強化全口徑預決算審查監督的建議

●徐光英

一、改革現行的政府會計體系，建立“大政府”會計核算體系

對政府預算資金進行審計監督的前提是科學、準確的政府會計信息，為了順利開展政府資金預決算的全面審查監督，筆者建議，從以下幾個方面改革我國現行的會計體系。

第一，建立適合于現代公共預算的“大政府”會計體系。建立“大政府”為會計主體的政府會計體系，對“大政府”預算的資金收支進行全面核算。統一規范會計核算辦法，補充和完善現行政府會計制度，制定一套結構科學、內容完整且適合我國國情的政府會計準則。對政府會計分類不合理方面進一步進行完善和細化。

第二，擴大政府會計核算的范圍和內容。不僅要對政府預算單位資金流向進行核算，還要對政府預算單位所有的資產使用情況和負債情況進行全面核算反映，使得政府所有的權益和債務更加直觀、全面、準確。

第三，政府會計核算基礎逐步由收付實現制分步推行權責發生制。一是政府財政收支風險能及時得到控制；二是對部分核算內容實行成本核算，滿足政府績效考核內容的需要。

第四，研究開發出一套所有使用政府資金預算單位都適用的統一會計核算軟件。會計軟件中財政總預算會計、行政單位會計、事業單位會計可獨立分模塊核算，又可及時對這幾個會計核算模塊進行匯總。這樣做一是有利于政府資金主管部門對基層單位的資金使用進行實時監控，就像公安系統在全國各地邊邊角角安裝的視頻監控系統一樣，將“觸角”延伸到部門單位的具體交易層面。二是便于數據高效率統計。三是可確保數據的準確性。四是便于及時對“三公”經費公示和監督。

二、建立政府部門內部控制制度

為了加強對政府全口徑預算資金的監督管理，杜絕舞弊、貪污腐敗、管理失職等行為的發生，提高財政資金的使用效益，必須從政府部門內部控制建設抓起，建立健全、有效的政府部門內部控制制度，合理保證政府部門有效履行公共受托職責?？梢越梃b吸收美國等發達國家政府內部控制建設的經驗和成果，為合理保證政府資金的安全使用和政府財務報告的可靠性，對政府建立內部控制制度提出剛性要求，為內控制度的建設和運行提供法律保障。國家應通過立法制定出一整套適合我國政府部門在履行自己的職責，順利完成各項工作目標任務時對資金的使用效益進行管理、監督和制約的政府內部控制準則，加強對政府資金運行過程的監督和管理，確保政府各職能部門執行工作時有法可依,能節約、高效地使用和管理好政府資金，達到預期的目標和效果。

我國政府部門各預算單位應圍繞當年的目標任務，制定適合本部門的內部控制整體框架和基本規范，促使各個部門在內部實施管理各個環節中充分發揮其相互制約、相互調節、相互監督的作用，高效率地完成本部門各個工作任務，對政府財政資金使用全過程進行有效監督管理。

三、人大監督、社會審計和單位內部審計形成一股強大合力，實現對政府資金全面有效的審查和監督

（一）強化、完善人大及其常委會對政府資金預決算進行審查監督管理

第一，加快推進預算法修訂工作，要明確賦予人大機關對預算的監督權、決定權和修正權，為推進全口徑預算決算的審查和監督提供法律依據；第二，人大及其常委會要配備專門人才力量對政府財政資金的預決算進行審查、監督；第三，要制定和完善人大及其常委會對政府資金預決算進行審查和監督的制度和規范流程；第四,為了保證有足夠的時間來審查全國和省級預決算報告，預決算編制部門應該提前兩個月或更多的時間向人大提交正式的預算草案和決算報告，人大各專門委員會通過召開專家座談會、聽證會等方式，對所聯系部門的預算草案和決算報告進行審查，還要邀請社會公民代表參與預決算審查。

