完善我國全口徑預算監督機制的思考

●曹雪姣 安秀梅

一、實施全口徑預算監督的制度前提

全口徑預算監督需要具備一系列完善的制度前提才能有效實施，具體來說包括：規范的預算法律制度、完善的政府會計制度以及健全的全口徑預算制度等。這些制度都是目前深化預算改革的重點和難點，一旦具備了這些制度前提，便會大大推進預算監督執法的力度。

（一）規范的預算法律制度

規范的預算法律制度既要明晰政府及其財政、稅務、審計等職能部門的預算管理職權，同時也要明確界定人大及其常委會等預算審查監督工作機構在預算審查監督方面的職責。《預算法》是進行預算活動全過程最基本的法律依據，但現有的《預算法》對各預算執法主體職責以及預算法律責任的界定尚不明晰，使得預算法涉及人大和政府兩個執法主體，導致預算權和政策制定權相分離、預算權和政策制定權的碎片化等問題。因此在實施全口徑預算監督之初，需要對現有的預算法律制度進行進一步的規范，明確各預算主體在整個預算過程中的職責。

（二）完善的政府會計制度

長期以來，我國一直實行的是收付實現制的政府會計制度，隨著經濟的發展和市場化的推進，收付實現制的政府會計制度的弊端開始逐步顯露，如政府部門會計信息的透明度和準確性不高，收付實現制難以揭露政府債務的真實信息，不能實現績效為導向的財政管理活動等。目前預算報告中難以反映政府的資產負債全貌，因此政府會計制度應由傳統的收付實現制轉變為權責發生制，將涉及政府干預活動過程中的資產、負債、或有負債、收入支出情況全部納入到政府會計報告中，以便于為全口徑預算管理與監督活動做好基礎性工作。

（三）健全的全口徑預算制度

全口徑預算監督的對象是整個全口徑預算體系，而全口徑預算體系的核心特征是全面性，要求把全部財政收支納入到預算中。健全的全口徑預算制度是推動全口徑預算實施的重要前提。從橫向來看，目前我國的全口徑預算體系已經囊括了公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算以及社會保障基金預算，除此以外，筆者認為應該繼續加入稅式支出預算、政府債務預算等專項預算，使全口徑預算體系能夠充分反映政府財政活動的全過程。各預算之間難以保證自身的平衡性，因此在健全全口徑預算體系的同時，要一并建立各預算之間的勾稽關系。從縱向來看，建立完善的全口徑預算體系應當編制中期預算，將預算的核算范圍擴展到支出周期各階段的交易；不斷完善部門預算，并對部門預算實施相應的績效評價，保證政府整個預算活動的持續性，防范和化解財政風險。

二、全口徑預算監督機制的主要內容

從橫向上看，按照全口徑預算報告體系的形成模式，由于目前的全口徑預算體系中尚未納入稅式支出預算與債務預算，因此，我們只能對公共財政預算、政府性基金預算、社會保障基金預算與國有資本經營預算進行監督；從縱向上看，我國尚未編制中期預算，因此，只能對年度總預算和部門預算進行監督。

（一）預算資金使用的合規性

根據精細化管理的要求，近年來預算信息公開的程度不斷增大，公開的范圍不斷拓寬，公開的科目不斷細化。財政部公布的2012年中央財政預算、決算報告中公共財政預算中的中央本級支出基本公開到“款”級科目，其中教育、科學技術、文化體育與傳媒、農林水事務等重點支出部分細化到“項”級科目。2012年政府性基金預算、國有資本經營預算和2011年社會保障基金預算的收支科目也公布到 “款”級科目。隨著中央財政預算決算的披露，政府各職能部門陸續開始披露其部門預算情況。但是，就目前而言，預算信息的披露主要是按照功能進行分類，這種按照功能分類所披露的收入、支出信息并不能全面反映政府全部的活動，監督主體很難通過公開的預算信息判斷出預算資金的使用是否合規，可能存在專項資金被挪用，進而引發監督不力的情況，因此預算信息的披露還需要包括經濟分類、部門分類和規劃分類，以保證預算監督的有效實施。

（二）預算資金使用的效率性

將“績效”這一理念引入到全口徑預算監督中，在整個監督過程，對同一指標進行縱向的歷史比較、對不同項目進行相應的橫向比較，強調財政支出的問責制，對項目進行相應的績效評價，切實提高預算資金的使用效率，強化財政的預算約束。結合目前我國實施全口徑預算的具體情況，筆者認為績效監督主要負責以下范圍：第一，公共財政預算中稅收增長是否可持續，稅收與非稅收入的結構是否合理，基本公共服務能否達到均等化標準；第二，政府性基金預算中收入增長是否適度，土地出讓金收益增幅是否適度；第三，國有資本經營預算中國企分紅上繳的比例，收入中用于社會性支出的比重；第四，社會保障基金預算中社保支出的財力是否有保障；第五，部門預算中支出增長和資金使用是否科學。

