實申報的做法。

三、建立官員財產申報制度的對策

建立官員財產申報制度是反腐倡廉的一條重要措施，是大勢所趨、人心所向；但由于觸及到部分官員利益，尤其是掌握財、權、物分配權力的官員將會竭力抵觸。為此，建立官員財產申報制度，要借鑒國外的經驗，從機制上突破，對官員財產申報、公示進行立法，建立官員財產申報、登記復查制度，并加大對官員財產虛報、瞞報的懲處力度，構筑具有中國特色的官員財產申報、復核、監督體系。

（一）對官員的財產申報進行立法

官員財產申報制度能否順利推進、能否持久開展下去，對官員財產的申報、登記、公示的立法是關鍵，使執法部門有法可依、有章可循。可借鑒國外的先進經驗，建立完善“國家公職人員財產申報、復核法”，由國家公職人員定期向執法機構如期申報個人的收入、支出、財產變更情況等，建立官員財產申報、登記、復查臺賬，并由執法機關經常性地對官員的財產變動進行對比、分析。要明確官員財產申報的主體、范圍。根據國外的經驗，結合我國的實際，筆者認為，官員申報、登記的財產申報的主體是：上至中央，下到鄉（鎮）、辦事處、村等，即國家公職人員及掌握國家、集體資產配置的非國家公職人員等都是財產申報、登記的對象。財產申報、登記，實行由上朝下、上下整體聯動的方式。財產申報的范圍是：工資收入、支出、現有不動產（房屋、車、土地）、家庭存款、有價證券、金銀首飾、收藏品（字畫、文物、收藏幣等）、債權債務等等。總的來講，所立的“官員財產申報法”既有科學性，也具有操作性，并覆蓋所有公職人員以及掌握國家、集體財產分配的非國家公職人員。

（二）組建獨立的財產申報、登記、復查執法機構

官員財產申報是個復雜、龐大的工程，需要人去登記、復查，因此，要組建獨立的“財產申報、登記、復查執法機構”。要借鑒發達國家的做法，成立“廉政督察部（局）”。新成立的廉政督察執法機構直接受上一級黨委領導；人員垂直管理、經費足額預算，工作獨立開展、不受當地約束。地方黨政機關（包括公、檢、法、司、紀委監察等）、現行一條邊管理的部門以及國有企業，按照法律、法規定期向“廉政督察部門”申報個人財產。廉政督察執法機構的主要負責人和班子成員要定期異地交流，以便于工作開展，提高工作效率，確保官員財產申報登記質量。

（三）完善相關配套制度

官員財產申報制度的有效實施，除了具備完善的法律法規制度，權威的受理機關，明確的申報主體及范圍外，完善的相關配套制度也是必不可少的。只有實行完善的金融實名制、規范的現金交易、不動產所有權實名制及有效的社會監督機制才能保障官員財產申報制度的順利進行。針對我國目前主要采用現金交易的狀況，逐步探索規范的現金交易方式，有效規避不合法的交易狀況。繼續加大對不動產所有權實名制的實施力度，從而有效查處部分官員將個人財產進行轉移以逃避財產申報的情形。

（四）建立完善社會監督機制

隨著信息網絡的拓寬，人們獵取信息四通八達，這也為我們捕捉廉政信息暢通了渠道。廉政督察執法部門要利用目前電話、互聯網等各種媒體，廣泛收集梳理民間的來信來訪，對群眾反映的問題要進行調查、取證，對群眾來信來訪要寧可信其有、不可信其無。目前民間舉報準確率高，其反腐效率高于某些執法職能部門。我國許多大案要案，都是民間反腐人士堅持不懈舉報才被破獲，涉案貪官才被查出來的，如國家發展和改革委原副主任、黨組成員劉鐵男，重慶市北碚區的原區委書記雷政富。如果不是民間舉報，這些污吏很有可能還活躍在政壇上。同時要建立舉報獎勵制度，對群眾的舉報，經查證屬實的，要給予舉報人一定的獎勵，并為其保密。

（五）要加大官員違規違紀申報財產的懲罰力度

官員如實申報自己的財產是確保國家公職人員實施財產申報制度意義之所在，如果官員不如實申報自己的財產，加之我們的監督、復核機制跟不上、懲罰力度不配套，那么官員財產申報制度就會形同虛設。因此，建立對官員虛報、瞞報財產懲罰勢在必行。可以借鑒美國的經驗，也就是在財產申報制度上，對審查和對申報中違法情況的處理，分為要求申報人采取糾正措施、民事罰款、刑事懲罰三種責任。目前，我國官員財產申報制度正屬于摸索階段，對官員不按時申報個人、家庭財產的，可以批評、教育、并督促其申報；對申報明顯不實的，第一次批評、教育，第二次限期整改，第三次停職、撤職。對弄虛作假、轉移財產的按照干部管理權限移交當地或上一級檢察院立案偵查。通過建立完善官員財產申報懲處機制，促進我國官員財產申報制度走向規范化、常態化、法制化。

（六）要逐步提高公務員的工資、福利待遇

目前，我國公務員工資低、福利少已經是個不爭的事實，工資存在地方性差異和上下級差異，這種現象在基層表現得非常明顯。廣大的干部職工感覺到財政收入逐年大幅度增長，而工資沒有做到“水漲船高”，大多數公職人員享受改革發展的“紅利”不多。一些基層公職人員工作近30年，工資加津貼每月還拿不到2000元，生活確實艱難。因此，各級黨委、政府要在關心干部職工的生活上，要在兌現和改善干部工資、福利待遇上有所作為，這不僅是調動干部職工工作積極性的需要，也是廣大公職人員樂意接收財產申報，誠信申報個人財產、廉潔清正的保障措施。

（七）強化對官員財產申報制度的領導

建立官員財產申報制度是預防官員腐敗的一項措施，也是確保官員廉政奉公、執政為民的有效保障。目前，全世界有90多個國家建立了官員個人、家庭財產申報制度。為了使官員財產申報制度協調健康推進，堅持對官員財產申報制度的領導是關鍵。各級黨委、政府要把官員財產申報制度納入黨建工作的一項重要內容，列入工作的重要議事日程，黨委“一把手”要親自安排、親自過問、親自督辦、親自研究解決官員財產申報中遇到的困難和問題，并自覺申報個人、家庭的財產，自覺接受社會監督。要建立官員財產申報責任制，把目標責任納入各級黨委、政府考核內容；要建立官員財產申報自上而下的機制，實現官員財產申報整體聯動、協調并進、健康發展。