（二）發揮社會審計的正能量，增強審計監督能力，提高審計工作成果

社會審計機構作為社會審計力量的主要載體，在實施審計時，社會審計工作人員履行審計職責所運用的審計力量和手段較強。特別是投資審計領域具有人力資源和專業技術等不可比擬的優勢。委托社會審計機構參與全過程跟蹤審計，保障項目質量和資金“雙安全”，成為有效增強審計監督能力，遏制政府投資建設領域腐敗的有效途徑。因此，要發揮社會審計力量的正能量，降低審計運行成本，有效防止財政資金浪費、流失和腐敗現象的發生。

（三）發揮部門單位內部審計優勢，對政府資金進行全面審計監督管理

單位內部審計機構作為對組織內部經濟組織活動行為進行審計監督的職能部門，已成為經濟生活中受托責任系統中的重要監督和控制機制，并作為組織治理的重要組成部分，為組織防范舞弊和腐敗、推進廉政建設、加強風險管理、完善治理結構和流程發揮了重要的“免疫系統”功能。

筆者建議，國務院設立一個“內部審計”機構，以全部政府撥款單位為審計對象，領導和指導全部政府撥款單位內審機構的建設和業務開展，制定和協調全國政府部門內部審計政策和審計工作。政府各部門內部審計機構可采用“雙重管理”，即各部門內部審計機構接受上級主管機關“內部審計”機構和本公司的雙重管理，上級主管機關“內部審計”機構對下級部門內部審計機構實行統一業務領導、統一業務操作規范。各部門內部審計機構在上級主管部門“內部審計”機構及本部門領導的安排下，開展內部審計工作，對本部門制定部門預算和預算執行進行全過程的審查和監督，筑牢國家財政資金安全使用的“第一道防火墻”。

四、建立和完善科學、合理的“政府績效預算管理制度”

針對我國當前政府預算管理中存在的忽視績效與結果；只講投入不講效益和效益大小；只管投放進度，不問投放效果；行政機構高成本、低效率；只管使用合規，財政資源浪費嚴重等現實，今后應當建立和完善政府績效預算管理制度。

政府績效預算，是指政府部門先確定需要履行的以及為履行職能需要消耗的資源、資金，在此基礎上制定績效目標，并用量化的指標來衡量每項計劃在實施過程中取得的成績和完成的情況，核心目標是通過建立績效預算評價體系，實現對財政資金從“注重投入”轉向“注重效果”的管理。這種新的預算理念要求政府在編制預算時先明確追求的“結果”，根據“結果”來編制預算，投入資金。

為了做好各預算單位政府績效預算管理工作，不僅要建立科學、合理的政府績效評價體系，還要建立績效報告機制、反饋整改機制和績效評價結果與預算安排相結合的機制。建立考核和評價結果通報制度，并且逐步推進績效信息公開，主動接受社會監督。強化激勵約束機制，對預算管理績效較好的預算部門，由財政給予適當的獎勵補助；對績效較差的，通過調減部門專項或相關經費等予以處罰。通過推行政府績效預算管理措施，有效控制行政成本、節約財政資金、提高財政資金使用效益。

五、要努力推進政府資金預決算公開、公示和公眾參與，把政府“賬本”置于陽光下

政府財政資金主要來自于稅收，老百姓在納稅之后，這些錢用到了哪里，應該給老百姓一個明明白白的賬。財政部門是公權部門，要把老百姓每一分錢用好管好，把政府“賬本”置于陽光下，讓群眾對政府資金的支出擁有知情權，便于監督。

預算公開是現代公共預算的基本要求。2013年，國務院總理李克強在國務院第一次廉政工作會議中指示“要建立公開、透明、規范、完整的預算制度，預算要深化、細化，支出要公開、公示。公開、公示是最好的防腐辦法之一，公開的形式要通俗，要老百姓看得懂”。他要求，從2013年起，要逐步實現縣級以上政府公務接待經費公開。當然，還須強調的是，公開不僅僅是經批準的預算、決算向社會公開，而是要貫穿于預算的全過程，從預算草案編制到征求意見，到人大審查和政府執行，都應當向社會公眾公開、公示。