（三）預算資金使用的有效性

預算資金使用的有效性主要是考察通過使用預算資金所達到的目標，追求的是社會效益。公共服務的對象是社會公眾，因此對于有效性的監督更多地需要通過公眾的社會認可度來實現，即公眾對于政府所提供的公共服務的滿意程度，這里主要強調社會公眾的監督作用。

（四）各種預算間的勾稽銜接

全口徑預算中各種預算之間相互聯系、相互作用。公共財政預算與國有資本經營預算、社會保障預算相互銜接，部門預算與總預算相銜接。每年公共財政預算收入要拿出一部分用于支持社會保障基金預算的支出；國有資本經營預算收入要拿出一部分用于支持一般公共預算的支出，因此預算監督不僅僅是對單純一種預算的監督，而是通過不同預算間的勾稽關系，及時發現多種預算是否存在問題，適時建立財政風險預警系統，通過財政監督及時發現財政風險，保證財政活動的順利進行。

三、實施全口徑預算監督的方式選擇

財政監督從廣義上說有兩層含義，即財政監督和監督財政，其中財政監督是財政部門通過預算的形式對其他行政部門的政府性活動進行支出控制，而監督財政則是監督財政部門自身的活動情況，從而共同保證財政活動的合規性、有效性和可持續性。全口徑預算監督作為財政監督的重要組成部分之一，監督方式的選擇將會影響全口徑預算管理的效果，因此全口徑預算監督要覆蓋事前、事中、事后全過程。結合財政監督的方式和全口徑預算監督的自身特征，筆者確定如下的全口徑預算監督方式。

（一）內部監督

內部監督是由財政部門內設的監督機構對財政部門內設各業務部門在財政管理中執行國家有關法律法規和內部管理情況的檢查，以及對直屬單位財務收支和會計信息質量情況進行檢查監督。以往的預算管理沒有達到全口徑管理的標準，在開始實施全口徑預算管理之后，國家的整個預算體系涉及內容更加廣泛、全面，各級財政部門所涉及的業務活動更加復雜，內部監督對于整個預算活動的作用更加重要，因此全口徑預算的監督需要從財政資金鏈條的起點出發，首先從財政部門內部開始做好內控工作，自上而下保證國家的整個預算活動的起點合規。

（二）審計監督

審計監督是整個預算監督的關鍵一環，在整個監督過程中，審計監督可以及時把握、獲取政府各級部門財政活動盡可能多的信息，是整個監督活動中最有效的手段。審計監督主要是由審計部門對預算的執行情況進行審計并向立法機關提交審計工作報告，保證政府能夠嚴格按照預算方案進行活動，嚴格政府行為，保證立法機關對政府活動的監督及可問責。對于以往的預算監督活動，審計機關只對單獨的一項預算進行審計，實施全口徑預算管理后，各項預算之間存在著一定的勾稽關系，這意味著審計機關既要加大預算的審計力度，同時也會及時發現不同預算活動之間所共同涉及的經濟業務是否存在的問題，這將大大提高審計監督的有效性。

（三）人大監督

人大監督是人大及其常委會對其他國家權力機關權力運用的一種制約，是對由它產生的“一府兩院”的行政、執法和工作情況實施的監督。人大監督貫穿整個預算的全過程，從預算編制到審查批準、預算執行、預算調整和決算。每年3月，國家都會舉行全國人大會議，對國家預算情況進行審核監督，但就目前而言，人大代表來自于不同行業，對預算編制的認知能力參差不齊，因此對于預算的審批尚未能夠履行有效的人大監督能力。因此，在落實全口徑預算人大監督方面，應當著重提升人大代表對預算的認知水平，實現人大對預算管理全過程的充分監督，保證各類政府性收支都能納入人大視野，確保人大擁有對違規現象質詢、查處的權力，堅決杜絕預算外資金、制度外資金的出現。

（四）社會公眾監督

除了上述三種預算監督方式外，也要高度重視社會公眾監督的作用。根據《政府信息公開條例》規定，財政部制定了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》（財預[2010]31號），保障公民的知情權、參與權和監督權，推動社會主義政治文明與和諧社會建設。近年來，財政部會按時公布每年的預算、決算情況，中央部門也在逐步推動部門預算的公開，重大民生支出與三公經費支出也開始逐步公開。隨著社會民主化程度的提高，社會公眾、社會輿論在整個社會發展中發揮了越來越重要的作用，社會公眾監督將促進參與式預算改革的推進。提高全口徑預算信息披露的公開性和透明度，保障人民群眾依法參與民主決策、民主管理和民主監督，促進政府財政行為的程序化、規范化和法治化。

總之，完善的制度保證、系統的監督內容、科學的監督方式是全口徑預算監督機制的重要環節，它們環環相扣，共同推動全口徑預算管理工作的實施和整個預算體系的改革。